Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w Siemiatyczach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01 września 2011 roku (znak: RIO.I.6002-19/11), o treści jak niżej:

Pan Alfred Bajena

Dyrektor Zespołu Szkół

z Oddziałami Integracyjnymi

w Siemiatyczach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w Siemiatyczach za okres 2010 roku, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę mieniem, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza kompletności regulacji składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości wykazała brak formalnego określenia metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup posiadanych przez jednostkę rzeczowych składników aktywów obrotowych. Zawarte w przepisach wewnętrznych wytyczne dotyczące magazynowania towarów i materiałów nie odnoszą się do ich rodzajów, wskazując jedynie na okoliczność niemożności jednorazowego zużycia jako podstawę objęcia gospodarką magazynową. W praktyce ewidencją ilościowo-wartościową były objęte tylko artykuły żywnościowe. Wybór metod dla poszczególnych składników, spośród dopuszczonych przepisami art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), należy do kierownika jednostki – str. 57-58 protokołu kontroli. Kontrola wykazała także niedostosowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości do obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861) – str. 6 protokołu kontroli.

W zakresie kompletności regulacji wewnętrznych ustalono, że stosowane w jednostce zasady gospodarki kasowej nie zostały określone w formie pisemnej. W szczególności należy wskazać na brak przepisów dotyczących sporządzania dokumentów kasowych – str. 24 protokołu kontroli.

Analiza zakresów czynności dwóch wicedyrektorów Zespołu Szkół wykazała, że zawarto w nich identyczne zapisy, w myśl których do zadań wicedyrektora szkoły należy w szczególności pełnienie funkcji zastępcy dyrektora w czasie nieobecności dyrektora, a ponadto podczas nieobecności w pracy dyrektora szkoły wicedyrektor odpowiada jednoosobowo za całokształt pracy szkoły. Należy wskazać, że wobec pełnienia funkcji wicedyrektora przez 2 osoby zawarcie w zakresach czynności takich samych postanowień powoduje w praktyce brak wskazania osoby odpowiedzialnej za funkcjonowanie jednostki podczas Pana nieobecności. Taki sam wniosek wynika z zacytowanego w protokole kontroli pisma z 24 marca 2010 r., które przewiduje, że zastępstwo Pana Dyrektora powierzono obu wicedyrektorom. Faktyczna różnica w statusie wicedyrektorów podczas zastępowania Pana Dyrektora wynika jedynie stąd, że jeden z wicedyrektorów został w 2002 r. upoważniony do dysponowania rachunkiem bankowym szkoły – str. 6-7, 12 protokołu kontroli.

Uchybienia w obrębie organizacji wewnętrznej stwierdzono także w wyniku badania zakresu czynności referenta do spraw księgowych. Został on nadany w 1998 roku i nie zawiera niektórych obowiązków aktualnie wykonywanych przez tego pracownika (w szczególności brak zapisów wskazujących na obowiązek prowadzenia ewidencji rozliczeń za obiady) – str. 7 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą, która – jak ustalono – odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego (i braku daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji); przyjęty sposób opatrywania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy – str. 9 protokołu kontroli,

b) rozpoczęcie zapisów księgowych obrazujących operacje na rachunku bankowym prowadzonym dla obsługi projektu pod nazwą „Równi na starcie”, otwartym 23 lipca 2010 roku, dopiero od dnia 23 września 2010 r. Stwierdzono, że bank w okresie od 24 lipca do 21 września 2010 r. przekazał Zespołowi Szkół 4 wyciągi bankowe, z których 2 zawierały obroty na rachunku dotyczące opłaty za obsługę rachunku w wysokości 10 zł i wpływu środków na sfinansowanie tych kosztów, zaś 2 obroty zerowe za dany okres. Jako pierwszy ujęto w księgach wyciąg nr 5 z 23 września 2010 r. wykazujący brak salda początkowego, saldo końcowe w wysokości 155.541 zł oraz obroty w wysokości 155.541 zł; nieujęcie w księgach wszystkich wyciągów bankowych (dowodów księgowych), które dokumentowały operacje na rachunku, stanowiło naruszenie zasad rzetelności i bezbłędności ksiąg rachunkowych określonych w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy – str. 11-12 protokołu kontroli,

c) niewyodrębnienie w ramach konta 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych” subkont dochodów i wydatków, w wyniku czego obroty na koncie 130 dotyczące realizacji dochodów i odprowadzenia ich na rachunek budżetu były bezpodstawnie – w świetle postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia – wyksięgowywane technicznym zapisem ujemnym; w sprawozdaniu Rb-27S wykazywano dane wynikające z prowadzonej ewidencji analitycznej dochodów (jednostka realizowała dochody wyłącznie z tytułu odsetek) – str. 14, 34-35, 58-59 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowe sporządzanie dowodów zbiorczych dotyczących wpłat gotówki za obiady – zapisy w raportach kasowych są dokonywane zbiorczo na podstawie sporządzonych przez kasjera dowodów wpłat obejmujących okres kilku dni. Kasjer przyjmuje do kasy gotówkę na podstawie indywidualnych imiennych wpłat korzystających ze stołówki szkolnej, potwierdzonych pokwitowaniem sporządzonym przez kasjera w trzech egzemplarzach. Zbiorczy „dowód wpłaty” ogranicza się zaś do następującego opisu: „wpłaty za obiady III 4.190,00 zł”, „wpłaty za obiady III 11.899,80 zł”. Brak wskazania w dowodzie zbiorczym (sporządzonym przez kasjera i służącym wyłącznie do dokonania łącznych zapisów zbioru dowodów w raporcie kasowym) dowodów źródłowych będących podstawą jego sporządzenia stanowi naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy (nieprawidłowość tę stwierdzono także przy sporządzaniu dowodów służących księgowaniu zbioru list płac). Ponadto należy wskazać, że dokonywanie przez kasjera zapisów zbiorczych przychodu gotówki do kasy, który następował faktycznie w okresie kilku dni, narusza zasadę bieżącego prowadzenia ksiąg rachunkowych wyrażoną w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy – w celu jej zachowania ujęcie wpłat i wypłat gotówką powinno nastąpić w tym samym dniu, w którym operacje te zostały dokonane – str. 25 protokołu kontroli. Analiza prowadzonej przez kasjera pozabilansowo ewidencji wykazała, że obejmuje ona osoby, które wniosły opłaty i zgłosiły fakt niekorzystania z posiłków w określonym dniu. Ewidencji indywidualnych wpłat nie prowadzono. Stosowane rozwiązania w zakresie ewidencji wpłat za posiłki nie stwarzają możliwości ustalenia ewentualnych zaległości i nadpłat (brak ewidencji przypisów). W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na dzień 30 czerwca i 31 grudnia 2010 roku nie występowały należności i zobowiązania z tego tytułu. Nie stwierdzono danych wskazujących na analizę terminowości wpłat za posiłki; terminy wpłat określa § 5 ust. 2-3 uchwały Nr XV/80/08 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 2 kwietnia 2008 roku. Brak również dokumentacji świadczącej o rozliczaniu nadpłat z tytułu nieskorzystania z posiłków na zasadach określonych w § 5 ust. 5 przywołanej uchwały – str. 25-27, 41 i 55 protokołu kontroli.

Na podstawie analizy postanowień planu finansowego na 2010 rok ustalono, iż w pierwotnej wersji planu kontrolowana jednostka nie posiadała limitów na realizację wydatków majątkowych. Plan wydatków na zakupy inwestycyjne w par. 6060 wynoszący 4.800 zł wprowadzono zmianą dokonaną na podstawie uchwały Nr IV/16/10 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 28 grudnia 2010 r. Środki miały być przeznaczone na zakup obieraczki elektrycznej do stołówki szkolnej. Kontrola wydatków jednostki wykazała, że zakupu obieraczki elektrycznej za 4.721,77 zł dokonano 2 grudnia 2010 roku (data faktury), zaś wydatek poniesiono 22 grudnia 2010 r. Wynika stąd, że zarówno zaciągnięcie zobowiązania jak i poniesienie wydatku na zakup obieraczki odbyło się przy braku limitu na zakupy inwestycyjne w planie finansowym jednostki – str. 35-36 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 261 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), kierownik samorządowej jednostki budżetowej może zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot określonych w planie finansowym. Dokonywanie wydatków powinno zaś następować w granicach kwot określonych w planie finansowym, zgodnie z planowanym przeznaczeniem – art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że niektóre angaże nauczycieli ustalające wynagrodzenie powołują się na nieaktualne przepisy, zawierają nieprecyzyjne postanowienia w zakresie wysokości dodatku motywacyjnego (wskazują okres przyznania dodatku i nie określają jego kwoty). Nie stwierdzono również udokumentowania, aby Pan Dyrektor przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego i okresu jego przyznania zasięgał opinii związków zawodowych działających w Zespole Szkół, czego wymaga § 2 ust. 6 uchwały Rady Miasta z 25 marca 2009 r. określającej zasady przyznawania tych dodatków. Jak wynika ze złożonego wyjaśnienia, jako wyrażenie zgody związku zawodowego działającego w szkole traktowano podpis osoby będącej przedstawicielem związku  pod wykazem osób, którym przyznano dodatek.

Stwierdzono także, że nagroda w wysokości 1.000 zł przyznana nauczycielowi przez Burmistrza wynikała z wniosku złożonego przez Pana Dyrektora 29 września 2010 r. Wniosek został złożony po terminie ustalonym w § 7 ust. 3 uchwały Nr XXI/136/04 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 26 października 2004 r. w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli, zgodnie z którym wniosek o nagrodę Burmistrza składa się w terminie do 20 września. W odniesieniu do nagród dyrektora przyznanych przez Pana nauczycielom w październiku 2010 r. stwierdzono, że przyznanie nagród nastąpiło przy braku wniosków Rady Pedagogicznej lub Pana Dyrektora, o których mowa w § 8 i 9 uchwały Rady Miasta z 24 października 2004 r., określającej również wzór wniosku – str. 38-40 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Siemiatycz sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz wypłaty dodatków uzupełniających dla nauczycieli Zespołu Szkół stwierdzono, że wypłata dodatków nastąpiła 18 lutego 2011 r., tj. z naruszeniem terminu wypłaty ustalonego na 31 stycznia przepisem art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela– str. 46 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji wydatków tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono znaczne rozbieżności między terminem odbycia podróży a zwrotem kosztów. W okresie od początku 2010 r. do dnia 30 maja 2010 roku nie realizowano żadnych wydatków na ten cel. Dopiero w dniu 31 maja 2010 r. poniesiono wydatki z tytułu zwrotu kosztów podróży w wysokości 2.053,90 zł, dotyczące 22 wyjazdów służbowych zrealizowanych w okresie styczeń-maj 2010 r. Na podstawie rejestru poleceń wyjazdu służbowego ustalono, że do 30 maja 2010 r. wydano 52 polecenia wyjazdu. Badane rozliczenia kosztów podróży nie zawierały dat przedłożenia przez pracowników (wpływu do księgowości). Z wyjaśnienia głównego księgowego wynika, że nie było możliwości bieżącego wypłacania kosztów podróży, ponieważ rozliczenia nie były dostarczone do księgowości przez pracowników odbywających podróże. Z wyjaśnienia wynika zatem, że doszło do naruszenia § 8a ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), zgodnie z którym rozliczenie kosztów podróży przez pracownika jest dokonywane w terminie 14 dni od zakończenia podróży – str. 47-48 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wydatków z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że nie została przekazana na rachunek ZFŚS cała kwota odpisu podlegającego odprowadzeniu w 2010 r., wynikająca z wysokości naliczonego odpisu po korekcie dokonanej w grudniu 2010 r. Należny odpis po korekcie wynosił 185.121,93 zł. Na rachunek Funduszu w 2010 roku przekazano natomiast kwotę 185.000 zł, tj. zaniżoną o 121,93 zł. W księgach rachunkowych 2010 r. nie wykazano zobowiązania wobec Funduszu odpowiadającego kwocie zaniżenia – str. 48-50 protokołu kontroli.

Badanie zagadnienia gospodarowania dochodami własnymi wykazało, że środki znajdujące się na rachunku dochodów własnych przejściowo angażowano w realizację planu finansowego Zespołu Szkół, dokonując 5 lutego 2010 r. przelewu kwoty 18.000 zł na rachunek bieżący. Zwrotu środków na rachunek dochodów własnych dokonano 18 lutego 2010 r. Operacja ta pozostawała w sprzeczności zarówno z celem przeznaczenia dochodów własnych określonym przez Radę Miasta, jak i postanowieniem art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu – str. 54 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki nieruchomościami ustalono, że Zespołowi została oddana w trwały zarząd nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem szkolnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W decyzji Burmistrza Miasta Siemiatycze z dnia 3 stycznia 2005 roku w sprawie ustanowienia trwałego zarządu na czas nieoznaczony wskazano, że „Bez zgody Burmistrza Miasta zarządca nie może oddać nieruchomości lub poszczególnych lokali w budynku w najem, dzierżawę lub użyczenie.” Zapis ten ogranicza prawo trwałego zarządcy do zawierania umów najmu, dzierżawy lub użyczenia na okres do 3 lat bez zgody organów gminy, wynikające z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto w decyzji brak danych o oznaczeniu nieruchomości według księgi wieczystej (art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Ustalono, że kontrolowana jednostka w 2010 r. zrealizowała dochody z tytułu najmu i dzierżawy pomieszczeń w wysokości 14.688,20 zł, uzyskane m.in. w wyniku realizacji umów zawartych w 2009 r. na czas nieoznaczony. Zawarcie przez trwałego zarządcę umowy najmu lub dzierżawy na czas nieoznaczony wymaga zgody właściwego organu (Burmistrza) i organu nadzorującego (Rady Miasta) – art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgody na zawarcie tych umów nie okazano – str. 55-56 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej:

a) znowelizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w celu jej dostosowania do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości,

b) formalne dokonanie wyboru metody prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup rzeczowych składników obrotowych posiadanych przez jednostkę,

c) uregulowanie zasad sporządzania dowodów księgowych dokumentujących operacje kasowe.

2. Dokonanie zmian w zakresach czynności pracowników, poprzez:

a) wprowadzenie w zakresach czynności wicedyrektorów zapisów jednoznacznie rozstrzygających o zakresie obowiązków i odpowiedzialności każdego z tych pracowników podczas nieobecności Pana Dyrektora,

b) ujęcie w zakresie obowiązków referenta do spraw księgowych faktycznie wykonywanych przez niego zadań.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymogami określonymi w art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) księgowanie wszystkich dowodów księgowych dokumentujących operacje jednostki,

c) wyodrębnienie subkont dochodów i wydatków w ramach konta 130 w celu uwidocznienia w księgach obrotów dotyczących realizacji dochodów i ich odprowadzenia do budżetu,

d) dokonywanie zbiorczych zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych spełniających wymagania art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

e) dokonywanie zapisów dotyczących wpłat i wypłat gotówkowych w dniu, w którym operacje te zostały dokonane,

f) ewidencjonowanie rozliczeń z tytułu opłat za żywienie w sposób umożliwiający stwierdzenie terminowości wpłat oraz stanu ewentualnych należności i zobowiązań, jako danych podlegających wykazaniu w sprawozdawczości.

4. Zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach limitów określonych w planie finansowym jednostki.

5. Dołożenie należytej staranności przy formułowaniu treści dokumentów przyznających wynagrodzenia nauczycielom.

6. Przestrzeganie obowiązku sporządzania wniosków o nagrody Pana Dyrektora dla nauczycieli oraz terminu składania wniosków o nagrody Burmistrza.

7. Terminową wypłatę dodatków uzupełniających nauczycielom.

8. Zapewnienie przedkładania rozliczeń kosztów podróży przez pracowników w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży.

9. Zwiększenie wysokości odpisu na ZFŚS za 2011 rok o kwotę 121,93 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu w 2010 roku.

10. Zaniechanie przejściowego angażowania na realizację wydatków budżetowych środków zgromadzonych na wyodrębnionym rachunku dochodów jednostki budżetowej, funkcjonującym obecnie na podstawie art. 223 ustawy o finansach publicznych.

11. Wynajmowanie lub wydzierżawianie na czas nieoznaczony nieruchomości lub ich części posiadanych w trwałym zarządzie po uzyskaniu zgody organów gminy.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Siemiatycz