Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Biurze Obsługi Szkół Samorządowych w Suchowoli

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 lutego 2012 roku (znak: RIO.I.6002-34/11), o treści jak niżej:

Pan

Grzegorz  Waluk

Kierownik Biura Obsługi Szkół Samorządowych  w Suchowoli

W wyniku problemowej  kontroli gospodarki finansowej Biura Obsługi Szkół Samorządowych  w Suchowoli za 2010 rok, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gromadzenie i wydatkowanie dochodów własnych jednostek budżetowych, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację. Oprócz gospodarki finansowej BOSS kontrolą objęto także elementy gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej w Suchowoli oraz Przedszkola w Suchowoli, tworzących Zespół Placówek Oświatowych, którego dyrektorem jest Pan Kierownik.

         Analiza przepisów wewnętrznych, składających się na przyjęte zasady rachunkowości oraz procedury kontroli zarządczej w BOSS i obsługiwanych jednostkach, wykazała, że regulacje obowiązujące w okresie objętym kontrolą zawierały w swej treści braki naruszające wymagania art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Dotyczyły one postanowień, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) ustawy, tj. m.in. wykazu zbiorów danych na komputerowych nośnikach danych oraz określenia wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg i daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 9 protokołu kontroli, dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości obowiązująca od 1 stycznia 2011 r. zawiera właściwe postanowienia w tym zakresie.

         Z ustaleń zawartych na str. 42 protokołu kontroli wynika, że uregulowania w formie wewnętrznych procedur wymagają w dalszym ciągu zagadnienia dotyczące gospodarki magazynowej w Szkole Podstawowej w Suchowoli. Wniosek ten odnosi się w szczególności do zasad dokumentowania i kontroli operacji związanych z przychodami i rozchodami magazynowanego drewna opałowego i artykułów żywnościowych.

Kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie sprawozdawczości budżetowej regulowanej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), które polegały na:

a) sporządzaniu sprawozdań z wykonania planów dochodów budżetowych na druku Rb-27, który dotyczy państwowych jednostek budżetowych; samorządowe jednostki budżetowe sporządzają sprawozdania na druku Rb-27S określonym załącznikiem nr 9 do rozporządzenia,

b) w sprawozdaniu z wykonania planów dochodów budżetowych za 2010 r. nie zostały wykazane należności od Urzędu Pracy w Sokółce z tytułu refundacji wynagrodzeń pracowników interwencyjnych w wysokości 3.226,05 zł. Środki z tego tytułu wpłynęły w 2011 r. i zostały błędnie zaksięgowane na zmniejszenie wydatków 2011 r., zamiast zaliczenia do dochodów budżetu, co powinno skutkować odprowadzeniem na rachunek budżetu gminy oraz ujęciem w sprawozdaniu Rb-27S. Ujęcie otrzymanych refundacji jako zmniejszenia kosztów wypacza faktyczną wysokość kosztów wynagrodzeń pracowników jednostki świadczących pracę w ramach jej działalności – str. 12-13 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdań finansowych, do sporządzania których zobowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) wykazała, że w zestawieniu zmian w funduszu jednostki Szkoły Podstawowej w Suchowoli w poz. 2.5.  „Pokrycie amortyzacji” wykazano kwotę 85.476,36 zł, która nie wynikała z ksiąg rachunkowych. Wbrew zasadom obowiązującym w 2010 r., na podstawie stosowanego do ewidencji operacji w tym roku rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), w księgach Szkoły zaniechano ewidencjonowania  kosztów  amortyzacji i jej  pokrycia. Sprawozdanie finansowe sporządzono zatem niezgodnie z danymi ksiąg rachunkowych. Należy przy tym wskazać, że od 1 stycznia 2011 r. w jednostkach budżetowych powinny być ewidencjonowane wyłącznie koszty amortyzacji, bez jej pokrycia jako równowartości dokonanych odpisów – str. 10 i 11 protokołu kontroli.

            W wyniku kontroli wynagrodzeń w roku szkolnym 2010/2011 stwierdzono, że – jako dyrektor Szkoły Podstawowej w Suchowoli – nie realizował Pan zajęć dydaktycznych w wymiarze określonym w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Arkusz organizacyjny Szkoły przewiduje całkowite zwolnienie Pana z realizacji zajęć dydaktycznych (podobnie jak dyrektora Gimnazjum w Suchowoli). Dla dyrektorów pozostałych szkół podstawowych arkusze organizacyjne przewidują obniżony wymiar zajęć w stosunku do wymiaru obowiązkowego wynikającej z przywołanego przepisu ustawy – str. 22 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że zarówno przewidziane w arkuszach organizacyjnych zwolnienie Pana oraz dyrektora Gimnazjum z obowiązku realizacji zajęć, jak i przyjęte obniżenie wymiaru dla dyrektorów pozostałych szkół, przyjmowane są bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć. Uprawnienia do określania zasad udzielania i rozmiaru zniżek obowiązkowego wymiaru godzin zajęć lekcyjnych oraz całkowitego zwalniania z realizacji zajęć należą do Rady Miejskiej na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Nie stwierdzono, aby Rada Miejska podjęła uchwałę, w wykonaniu której możliwe byłoby realizowanie obniżonego wymiaru zajęć lub zwolnienie z realizacji zajęć dyrektorów szkół i innych nauczycieli na stanowiskach kierowniczych. Arkusz organizacyjny zatwierdzony przez Burmistrza nie stanowi, w świetle przepisów ustawy, dokumentu, podstawy ustalania wysokości tygodniowego wymiaru zajęć dyrektorów i innych nauczycieli na stanowiskach kierowniczych.

Ponadto należy wskazać, że arkusz organizacyjny przewidywał realizację przez Pana 4 godzin ponadwymiarowych tygodniowo, mimo zwolnienia z obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych. Stanowi to naruszenie art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym liczba godzin ponadwymiarowych realizowanych przez nauczyciela nie może przekroczyć ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. W przypadku całkowitego zwolnienia z obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych nie mogą zostać Panu przyznane godziny ponadwymiarowe – str. 21 protokołu kontroli.

W wystąpieniu wystosowanym do Burmistrza Suchowoli na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej wskazałem na potrzebę przedłożenia Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej zasady udzielania i rozmiar zniżek obowiązkowego wymiaru godzin zajęć lekcyjnych oraz zwalniania od realizacji zajęć, a także na obowiązek weryfikacji liczby godzin ponadwymiarowych zawartej w arkuszach organizacyjnych pod kątem zgodności z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

Kontrola prawidłowości danych przygotowanych przez BOSS na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2010 r., o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, wykazała jedno uchybienie polegające na nieznacznym zawyżeniu liczby etatów nauczycieli dyplomowanych z powodu błędu w obliczeniach – str. 25 protokołu kontroli. Przedstawione na str. 26-28 protokołu kontroli rozbieżności między danymi przygotowanymi przez BOSS a danymi sprawozdania sporządzonego przez Burmistrza wynikały z nieprawidłowego opracowania danych przez Urząd Miejski. Korekta sprawozdania została sporządzona w trakcie kontroli.

W zakresie realizacji zamówień publicznych stwierdzono, że każda z obsługiwanych jednostek posiada przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Wynika z nich m.in. obowiązek pisemnego udokumentowania procedury wyboru wykonawcy zamówień o wartości przekraczającej równowartość 3.000 euro. Jak wynika z analizy wydatków Szkoły Podstawowej w Suchowoli, wybór wykonawców zamówień przekraczających tę wartość nie był dokumentowany w sposób wymagany przepisami wewnętrznymi. Uwaga ta dotyczy w szczególności zakupu artykułów żywnościowych oraz umów na zakup drewna zawartych z Nadleśnictwem Czarna Białostocka – str. 28-30 i 37 protokołu kontroli.

Ustalono, że władanie nieruchomościami przez Szkołę Podstawowa w Suchowoli, podobnie jak i inne jednostki oświatowe, nie ma umocowania w decyzjach Burmistrza ustanawiających trwały zarząd. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednostka organizacyjna, jako trwały zarządca, posiada prawem określone uprawnienia i obowiązki związane m.in. z wydzierżawianiem i wynajmowaniem nieruchomości oddanych jej w trwały zarząd, które wynikają z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzono, że SP w Suchowoli w badanym okresie wynajmowała część nieruchomości na prowadzenie gabinetu stomatologicznego, na podstawie umowy zawartej na czas nieoznaczony. W świetle art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy zawarcie umowy najmu części nieruchomości na czas nieoznaczony wymaga zgody organów gminy – str. 35 i 39 protokołu kontroli.

         Na konieczność wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami na rzecz jednostek nieposiadających osobowości prawnej wskazałem Burmistrzowi Suchowoli w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej gminy.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowych jednostek budżetowych, a także nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Biura, Szkoły Podstawowej w Suchowoli i Przedszkola Samorządowego w Suchowoli, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu, jako pełniącym jednocześnie funkcję kierownika tych jednostek, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na głównym księgowym BOSS. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Kompleksowe uregulowanie przepisami wewnętrznymi zagadnień dotyczących dokumentowania i kontroli gospodarki magazynowej w Szkole Podstawowej w Suchowoli.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do ewidencjonowania otrzymanych z Urzędu Pracy refundacji wynagrodzeń pracowników jako dochodów budżetowych i następnie ujmowania ich w sprawozdaniach Rb-27S.

3. Sporządzanie sprawozdań z wykonania planu dochodów budżetowych na druku Rb-27S.

4. Wykazywanie w sprawozdaniu finansowym danych wynikających z ksiąg rachunkowych.

5. Zaniechanie realizowania przez Pana – jako dyrektora jednostki oświatowej – godzin ponadwymiarowych w liczbie przekraczającej ½ tygodniowego wymiaru godzin, ustalonego Panu na podstawie uchwały Rady Miejskiej, której podjęcie zalecono w wystąpieniu skierowanym do Burmistrza Suchowoli.

6. Przestrzeganie procedur wewnętrznych przy wyłanianiu wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

7. Zawieranie umów najmu i dzierżawy nieruchomości, które zostaną przekazane Szkole Podstawowej w trwały zarząd, przy uwzględnieniu obowiązków w zakresie zawiadomienia organów gminy lub uzyskania ich zgody (w zależności od czasu trwania umowy) określonych w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Zastępca  Prezesa

  Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Suchowoli