Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Wiżajny

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 października 2011 roku (znak: RIO.V.6001-3/11), o treści jak niżej:

Pan

                                                                                              Józef Laskowski

Wójt Gminy Wiżajny

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wiżajny za 2010 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Wiżajny na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz.577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu – m.in. realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając wewnętrzne regulacje organizacyjno-prawne stwierdzono, że w kontrolowanej gminie nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Wójta (stanowisko to zostało określone w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy). Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Według zaś art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w tej regulacji przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu. Potrzeba uregulowania kwestii dotyczących sposobu wykonywania zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego wynika ponadto z faktu, że Pan Wójt cofnął Sekretarzowi Gminy upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w imieniu Wójta podczas jego nieobecności – str. 3, 4 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Urząd Gminy w Wiżajnach prowadzi obsługę finansowo – księgową Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz gminnych instytucji kultury – Biblioteki Publicznej i Świetlicy Gminnej, co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębne osoby prawne (instytucje kultury) oraz jako jednostka budżetowa (GOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może prowadzić księgi rachunkowe samodzielnie lub powierzyć ich prowadzenie wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Gminy – str. 5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, określonej zarządzeniem Wójta Gminy z 30 października 2006 r., wykazała, że nie spełnia ona wymogów art. 10 ustawy o rachunkowości oraz przepisów regulujących szczególne zasady rachunkowości obowiązujące w jednostkach sektora finansów publicznych. W zakładowym planie kont zawarto wykazy kont dla budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej oraz wskazano, że rachunkowość będzie prowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). W planie kont zabrakło odniesienia do faktycznie stosowanych rozwiązań (np. w ewidencji księgowej wyodrębnione zostały subkonta dochodów i wydatków, które nie były przewidziane w planie kont), ponadto dokumentacja nie została zaktualizowana w związku ze zmianą wymienionego rozporządzenia, dokonaną w 2008 roku. W dokumentacji nie zawarto regulacji w kwestii: określenia roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawozdawczych; określenia metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego; wskazania sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych (przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń, zasad prowadzenia analitycznych ksiąg rachunkowych, wykazu ksiąg rachunkowych); wykazu programów komputerowych oraz określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji; systemu ochrony danych i ich zbiorów, w tym ksiąg rachunkowych.

         Polityka rachunkowości nie została również zaktualizowana mimo wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861). Jak stanowi art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, ustalenie w formie pisemnej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz jej aktualizacja należą do zadań kierownika jednostki – str. 10-12, 17 protokołu kontroli.

         Należy też zwrócić uwagę na powinność dokonania zmian w wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej z dnia 9 września 1998 roku, w związku z nowelizacją od 2002 roku przepisów w kwestii inwentaryzacji zawartych w ustawie o rachunkowości (m.in. brak wymogu inwentaryzacji zobowiązań w drodze potwierdzenia salda). Ponadto w przywołanej instrukcji nie zawarto uregulowań dotyczących dokumentowania inwentaryzacji prowadzonej w drodze weryfikacji sald – str. 26-27 protokołu kontroli.

W sferze wewnętrznych regulacji stwierdzono również, że w kontrolowanej jednostce nie zostały ustanowione procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny więc zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług – str. 9, 92 protokołu kontroli.

Badanie, oparte o próbę dowodów księgowych, stosowania wewnętrznych procedur kontroli dokumentów finansowo-księgowych wykazało przypadki nieudokumentowania weryfikacji dowodów pod względem merytorycznym, a także zatwierdzenia dowodów do wypłaty. Wskazane zaniechania naruszały postanowienia instrukcji obiegu i kontroli dokumentów – str. 10 protokołu kontroli. Niewłaściwe funkcjonowanie mechanizmów kontrolnych stwierdzono też w trakcie badania wydatków na zakup usług remontowych – opłacano faktury wykonawcy remontów dróg, które zawierały inne stawki rozliczeń niż przyjęte w zawartych umowach (gmina nadpłaciła wykonawcy kwotę 14,40 zł oraz wypłaciła kwotę niższą, niż to wynikało z umowy, o 125,52 zł) – str. 91 protokołu kontroli. Ponadto w dwóch przypadkach dokonano wypłat ryczałtów za używanie samochodów prywatnych do jazd lokalnych na podstawie oświadczeń (o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy) niezawierających podpisów pracowników, którzy obowiązani byli do ich złożenia – str. 88 protokołu kontroli.

         W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, a także mającego zastosowanie do ewidencji zdarzeń w 2010 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, polegające w szczególności na:

a) wykazaniu w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej jedynie salda strony Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” (80.582,73 zł), podczas gdy faktycznie konto to posiadało również saldo strony Ma (nadpłaty dochodów w kwocie 6.379,79 zł). Niewykazanie w zestawieniu rzeczywistych sald konta 221 stanowiło naruszenie art. 18 pkt 2 ustawy – str. 13 protokołu kontroli;

b) ewidencjonowaniu w księgach budżetu na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” rozliczeń (wpłat) z tytułu podatku rolnego, podatku od nieruchomości, podatku leśnego. Według wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynikało to z faktu, iż niektórzy podatnicy dokonywali wpłat podatków na rachunek budżetu, nie zaś na rachunek bankowy Urzędu – jednostki budżetowej (poprzednio prowadzono jeden rachunek dla budżetu i Urzędu). W świetle wyjaśnienia, wpływy podatków na rachunek budżetu należało odnosić na konto 240 „Pozostałe rozrachunki”, stosownie do zasad funkcjonowania tego konta oraz konta 133 „Rachunek budżetu” określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (wpływy te powinny być następnie przelane na rachunek Urzędu celem prawidłowego rozliczenia wpłaty należności z tytułu dochodów podatkowych) – str. 14 protokołu kontroli;

c) niesporządzeniu, co najmniej na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych, zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych wymaganego przez art. 18 ust. 2 ustawy – str. 15 protokołu kontroli;

d) zaniechaniu prowadzenia kont pomocniczych do konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” dla rozrachunków z niektórymi kontrahentami, co naruszało zasady funkcjonowania tego konta zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 24 protokołu kontroli;

e) nieprowadzeniu w 2010 roku ewidencji planu dochodów i wydatków na kontach pozabilansowych 991 „Planowane dochody budżetu” i 992 „Planowane wydatki budżetu”, wbrew przepisom załącznika nr 1 do rozporządzenia (w 2011 r. ewidencja taka została zaprowadzona) – str. 32-33 protokołu kontroli;

f) zaniechaniu ewidencjonowania należności z tytułu dzierżawy gruntów na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, a także prowadzenie ewidencji analitycznej dochodów z najmu sali gimnastycznej w sposób nieodpowiadający wymogom określonym dla  konta 221 w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 73, 77 protokołu kontroli;

g) nieprawidłowym naliczeniu, w przypadkach wskazanych na str. 117-118 protokołu kontroli, umorzenia środków trwałych za 2010 rok, polegającym na zaniżeniu o 187,50 zł kwoty umorzenia środka trwałego wprowadzonego do ewidencji w trakcie roku oraz na zawyżeniu umorzenia dwóch obiektów wskutek ustalenia wartości umorzenia, która przewyższała wartości początkowe tych obiektów (na łączną kwotę 6.541,86 zł).

         Badając wypełnianie obowiązków sprawozdawczych ustalono, że:

a) w sprawozdaniu Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych za 2010 rok niewłaściwie – w kolumnie „zaległości” – wykazano odsetki za zwłokę w zapłacie należności podatkowych. Odsetki nie stanowią zaległości podatkowej w rozumieniu art. 51 Ordynacji podatkowej, należy je wykazywać w kolumnie „należności pozostałe do zapłaty – ogółem” – str. 15-16 protokołu kontroli. W sprawozdaniu Rb-27S wykazano też odsetki naliczone od nieterminowych płatności za usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże wynikały one z informacji, których dane nie były przenoszone do ksiąg rachunkowych (poprzez przypis na koncie 221). Jak to wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi ewidencji księgowej – str. 84 protokołu kontroli;

b) w bilansie z wykonania budżetu za 2010 rok nie wykazano w pozycji I.2. „Zobowiązania wobec budżetów” salda Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu” w kwocie 4.146,31 zł (niewykorzystana kwota dotacji podlegająca zwrotowi). Kwotę tę niewłaściwie ujęto w pozycji I.3. „Pozostałe zobowiązania” – str. 16 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli gospodarki pieniężnej stwierdzono, że w jednostce funkcjonował rachunek bankowy „funduszu remontowego sieci wodociągowej”, który na dzień 31 grudnia 2010 r. wykazywał saldo w kwocie 883,61 zł (odzwierciedlone na koncie 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia”) – str. 18 protokołu kontroli. W 2010 roku obroty na tym koncie nie wystąpiły. Funkcjonowanie „funduszu remontowego sieci wodociągowych” nie ma umocowania prawnego. Urząd Gminy jako jednostka budżetowa wykonująca m.in. funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, winna, stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pokrywać swoje wydatki bezpośrednio z budżetu. W związku z tym, właściwe jest zamknięcie wskazanego rachunku poprzez zaliczenie środków do dochodów budżetu.

         Sprawdzenie ewidencjonowania druków ścisłego zarachowania wykazało rozbieżności między ustalonymi zasadami gospodarki drukami ścisłego zarachowania, zawartymi w § 14 instrukcji kontroli wewnętrznej z dnia 9 września 1998 roku, a stosowaną praktyką, ponieważ ewidencją nie objęto dowodów kasowych KP – str. 19 protokołu kontroli.

    W ramach analizy kont rozrachunkowych kontrolą objęto windykację należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Sprawy związane z poborem dochodów za dostawę wody i odprowadzania ścieków prowadzi referent Urzędu Gminy. Do obowiązków tego pracownika, przypisanych zakresem czynności, należało m.in. „podejmowanie czynności zmierzających do egzekucji administracyjnych” (wskazania tu wymaga, że omawiane należności, jako wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, nie podlegają egzekucji administracyjnej). Z ustaleń kontroli wynika, iż zaległości odbiorców usług z tytułu opłat ulegają zwiększeniu – nieopłacone należności za 2008 rok wynosiły 7.130,81 zł, a za 2010 rok 19.332,88 zł. Do dłużników systematycznie wysyłano wezwania do zapłaty. Natomiast nie były podejmowane czynności zmierzające do egzekucji należności na drodze sądowej, co doprowadziło, według stanu na dzień kontroli, do przedawnienia roszczeń na kwotę 574,87 zł (wraz z upływem czasu przedawnieniu ulegną kolejne kwoty należności). Zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego termin przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 3 lata. Jak stanowi art. 117 § 2 k.c. po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Według zaś art. 123 § 1 pkt 1 i 2 k.c. bieg przedawnienia może zostać przerwany, jednakże, w braku uznania roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje, może to nastąpić jedynie przez czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia – str. 22-23 protokołu kontroli.

         Analizie poddano też rozrachunki ewidencjonowane na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, które dotyczyły wniesionych przez wykonawców zabezpieczeń należytego wykonania umów. Między innymi w skład salda tego konta wchodziła kwota 29.476,94 zł stanowiąca zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi za wady przy wykonaniu sali gimnastycznej. Okres rękojmi upłynął w dniu 3 stycznia 2009 r., mimo tego kwota zabezpieczenia w dalszym ciągu pozostawała na wydzielonym rachunku bankowym. Stwierdzono, że Pan Wójt pismem z dnia 2 stycznia 2009 r. poinformował wykonawcę o zatrzymaniu kwoty zabezpieczenia z uwagi na nieusunięcie, mimo wezwań, występujących usterek. Usterki zostały usunięte przez gminę, zaś wykonawca oczekuje przedstawienia kosztów wykonanych prac. Ustalenia kontroli wskazują, że nie są podejmowane działania w celu rozliczenia wniesionego zabezpieczenia należytego wykonania umowy,
służącego, stosownie do art. 147 ust. 2 i art. 151 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, pokryciu roszczeń z tytułu rękojmi za stwierdzone wady wykonanego obiektu – str. 25-26 protokołu kontroli.

         Kontrola zgodności z prawem opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych gminnych jednostek organizacyjnych (str. 28-31 protokołu kontroli) wykazała w szczególności, że:

a) informacje o kwotach dochodów i wydatków przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2010 rok skierowane pismami z dnia 16 listopada 2009 r. do podległych jednostek budżetowych (poszczególnych szkół i GOPS) wskazywały jedynie ogólne kwoty dochodów i wydatków, ponadto w zakresie jednostek oświatowych informacja została skierowana do zastępcy głównego księgowego ds. obsługi finansowo-księgowej szkół i gimnazjum w Urzędzie Gminy, a nie do dyrektorów szkół. Stosownie do postanowień § 4 ust. 1 obowiązującego w okresie badanym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych… (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), organ wykonawczy gminy powinien przekazać omawiane informacje kierownikom poszczególnych jednostek budżetowych, w szczegółowości dział, rozdział, paragraf – w zakresie dochodów, natomiast w zakresie wydatków w szczegółowości nie mniejszej niż dział, rozdział oraz kategorie (grupy) wydatków określone w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych;

b) Pan Wójt, zarządzeniem z dnia 30 marca 2010 r., opracował plan finansowy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jak stanowił § 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r., kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w uchwale budżetowej, sporządzają plany finansowe swoich jednostek. Dodać należy, że taka informacja została przekazana do GOPS 11 stycznia 2010 r.;

c) Pan Wójt, zarządzeniami z dnia 30 marca 2010 r., opracował również plany finansowe instytucji kultury – Świetlicy Gminnej i Biblioteki Publicznej. Plany te zostały opracowane w rozbiciu na paragrafy klasyfikacji budżetowej. Plany finansowe wskazanych jednostek organizacyjnych winny być opracowane przez ich kierowników, co wynika z przepisu art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Wymagane elementy planów finansowych instytucji kultury, jako samorządowych osób prawnych, określa art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy, a także przepisy art. 30 ust. 3 i art. 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z przywołanych regulacji wynika, iż plany finansowe samorządowych osób prawnych winny być sporządzane zgodnie z przepisami o ich utworzeniu oraz z uwzględnieniem elementów wymaganych ustawą o finansach publicznych;

d) w 2010 roku nie został opracowany plan finansowy Urzędu Gminy, o którym mowa w art. 249 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych (plan taki został opracowany w roku 2011).

         Poza tym stwierdzono brak udokumentowania zawiadomień podległych jednostek budżetowych przez Pana Wójta o zmianach planów dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. zawiadomienia takie winny stanowić podstawę dokonania zmian w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych – str. 31-32 protokołu kontroli.

         W obecnym stanie prawnym zasady i tryb opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych regulują przepisy art. 248 i art. 249 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616).

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych, dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazała uchybienia z tego zakresu polegające m.in. na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano na stronie 56 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 12 podatników oraz wymiaru na kwotę 16.119,00 zł. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin płatności wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie, bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach, termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym informacja winna być zawarta w jej treści.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek rolny, leśny od nieruchomości. Dotyczy to również podatników podatku od środków transportowych - osób fizycznych – odpowiednio str. 41, 26, 46-47 oraz 50 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują, w kontekście przywołanych ustaw, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających m. in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Niedotrzymanie przez podatników ustawowych terminów składania deklaracji w wielu przypadkach skutkowało nieterminową wpłatą pierwszej raty podatku. Brak czynności sprawdzających potwierdza również opis na stronach 50-52 protokołu kontroli, wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych, przez podatników podatku od środków transportowych, deklaracji, co skutkowało tym, że:

- dwóch podatników (o nr ewidencyjnych 22 i 29) zadeklarowało podatek niezgodny ze stawką wynikającą z uchwały Rady Gminy, zaniżenie dochodów z tego tytułu wynosiło ogółem 1.216,00 zł,

- podatnik o nr ewidencyjnym 22, w przypadku 4 pojazdów nie wykazał wszystkich danych szczegółowych dotyczących pojazdów, co uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości zadeklarowanych kwot.

Ponadto kontrola podatku od środków transportowych pozwoliła stwierdzić, że w ewidencji księgowej podatku, konta podatkowe prowadzono w rozbiciu na poszczególne pojazdy. Sytuacja taka jest niezgodna z treścią § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 721), przepisy którego obowiązywały w kontrolowanym okresie. Zgodnie ze wskazanym przepisem konta szczegółowe służą do rozrachunków z podatnikiem. Natomiast podatnicy mają obowiązek składać deklaracje na podatek od środków transportowych, z której wynika wysokość podatku do zapłaty. Podstawą zapisów na koncie podatkowym, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, są deklaracje w rozumieniu art. 3 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Podsumowując nie ma znaczenia ilość pojazdów, jaką posiada podatnik i wykazuje w załącznikach do deklaracji. Organ podatkowy prowadzi ewidencję księgową (konta) dla każdego podatnika, w każdym podatku i dokonuje przypisu w oparciu o dane wynikające z deklaracji. Sytuacja ta dotyczy pojazdów wskazanych w opisie na str. 52 protokołu kontroli.

Należy zauważyć, iż od dnia 01 stycznia 2011 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375).

Analizie poddano również decyzje podatkowe, wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczące ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję przyznającą ulgę w zapłacie podatku w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach) a realizowany być winien poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych wynika, że organ podatkowy naruszył art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzje nie zawierały wystarczającego uzasadnienia faktycznego, będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty, które uznał za uzasadnione, dowody, którym dał wiarę oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji na podstawie, których udzielono ulgi w zapłacie podatku – str. 59-60 protokołu kontroli.

Z kolei opis zawarty na stronach 42, 48 oraz 59 protokołu kontroli wskazuje, iż w stosunku do podatników zalegających z zapłatą podatku nie prowadzono pełnych i terminowych działań windykacyjnych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Na dzień 31 grudnia 2010 r. zaległość nie objęta, w 2010 roku, tytułami egzekucyjnymi w poszczególnych podatkach wynosiła ogółem 39.675,00 zł, z czego:

- w podatku rolnym od osób prawnych 224,00 zł,

- w podatku od środków transportowych od osób fizycznych 4.012,00 zł,

- w łącznym zobowiązaniu pieniężnym 35.439,60 zł.

Z ustaleń kontroli wynika, iż kontrolowana jednostka nie posiada w swoich uregulowaniach wewnętrznych, szczególnie zasadach rachunkowości, opisu sposobu ewidencji podatków i opłat lokalnych, które do dnia 31 grudnia 2010 roku określało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 112, poz. 761). Jak wskazano na stronie 61 protokołu kontroli od dnia 1 stycznia 2011 roku kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375).

Ponadto kontrolowana jednostka nie posiada opisu trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, które mogą mieć zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wymiaru należności podatkowych. W myśl wskazań zawartych w treści § 2 art. 281 Ordynacji podatkowej celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Natomiast ich zakres i częstotliwość organ podatkowy powinien ustalić, na podstawie analizy potrzeb, w regulacjach wewnętrznych – str. 62 protokołu kontroli.

Z opisu zawartego na stronie 61 protokołu kontroli wynika, iż Pan Wójt nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wynikającego z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 lit „f” ustawy o finansach publicznych i nie podawał do publicznej wiadomości informacji dotyczącej udzielonych ulg ustawowych w podatku rolnym oraz odroczeń, umorzeń i rozkładania na raty zaległości podatkowych, w terminie do dnia 31 maja roku następnego. Ustalono także, że opisana nieprawidłowość dotyczy również lat poprzedzających kontrolowany okres.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 48 oraz 58 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości trybu oddawania nieruchomości gminy w najem i dzierżawę wykazało, że:

a) umowa najmu z dnia 2 grudnia 2008 r. pomieszczeń w budynku przy ul. Sejneńskiej w Wiżajnach została zawarta przez Pana Wójta bez zgody organu stanowiącego, wymaganej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 69 protokołu kontroli;

b) umowy najmu lokali użytkowych zawierane były bez uprzedniego sporządzenia wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Według postanowień art. 35 ust. 1 i 1b ustawy, właściwy organ (Wójt Gminy) sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę (lokale, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności, są częściami składowymi nieruchomości gruntowej – art. 4 pkt 1 ustawy). Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy; wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Nieprawidłowość tę stwierdzono również przy zawieraniu umów najmu garaży, a także trzech umów dzierżawy gruntów – str. 70-71, 72, 73, 75 protokołu kontroli.

         Kontrola realizacji dochodów budżetowych z najmu i dzierżawy oraz użytkowania wieczystego nieruchomości wykazała natomiast, że:

a) we wszystkich zbadanych umowach najmu lokali użytkowych zawarto postanowienie, że czynsz i pozostałe opłaty eksploatacyjne płatne są co miesiąc z góry do 10 dnia każdego miesiąca. W praktyce na początku każdego miesiąca jednostka wystawiała faktury, w których wskazywała czternastodniowy termin płatności od dnia wystawienia faktury, co było niezgodne z zapisami w umowach – str. 70 protokołu kontroli;

b) badana jednostka odstępowała w wielu przypadkach od naliczania i egzekwowania odsetek za opóźnienie w zapłacie należności (np. nie naliczano odsetek od nieterminowych wpłat czynszów za lokale użytkowe, natomiast odsetki naliczano w przypadku najmu lokali mieszkalnych). Według art. 481 k.c. wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. W przypadku, gdy stopa odsetek za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Zgodnie zaś z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (poprzednio § 7 ust. 8 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2006 r.) odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 70, 74, 75-76, 79 protokołu kontroli. Zaniechanie naliczania odsetek od nieterminowych płatności stwierdzono też w odniesieniu do dochodów realizowanych ze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Jak wyjaśniono kontrolującym, stosowana jest zasada, że do kwoty 6,60 zł odsetki nie są naliczane; praktyka taka nie wynika z wewnętrznych regulacji obowiązujących w jednostce – str. 84 protokołu kontroli.

         Ponadto na rachunek Urzędu Gminy wpływały dochody z najmu hali sportowej, w 2010 r. zrealizowano wpływy na kwotę 6.497,71 zł. Ustalono, że 14 stycznia 2005 r. pomiędzy gminą Wiżajny, a Gimnazjum w Wiżajnach została zawarta „umowa użyczenia” działki zabudowanej budynkiem hali sportowej, w której udzielono szkole upoważnienia do „odnajmowania części przedmiotu użyczenia do korzystania osobom trzecim za każdorazową pisemną zgodą gminy”. Zasady i tryb korzystania z hali sportowej zostały też uregulowane w uchwale Rady Gminy z 29 grudnia 2004 r., w której postanowiono m.in., że hala może być udostępniania odpłatnie po uprzednim zawarciu przez podmiot pisemnej umowy z dyrektorem Gimnazjum. Stwierdzono, że umowy najmu były zawierane przez dyrektora Gimnazjum (i przechowywane w szkole), który na koniec każdego miesiąca wystawiał najemcom dowody wpłaty za korzystanie z hali sportowej. Na podstawie tych dowodów wpłat w Urzędzie Gminy fakturowano należności i dokonywano ich przypisu w księgach rachunkowych (przypis był równy wpłatom). Dochody z tego tytułu nie były objęte planem finansowym Gimnazjum. W świetle tego stanu faktycznego należy przede wszystkim wskazać, że prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z przepisów art. 43 ust. 1 i 5 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami (trwały zarząd nieruchomościami nie został też ustanowiony na rzecz pozostałych jednostek oświatowych – str. 114 protokołu kontroli). Jednostka organizacyjna jest uprawniona do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, w tym do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na zasadach uregulowanych w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy. W stwierdzonym stanie faktycznym Gimnazjum realizowało dochody z majątku przekazanego w niewłaściwej formie, dodatkowo nieobjęte planem finansowym tej jednostki. W Urzędzie Gminy nie działały natomiast instrumenty kontrolne w zakresie weryfikowania zafakturowanych należności, ponieważ ewidencja wykorzystania hali sportowej prowadzona była w szkole. Ponadto dyrektor Gimnazjum nie posiadał, jak to wynikało z zawartej umowy, „każdorazowej pisemnej zgody gminy” do wynajmowania hali sportowej – str. 76-77 protokołu kontroli.

         Podobny stan faktyczny stwierdzono też w odniesieniu do dochodów realizowanych w związku z najmem na różne imprezy okolicznościowe pomieszczeń w budynku zajmowanym przez Świetlicę Gminną (wpływy obejmowały czynsz najmu sali, zwrot kosztów energii elektrycznej oraz usług dostawy wody i odprowadzania ścieków). Pomieszczenia udostępniane są przez kierownika Świetlicy, który też wystawia i podpisuje faktury za najem. Należności wpływają na konto Urzędu Gminy. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury winna samodzielnie gospodarować przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzić samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Przychodami instytucji kultury są m.in. wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych – art. 28 ust. 2 ustawy. Stwierdzono, że nieruchomość, którą włada Świetlica nie została jej przekazana w sposób formalno-prawny (uwagę tę należy też odnieść do wyposażenia w majątek Biblioteki Publicznej). Poza tym ustalono, że wszystkie dochody zostały zaklasyfikowane do paragrafu 0970 „Wpływy z różnych dochodów”. Dochody z czynszu najmu (983,60 zł) należało klasyfikować w paragrafie 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych…”, jak to wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) – str. 77-78, 114 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości opracowywania taryf w świetle przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) wykazała, że ceny i stawki opłat ustalone uchwałą Nr XV/108/08 Rady Gminy Wiżajny z dnia 28 maja 2008 r. obowiązywały przez okres 3 lat – do 30 czerwca 2011 roku. Wynikało to z faktu, iż Pan Wójt dwukrotnie złożył do Rady Gminy wniosek o przedłużenie czasu obowiązywania taryf przyjętych uchwałą z 28 maja 2008 r. (według tej uchwały taryfy miały obowiązywać w okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2009 r.). Pierwszy wniosek został złożony 24 sierpnia 2009 r. (a więc po upływie okresu obowiązywania taryf) i skutkował podjęciem przez Radę uchwały z dnia 14 września 2009 r., w której postanowiono o przedłużeniu obowiązywania taryf z 2008 roku do dnia 30 czerwca 2010 roku. Drugi wniosek nosił datę 26 czerwca 2010 r. i stanowił podstawę do podjęcia przez organ stanowiący uchwały w omawianej materii w dniu 30 czerwca 2010 r. – str. 82-83 protokołu kontroli. Należy wskazać, że jak wynika z art. 24 ust. 9a i ust. 10 przywołanej ustawy taryfy obowiązują przez 1 rok, z tym że na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. W świetle przywołanej regulacji prawnej raz ustalone taryfy nie mogą zatem obowiązywać w okresie dłuższym niż dwuletni (przy czym corocznie w tej sprawie powinna zostać podjęta uchwała rady gminy dotycząca albo ustalenia nowych taryf albo przedłużenia okresu obowiązywania taryfy ustalonej na rok poprzedni). Ponadto z zasady roczności obowiązywania taryf wynika, że Rada Gminy winna podejmować uchwałę w sprawie ich zatwierdzenia przed upływem terminu obowiązywania taryf dotychczasowych, co też wymaga złożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku w odpowiednim terminie. Z przepisów art. 24 ust. 2 i ust. 5 ustawy wynika, że Rada Gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie taryf w terminie do 25 dni przed planowanym dniem wejścia cen i stawek opłat w życie.

Pośród wydatków bieżących kontroli poddano m.in. zgodność wydatkowania środków uzyskanych z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz za korzystanie z tych zezwoleń z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na 2010 rok. Ustalono, że kontrolowana jednostka poniosła z tych środków wydatek w kwocie 502,74 zł na zakup paliwa do łodzi ratowniczej dla społecznej drużyny WOPR, który nie był ujęty w przywołanym programie. Zgodnie z art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) dochody z opłat powinny być wykorzystywane na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i nie mogą być przeznaczone na inne cele – str. 81 protokołu kontroli.

         W Urzędzie Gminy obowiązuje regulamin wynagradzania pracowników wprowadzony w życie zarządzeniem Nr 50/09 Wójta Gminy z dnia 16 października 2009 r. Postanowienia tego regulaminu, w zakresie dotyczącym określenia głównemu księgowemu budżetu (skarbnikowi) wynagrodzenia zasadniczego według kategorii zaszeregowania (XV-XVIII) są niezgodne z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.). Do skarbnika gminy ma zastosowanie tabela III (stanowiska w urzędach gmin, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania) załącznika nr 3 do rozporządzenia, która wskazuje maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego określony kwotowo, bez odniesienia do kategorii zaszeregowania. Przyznane przez Pana Wójta Skarbnikowi wynagrodzenie zasadnicze według XVIII kategorii zaszeregowania nie przekraczało kwoty maksymalnej określonej rozporządzeniem. Kontrola wykazała ponadto, że pracownicy na stanowisku woźnej przyznano III kategorię zaszeregowania, zaś zgodnie z przywołanym rozporządzeniem oraz wewnętrznym regulaminem wynagradzania woźnej przysługuje zaszeregowanie od IV kategorii. Przyznana kwota wynagrodzenia zasadniczego nie była niższa niż kwota określona dla IV kategorii zaszeregowania – str. 86-87 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków ponoszonych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych pracowników Urzędu Gminy ustalono, że w wielu przypadkach do odbycia podróży służbowych wykorzystywano samochody prywatne, mimo wskazania w poleceniu wyjazdu służbowego środków komunikacji publicznej jako właściwych do odbycia podróży (w zbadanej próbie nieprawidłowość dotyczyła 7 poleceń wyjazdu służbowego, poniesiono wydatek w wysokości 193,50 zł). W rozliczeniach delegacji pracownicy składali oświadczenia o treści: „oświadczam, że do delegacji z dnia (…) nie mogę dołączyć dokumentów potwierdzających wydatki na zakup biletów autobusowych, ponieważ podróż odbyłem samochodem osobowym. Jednocześnie proszę o zwrot kosztów podróży w wysokości aktualnej ceny biletu autobusu PKS”. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) środek transportu właściwy do odbycia podróży określa pracodawca, a zwrot kosztów przejazdu obejmuje cenę biletu określonego środka transportu (rozliczenie kosztów podróży winno być wówczas udokumentowane stosownie do postanowień § 8a ust. 3 rozporządzenia). Należy też wskazać, że według przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia, na wniosek pracownika, pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. W takim przypadku pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę, która nie może być wyższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – str. 88-89 protokołu kontroli.

Kontrola umów z wykonawcą remontu dróg gminnych, stanowiących podstawę poniesienia wydatków klasyfikowanych w par. 4270 „Zakup usług remontowych”, wykazała, że naruszany był obowiązek, wynikający z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przedkładania Skarbnikowi do kontrasygnaty dokumentacji czynności prawnych, które mogą skutkować powstaniem zobowiązań pieniężnych – str. 91 protokołu kontroli.

Kontroli poddano też prawidłowość dokumentowania wydatków poniesionych na zwrot części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej przez producentów rolnych. Badanie próby wydatków wykazało, że w jednym przypadku (decyzja nr BF.III.3102/412/210022/2010/2; zwrot podatku w kwocie 1.105,00zł), do wniosku o zwrot podatku akcyzowego dołączona została kserokopia faktury VAT, która nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez upoważnionego przez Pana Wójta pracownika. Jest to niezgodne z przepisem art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm.), w myśl którego do wniosku o zwrot podatku dołącza się faktury VAT albo potwierdzone przez upoważnionego przez wójta pracownika urzędu gminy za zgodność z oryginałem ich kopie, stanowiące dowód zakupu oleju napędowego – str. 93 protokołu kontroli.

Badając stosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych stwierdzono, że dla zamówienia na „Budowę stacji wodociągowej w Wiżajnach oraz sieci wodociągowej z przyłączami w miejscowościach Laskowskie, Wiłkołupie, Wiżajny, Marianka, Poplin” sporządzono siedem kosztorysów inwestorskich. Dwa z nich nie zostały jednakże opatrzone datami ich opracowania. Dokumentowanie tych dat ma istotne znaczenie w świetle art. 35 ust. 1 ustawy, według którego ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane – str. 100 protokołu kontroli. Ponadto zamieszczenia na stronie tytułowej kosztorysu inwestorskiego daty jego opracowania wymaga przepis § 7 pkt 1 lit. f) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego… (Dz. U. Nr 130, poz. 1389).

W sferze gospodarowania nieruchomościami ustalono m.in., że gmina nie posiada planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, co polega na wykonywaniu czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 tej ustawy, w tym m.in. sporządza plany wykorzystania zasobu (ust. 1 pkt 3). Wymagania co do treści planu wykorzystania zasobu określa art. 23 ust. 1d przywołanej ustawy – str. 114 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji aktywów rzeczowych stwierdzono, że nie została dotrzymana częstotliwość przeprowadzania spisu z natury środków trwałych ujętych w ewidencji księgowej na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Jak ustalono, ostatnia inwentaryzacja tzw. pozostałych środków trwałych była przeprowadzona według stanu na 3 czerwca 2004 r. W świetle przepisów art. 26 ust. 3 ustawy o rachunkowości, a także wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej, kolejny spis z natury tych składników majątkowych należało przeprowadzić najpóźniej według stanu na początek czerwca 2008 roku. Dodać też należy, iż tego rodzaju środków trwałych nie objęto spisem z natury przeprowadzonym w końcu 2010 roku (saldo konta 013 na koniec 2010 roku wynosiło 248.424,41 zł) – str. 119 protokołu kontroli.

         Podkreślenia wymaga, że niektóre ze stwierdzonych nieprawidłowości nie zostały wyeliminowane, mimo wydania przez Izbę Obrachunkową zaleceń w wyniku poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy oraz poinformowania Izby przez Pana Wójta o przyjęciu ich do realizacji. Do powtarzających się nieprawidłowości należy w szczególności zaliczyć nieopracowanie kompletnej dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, niesporządzanie zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, nieprzestrzeganie trybu opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych, niewystępowanie do Skarbnika o kontrasygnatę niektórych czynności prawnych, nieprowadzenie systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe – str. 5-6, 63 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz ustanowionych procedur wewnętrznych.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na Skarbniku Gminy, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników GOPS i instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

3. Opracowanie kompletnej dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości mając na uwadze art. 10 ustawy o rachunkowości oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…; bieżące aktualizowanie tej dokumentacji.

4. Dokonanie zmian w wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej mających na celu dostosowanie jej postanowień do wymogów art. 26 i art. 27 ustawy o rachunkowości, w tym określenie zasad dokumentowania czynności inwentaryzacji w drodze weryfikacji.

5. Opracowanie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

6. Zapewnienie należytego stosowania przyjętych procedur kontroli w odniesieniu do wszystkich dokumentów finansowo-księgowych.

7. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) wykazywanie w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej rzeczywistych sald konta 221;

b) wykorzystywanie konta rozrachunkowego 240 w księgach budżetu do ewidencji wpłat podatków dokonanych przez podatników mylnie na rachunek budżetu zamiast rachunek Urzędu jako jednostki budżetowej;

c) sporządzanie, co najmniej na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych, zestawienia sald wszystkich kont ksiąg pomocniczych;

d) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 201 dla wszystkich kontrahentów;

e) ewidencjonowanie należności z tytułu dochodów z dzierżawy gruntów na koncie 221; prowadzenie ewidencji analitycznej do tego konta według poszczególnych dłużników oraz podziałek klasyfikacji budżetowej, których należności dotyczą;

f) skorygowanie w księgach rachunkowych błędnie ustalonej wartości umorzenia środków trwałych wskazanych w niniejszym wystąpieniu i protokole kontroli.

8. Spowodowanie wyeliminowania przedstawionych uchybień w zakresie prezentowania danych w poszczególnych pozycjach sprawozdań, a także zapewnienie, aby dane wykazywane w sprawozdaniu budżetowym miały oparcie w zapisach ewidencji księgowej.

9. Przelanie środków pozostających na rachunku bankowym „funduszu remontowego sieci wodociągowej” na rachunek dochodów budżetowych.

10. Spowodowanie objęcia dowodów KP ewidencją druków ścisłego zarachowania.

11. Podjęcie stosownych działań windykacyjnych w stosunku do zalegających z opłatami za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, w tym w celu zapobieżenia przedawnieniu należności.

12. Rozliczenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy na budowę sali gimnastycznej.

13. W zakresie procedur planowania budżetowego:

a) przekazywanie informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej kierownikom poszczególnych jednostek, ze szczegółowością wymaganą przez § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych…;

b) zaniechanie sporządzania przez Pana Wójta planów finansowych za kierownika GOPS oraz kierowników instytucji kultury;

c) zobowiązanie kierownika Biblioteki i kierownika Świetlicy do sporządzania planów finansowych zawierających elementy wymagane regulacją art. 30 ust. 3 i art. 31 ustawy o finansach publicznych;

d) dokumentowanie zawiadomień podległych jednostek budżetowych o zmianach planów dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu, stanowiących podstawę dokonania zmian w planach finansowych jednostek, stosownie do przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r.

14. Przestrzeganie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, dotyczących m.in. terminowości składania deklaracji podatkowych oraz  ich prawidłowości.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości w podatku od środków transportowych od osób fizycznych.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie terminowego doręczania podatnikom decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego.

17. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

18. Dostosowanie przyjętych zasad rachunkowości do obowiązujących przepisów wykonawczych w zakresie zasad i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat.

19. Uregulowanie w procedurach wewnętrznych trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w kontekście przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej.

20. Realizowanie ustawowego obowiązku podawania do publicznej wiadomości wykazu podatników korzystających z ulg w podatkach i opłatach lokalnych.

21. Doprowadzenie do likwidacji nadpłat na kontach podatników w myśl obowiązujących przepisów Ordynacji podatkowej.

22. W zakresie procedur udostępniania nieruchomości:

a) występowanie do Rady Gminy o zgodę na najem lub wydzierżawianie nieruchomości we wszystkich przypadkach wymaganych regulacją zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym;

b) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, jak tego wymagają przepisy art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

23. W zakresie dochodów z majątku gminy:

a) określanie terminów płatności poszczególnych kwot czynszów zgodnie z zawartymi umowami najmu bądź dokonanie stosownych zmian umów, dostosowujących postanowienia w zakresie terminów zapłaty do przyjętych w praktyce rozwiązań;

b) pobieranie odsetek od nieterminowych płatności należności oraz zobowiązanie Skarbnika do ujmowania odsetek w księgach rachunkowych, jak tego wymaga § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…; rozważenie uregulowania w przepisach wewnętrznych przesłanek niedochodzenia odsetek o niskiej wartości.

24. W zakresie uprawnień do władania nieruchomościami przez gminne jednostki organizacyjne:

a) podjęcie działań celem wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają jednostki oświatowe;

b) formalno-prawne uregulowanie podstaw władania nieruchomościami przez gminne instytucje kultury jako osoby prawne;

c) dokonanie, w efekcie prawidłowego powierzenia mienia, stosownych zmian w zakresie planowania i realizacji dochodów (wpływów) przez poszczególne jednostki organizacyjne gminy, mając na uwadze tezy przedstawione w części opisowej niniejszego wystąpienia.

25. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej poszczególnych rodzajów dochodów.

26. W zakresie ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:

a) zaniechanie przedstawiania Radzie Gminy wniosków skutkujących przedłużeniem czasu obowiązywania ustalonych taryf na okres dłuższy niż dwuletni;

b) składanie wniosku w terminie umożliwiającym Radzie Gminy podjęcie uchwały w sprawie taryf przed upływem terminu obowiązywania taryf dotychczasowych.

27. Wydatkowanie środków pozyskanych z opłat za zezwolenia oraz korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na zadania określone w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

28. W zakresie wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy:

a) dostosowanie postanowień regulaminu wynagradzania pracowników, w zakresie stanowiska Skarbnika Gminy, do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych;

b) prawidłowe, w świetle rozporządzenia Rady Ministrów i wewnętrznego regulaminu, określenie kategorii zaszeregowania pracownicy na stanowisku woźnej.

29. W zakresie rozliczania podróży służbowych pracowników:

a) zobowiązanie pracowników do odbywania i rozliczania kosztów podróży zgodnie z poleceniem wyjazdu służbowego, stosownie do § 5 ust. 1 i 2 oraz § 8a ust. 3 rozporządzenia MPiPS w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi (…) z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju;

b) rozważenie możliwości delegowania pracowników w podróż służbową samochodami prywatnymi pracowników na zasadach, o których mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia MPiPS.

30. Zorganizowanie obiegu dokumentacji finansowej w sposób zapewniający przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnaty wszystkich dokumentów poświadczających czynności prawne, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych.

31. Dokonywanie zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego w oparciu o prawidłowo sporządzoną dokumentację.

32. Zapewnienie, aby kosztorysy inwestorskie stanowiące podstawę ustalenia wartości zamówienia publicznego zawierały daty ich sporządzenia.

33. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

34. Niezwłoczne przystąpienie do inwentaryzacji środków trwałych ewidencjonowanych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”; zachowywanie częstotliwości inwentaryzacji tych składników majątkowych.

35. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach