Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Miejskim Ośrodku Kultury w Brańsku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 listopada 2011 roku (znak: RIO.I.6002-30/11), o treści jak niżej:

Pani

Marzanna Chwaszczewska

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury

w Brańsku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Miejskiego Ośrodka Kultury w Brańsku za okres 2010 roku, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli zarządczej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, przychody i koszty objęte planem finansowym, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem gminy.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że Miejski Ośrodek Kultury nie zatrudnia głównego księgowego, zaś księgi rachunkowe MOK prowadzą pracownicy Urzędu Miasta Brańsk. W treści Statutu MOK, uchwalonego przez Radę Miasta Brańsk 30 listopada 2005 r., wskazano, że obsługę finansowo-księgową MOK prowadzi referat finansowo-księgowy Urzędu. Z kolei podpisany przez Panią, jako p.o. Dyrektora MOK w Brańsku, regulamin organizacyjny MOK datowany na 10 stycznia 2006 r. przewiduje, że dyrektorowi MOK podlega stanowisko głównego księgowego. Ponadto w regulaminie określono zakres zadań działu księgowości i głównego księgowego. Odnosząc się do regulaminu organizacyjnego należy dodatkowo wskazać, że stosownie do postanowień art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Nie stwierdzono dowodów potwierdzających spełnienie przez Panią obowiązku zasięgnięcia opinii organizatora wobec wprowadzanego regulaminu organizacyjnego.

Jako podstawę prowadzenia rachunkowości MOK przyjmowano regulacje wprowadzone przez Burmistrza Miasta. Przy prowadzeniu gospodarki finansowej MOK stosowano także inne przepisy wewnętrzne określone przez Burmistrza, dotyczące w szczególności funkcjonowania kontroli wewnętrznej, gospodarki kasowej, obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji. Jednostka nie posiada także zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, których wartość nie przekracza równowartości 14.000 euro – str. 3-7 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że fakt prowadzenia przez Urząd Miasta ksiąg rachunkowych MOK sprzeciwia się obowiązującemu od 10 kwietnia 2010 r. brzmieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Instytucja kultury, działająca jako odrębna osoba prawna, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art.11 ust. 1 ustawy. Ponadto przepisy art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przewidują w jednostkach sektora finansów publicznych stanowisko głównego księgowego, tj. pracownika jednostki, któremu kierownik powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie m.in. prowadzenia rachunkowości oraz wykonywania czynności kontrolnych określonych tymi przepisami. Ustawa o finansach publicznych nakłada także na kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych obowiązki w zakresie organizacji kontroli zarządczej – art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3. W świetle standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84), zapewnienie właściwego funkcjonowania kontroli zarządczej wymaga udokumentowania organizacji systemu kontroli w jednostce, co powinno przejawiać się we wprowadzeniu przez kierownika jednostki pisemnych procedur wewnętrznych (instrukcji) służących zapewnieniu realizacji celów tej kontroli wskazanych przywołanymi przepisami ustawy.

Badając zagadnienia dotyczące gospodarki środkami pieniężnymi stwierdzono, że Pani Dyrektor nie dysponuje faktycznie środkami zgromadzonymi na rachunku bankowym MOK. Operacje środkami pieniężnymi na rachunku otwartym dla potrzeb MOK wykonywane były przez pracowników Urzędu – Burmistrza, Skarbnika i Sekretarza. Osoby te wymienione są w karcie wzorów podpisów dotyczącej umowy na prowadzenie obsługi bankowej gminy. W umowie wskazano, że posiadaczem wszystkich rachunków bankowych jest miasto Brańsk – str. 11-12 i 16-17 protokołu kontroli. Stan taki narusza postanowienia art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego kierownik jednostki sektora finansów jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych – w tym działającej jako odrębna osoba prawna – jest plan finansowy (art. 30 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie przychodów i dokonywanie wydatków należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Ponadto art. 27 ust. 1 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że instytucja kultury samodzielnie prowadzi gospodarkę w ramach posiadanych środków.

Miejski Ośrodek Kultury uzyskał w 2010 r. przychody m.in. z tytułu odsetek od rachunku bankowego, dopisanych na koniec roku w kwocie 6,55 zł. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 26 protokołu kontroli, przychody z tytułu odsetek zostały przekazane na dochody budżetu gminy. Dodatkowo nie zostały one ujęte w rachunku zysków i strat MOK. Ponadto 31 grudnia 2010 r. dokonano zwrotu środków pozostających na rachunku instytucji w kwocie 431,09 zł. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o prowadzeniu gospodarki finansowej MOK na zasadach właściwych jednostce budżetowej, która odprowadza do budżetu zrealizowane wpływy i niewykorzystane środki na wydatki. Dodatkowo należy wskazać, że na 31 grudnia 2010 r. MOK posiadał zobowiązania stanowiące koszty 2010 r. w wysokości 19 zł podlegające opłaceniu w styczniu 2011 r. (opłacenia tego zobowiązania dokonano z 5-dniowym uchybieniem terminu płatności ustalonego na 14 stycznia 2011 r.). Jak wynika z postanowień art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucja kultury prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, których źródłem jest m.in. roczna dotacja ustalona przez organizatora – str. 25-27 i 30 protokołu kontroli.

Uwagi dotyczące zaniechania prowadzenia przez Urząd Miasta ksiąg rachunkowych MOK, stworzenia Pani Dyrektor warunków organizacyjnych do wykonywania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o rachunkowości oraz zaniechania dysponowania rachunkiem bankowym MOK przez Burmistrza i innych pracowników Urzędu Miasta (z czym wiąże się zaobserwowana praktyka traktowania MOK na zasadach właściwych jednostce budżetowej) zostaną przekazane Burmistrzowi w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Brańsk.

Analiza ksiąg rachunkowych MOK prowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta wykazała nieprawidłowości i uchybienia, opisane na str. 8-10, 15-16 i 18-19 protokołu kontroli, które polegały w szczególności na:

- opatrywaniu zapisów księgowych datami z naruszeniem wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy o rachunkowości, co polegało na braku daty zapisu księgowego,

- przedłożeniu do kontroli wydruków ksiąg rachunkowych za 2010 r. opatrzonych zapisem „roboczy”. Świadczy to o zaniechaniu zamknięcia ksiąg za 2010 r. do czasu przeprowadzania kontroli, czyli naruszeniu terminu zamknięcia ksiąg wynikającego z art. 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 4-5 ustawy o rachunkowości. Ostatecznego zamknięcia ksiąg rachunkowych za 2010 rok dokonano w trakcie kontroli,

- nieujęciu na koncie 800 zwiększenia funduszu instytucji kultury z tytułu naliczonej amortyzacji środków trwałych w wysokości 1.000 zł, czego wymaga art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,

- prowadzeniu w księgach MOK konta 135, na którym ewidencjonowano niektóre z operacji zachodzących na rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta; prowadzenie tego konta w księgach MOK jest bezpodstawne w świetle zawartej przez MOK z Urzędem umowy o prowadzeniu wspólnej działalności socjalnej, przewidującej prowadzenie wspólnego rachunku ZFŚS.

Badając plan finansowy MOK na 2010 rok ustalono, że był on sporządzony w szczegółowości, która nie wynika z obowiązujących od 2010 r. przepisów prawa. Zakres danych, jakie winny być wyodrębnione w planie finansowym instytucji kultury (samorządowej osoby prawnej) określa art. 31 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Sporządzony na 2010 rok plan finansowy nie zawierał w szczególności planowanych należności i zobowiązań oraz stanu środków pieniężnych na koniec roku. Ponadto w planie finansowym MOK na 2010 rok korzystano z pojęć niezgodnych z zasadami prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury, operując terminami „dochodów” i „wydatków” – str. 24-25 protokołu kontroli.

Analiza informacji o przebiegu wykonania planu finansowego MOK za pierwsze półrocze 2010 r. i sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego za 2010 r. wykazała, że sporządzone dokumenty nie zawierają wszystkich danych wymaganych przepisami art. 265 ustawy o finansach publicznych. Informacja o przebiegu wykonania planu finansowego MOK za pierwsze półrocze 2010 r. ogranicza się do opisu prowadzonej działalności w tym okresie, przy braku wskazania poziomu realizacji planu finansowego w odniesieniu do zaplanowanych wielkości i wyodrębnionych w planie pozycji oraz stanu należności i zobowiązań (w tym wymagalnych). Sprawozdanie roczne zostało zaś opracowane w innej szczegółowości niż plan finansowy na 2010 r., co narusza art. 265 pkt 2 ustawy. Sprawozdanie nie zawiera także informacji w zakresie stanu należności i zobowiązań oraz stanu środków pieniężnych na początek i koniec roku, które powinny być w nim uwzględnione w świetle art. 265 pkt 2 ustawy i wymaganej w art. 30 szczegółowości danych planu finansowego – str. 14 protokołu kontroli.

         W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że za 2010 r. jako element sprawozdania finansowego sporządzono zestawienie zmian w funduszu. Należy wskazać, że instytucję kultury – jako samorządową osobę prawną – obowiązują zasady sporządzania sprawozdawczości ustalone ustawą o rachunkowości. Z art. 45 ust. 2 i 3 tej ustawy wynika, że zestawienie zmian w kapitale (funduszu) własnym sporządzają tylko jednostki, których sprawozdanie podlega corocznemu badaniu – str. 14-15 protokołu kontroli.

W zakresie kosztów instytucji kultury stwierdzono, że odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych za 2010 rok został zniżony o kwotę 95,68 zł – str. 29 protokołu kontroli.

Kontrola wynagrodzeń wykazała, że angaże ustalające wynagrodzenie pracowników MOK zawierają dodatek wiejski w wysokości 10% wynagrodzenia zasadniczego. Rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 45, poz. 446 ze zm.) przewidywało do dnia 1 grudnia 2009 r., że pracownikom zatrudnionym na terenie wsi oraz miast liczących do 5 tys. mieszkańców może być przyznany dodatek w wysokości do 10% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Przepis ten został uchylony rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 listopada 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 196, poz. 1516). Przyznawanie dodatku wiejskiego nie wynika też z regulaminu wynagradzania pracowników MOK – str. 28-29 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej instytucji kultury.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, ponosi kierownik jednostki zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości także ponosi kierownik jednostki – na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy zakresie rachunkowości. Obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości kierownik jednostki może powierzyć głównemu księgowemu będącemu pracownikiem tej jednostki, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przestrzeganie postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przy wprowadzaniu regulaminu organizacyjnego MOK.

2. Podjęcie działań w celu zorganizowania prowadzenia ksiąg rachunkowych MOK zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Uwzględnienie ustaleń zawartych w protokole i części opisowej wystąpienia w celu uniknięcia nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych i ewidencji operacji.

3. Wprowadzenie pisemnych regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz system kontroli zarządczej.

4. Podjęcie w porozumieniu z Burmistrzem stosownych działań w obszarze obsługi bankowej MOK, mających na celu przypisanie Pani Dyrektor – oraz ewentualnie upoważnionym przez Panią pracownikom MOK – prawa dysponowania rachunkiem bankowym MOK.

5. Sporządzanie planów finansowych MOK zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 31 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

6. Sporządzanie kompletnych, w świetle art. 265 ustawy o finansach publicznych, informacji z wykonania planu finansowego za I półrocze oraz sprawozdań rocznych.

7. Zaniechanie sporządzania zestawienia zmian w funduszu jako elementu sprawozdania finansowego.

8. Zwiększenie wysokości odpisu na ZFŚS za 2011 rok o kwotę 95,68 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu w 2010 roku.

9. Ustalenie wynagrodzeń pracowników MOK przy pomocy składników wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów, mając na uwadze, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 listopada 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury..., wynagrodzenie pracownika zatrudnionego w instytucji kultury przed 1 grudnia 2009 r., ustalone na podstawie rozporządzenia z 6 listopada 2009 r., nie może być niższe niż wynagrodzenie, jakie pracownik otrzymywał przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Brańska