Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Publicznym Gimnazjum Nr 2 w Grajewie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 grudnia 2011 roku (znak: RIO.I.6002-28/11), o treści jak niżej:

Pani

Barbara Ciszewska

Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr 2

w Grajewie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Publicznego Gimnazjum Nr 2 w Grajewie za okres 2010 r., przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację dochodów i wydatków budżetowych, dochody własne i wydatki nimi finansowane, zamówienia publiczne, gospodarkę rzeczowymi składnikami majątku,  rozliczenia z budżetem gminy.

Obsługę finansowo-księgową Publicznego Gimnazjum Nr 2 prowadzi Szkoła Podstawowa Nr 2 w Grajewie. Taki sposób zorganizowania obsługi wynika z uchwały Rady Miasta z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie likwidacji Zakładu Obsługi Szkół i Przedszkoli w Grajewie – str. 8-9 protokołu kontroli. Analiza zasad prowadzenia obsługi Gimnazjum wykazała, że Pani Dyrektor nie wprowadziła przepisów wewnętrznych określających przyjęte w Gimnazjum zasady rachunkowości – stosowano w tym zakresie regulacje wprowadzone przez dyrektora SP Nr 2. Stan ten jest sprzeczny z obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. brzmieniem art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, w ramach wykonywania obsługi administracyjnej i finansowej szkół mieści się wykonywanie czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Okoliczność obsługiwania szkoły przez inną jednostkę nie zwalnia zatem Pani Dyrektor z określenia przyjętych zasad rachunkowości na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 i art. 10 ustawy o rachunkowości.

W odniesieniu do operacji składających się na gospodarkę finansową Gimnazjum stosowano także inne przepisy wewnętrzne określone przez dyrektora SP Nr 2, dotyczące w szczególności funkcjonowania kontroli wewnętrznej, obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji oraz zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, których wartość nie przekracza równowartości 14.000 euro – str. 4-5, 12 i 49 protokołu kontroli. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nakłada na kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych obowiązki w zakresie organizacji kontroli zarządczej – art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3. W świetle standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84), zapewnienie właściwego funkcjonowania kontroli zarządczej wymaga udokumentowania organizacji systemu kontroli w jednostce, co powinno przejawiać się we wprowadzeniu przez kierownika jednostki pisemnych procedur wewnętrznych (instrukcji) służących zapewnieniu realizacji celów tej kontroli wskazanych przywołanymi przepisami ustawy.

Obsługa finansowo-księgowa polegała na prowadzeniu wspólnych ksiąg rachunkowych dla Gimnazjum Nr 2 i SP Nr 2, z częściowym podziałem danych na dotyczące każdej z jednostek – str. 12-13 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie wyodrębniano danych na kontach 800 „Fundusz jednostki” oraz 860 „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy”, w wyniku czego ewidencja nie zapewniała danych niezbędnych do sporządzenia sprawozdania finansowego Gimnazjum. Sprawozdania finansowe Gimnazjum nie były sporządzane. W trakcie kontroli główny księgowy Szkoły Podstawowej Nr 2 dokonał pozaksięgowego podziału danych wykazanych w sprawozdaniu finansowym, oznaczonym jako sprawozdanie finansowe SP Nr 2. Na podstawie tych ustaleń zostało sporządzone  sprawozdanie finansowe Gimnazjum na dzień 31 grudnia 2010 r. – str. 14-15 protokołu kontroli.

  Sprawozdania budżetowe Gimnazjum były sporządzane na podstawie danych wynikających z ksiąg rachunkowych. W tym zakresie ustalono, że sprawozdanie Rb-34 za 2010 r. nie zostało sporządzone na odpowiednim druku. Zastosowano formularz sprawozdania Rb-34S obowiązujący dopiero od 2011 r., co wynika z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103 ze zm.) w zw. z przepisami rozdziału 8 załącznika Nr 39 do tego rozporządzenia – str. 30 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki środkami pieniężnymi wykazała, że prowadzono wspólny rachunek bieżący i rachunek dochodów własnych dla Gimnazjum i SP Nr 2. W konsekwencji zatwierdzanie do wypłaty i uruchamianie wszystkich operacji na rachunkach bankowych, w tym także operacji dotyczących Gimnazjum, dokonywane było przez dyrektora SP Nr 2. Środki na pokrycie wydatków obu jednostek Urząd Miasta Grajewo przekazywał bez wskazania, której ze szkół dotyczą. Zakwalifikowania otrzymanych środków na odpowiednie konto 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” dokonywał główny księgowy SP Nr 2 – str. 16-18 protokołu kontroli.

Stosownie do postanowień art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków, należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki. Obowiązki i odpowiedzialność Pani Dyrektor w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym wynikają także z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty oraz zostały wskazane w statucie Gimnazjum.

Jak wynika z ustaleń na str. 15 protokołu kontroli, od 1 października 2011 r. księgi Gimnazjum prowadzone są w formie wyodrębnionego rejestru, na podstawie dowodów księgowych zatwierdzanych przez Panią Dyrektor i gromadzonych w odrębnym zbiorze. Gimnazjum posiada w banku odrębne rachunki bankowe, których dysponentem jest Pani Dyrektor. Stosownie do postanowień uchwały Rady Miasta z dnia 12 lipca 1999 r. obsługę finansowo-księgową Gimnazjum prowadzi w dalszym ciągu Szkoła Podstawowa Nr 2.

         W celu zapewnienia prawidłowości ewidencjonowania operacji dotyczących Gimnazjum, w wystąpieniu skierowanym do dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 2 sformułowane zostaną stosowne wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych błędów. Dotyczy to w szczególności dokonywania zapisów na kontach 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – str. 55-56 protokołu kontroli.

W zakresie procedury opracowywania planu finansowego Gimnazjum ustalono, iż formalnie nie sporządziła Pani planu finansowego swojej jednostki na 2010 r. Zgodnie z obowiązującym w 2010 r. przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu  postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych, przyjętych w uchwale budżetowej, mieli obowiązek sporządzenia planów finansowych swoich jednostek. Jako plan finansowy jednostki na 2010 rok traktowano dane wynikające z uchwały budżetowej przekazane Pani pismem Burmistrza z dnia 15 stycznia 2010 r. – str. 20-22 protokołu kontroli. Obecnie regulacja ustanawiająca obowiązek sporządzenia planu finansowego zawarta jest w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616).

W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że postanowienia regulaminu wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionych w Gimnazjum, ustalonego przez Panią Dyrektor w dniu 16 czerwca 2009 r., przewidywały, iż dodatek funkcyjny i specjalny są wypłacane w pełnej wysokości za okresy nieobecności w pracy spowodowanej urlopem wypoczynkowym, niezdolnością do pracy wywołaną chorobą oraz korzystaniem ze zwolnień od pracy, których pracodawca ma obowiązek udzielić na podstawie kodeksu pracy. Postanowienia te wykraczały poza zakres ustaleń, które mogą być przedmiotem regulaminu na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Faktycznie dodatki nie były wypłacane na zasadach wynikających z regulaminu. W trakcie czynności kontrolnych dokonała Pani stosowanych zmian w regulaminie – str. 35-36 protokołu kontroli.

Publiczne Gimnazjum Nr 2 z chwilą jego założenia nie zostało przez organ założycielski wyposażone w majątek niezbędny do prowadzenia działalności statutowej. Uchwała Rady Miasta z dnia 15 marca 1999 r. w sprawie założenia Gimnazjum Nr 2 nie zawiera żadnych postanowień w tym zakresie. Zarząd Miasta podjął dnia 15 lipca 1999 r. uchwałę w sprawie określenia sposobu organizacji obsługi finansowo-księgowej szkół i przedszkoli oraz metody określania kosztów utrzymania pracowników administracyjnych i obsługi poszczególnych szkół, dla których organem prowadzącym jest gmina miejska. W uchwale tej zawarto, że dyrektorzy szkół podstawowych i gimnazjum podpiszą porozumienia, w których m.in. określą „zasady i sposób podziału majątku szkolnego, sposób i terminy jego zinwentaryzowania i protokolarnego przekazania”. Faktycznie zadania Gimnazjum realizowane są w pomieszczeniach znajdujących się na nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie SP Nr 2 w Grajewie, co jednakże nie wynika z formalnych uregulowań. Stosownie do art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), możliwe jest zawarcie np. umowy użyczenia Gimnazjum części nieruchomości przez dyrektora SP Nr 2, co stanowiłoby dostateczną podstawę wykorzystywania przez Gimnazjum części nieruchomości będącej w trwałym zarządzie SP Nr 2. Z ustaleń zawartych na str. 44-46  protokołu kontroli wynika, że między dyrektorami jednostek zawierane były w latach 1999 i 2001 porozumienia w sprawie przekazania pracowni, gabinetu dyrektora i wyposażenia. W protokołach przekazania wyszczególniano jedynie pozostałe środki trwałe (wyposażenie). Ponadto należy wskazać, że w świetle braku formalnego wyposażenia Gimnazjum w nieruchomości, otrzymane przez Panią od Burmistrza Miasta pełnomocnictwo do zawierania umów na wynajem pomieszczeń szkolnych jest bezprzedmiotowe – str. 44-46 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej jednostki budżetowej, w tym regulujących zasady prowadzenia wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, określonych w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości, należy do jednostki prowadzącej obsługę finansowo-księgową Gimnazjum, zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej z 12 lipca 1999 r. i art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte w Gimnazjum zasady rachunkowości, jak tego wymagają przepisy art. 10 ustawy o rachunkowości w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

2. Wprowadzenie pisemnych regulacji składających się na system kontroli zarządczej.

3. Formalne opracowywanie planu finansowego jednostki.

4. Podjęcie działań w celu uregulowania z dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr 2 formalnych podstaw wykorzystywania przez Gimnazjum części nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie SP Nr 2.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Grajewa