Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Goniądzu

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 lutego 2012 roku (znak: RIO.I.6001-15/11), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Kulikowski

Burmistrz Goniądza

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Goniądz za 2010 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Goniądzu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza statutu gminy wykazała, że w załączniku nr 2 do statutu zawarty został wykaz jednostek organizacyjnych gminy, w treści którego pominięty został Miejski Ośrodek Wypoczynku i Rekreacji w Goniądzu – jednostka budżetowa utworzona uchwałą Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 10 kwietnia 2007 r. – str. 2 protokołu kontroli.

W treści regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego określono, że referat finansowy prowadzi obsługę finansowo-księgową szkół podstawowych, Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, Ośrodka Pomocy Społecznej i Miejskiego Ośrodka Wypoczynku i Rekreacji. W trakcie kontroli stwierdzono, że Urząd nie prowadzi już obsługi finansowo-księgowej OPS – jednostka ta zatrudnia głównego księgowego. Natomiast prowadzona jest nadal rachunkowość MOWiR. Stan taki sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Miejski Ośrodek Wypoczynku i Rekreacji działający jako jednostka budżetowa jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na jego kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy – str. 4 i 18 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości dotyczące wykonywania przez Urząd obsługi finansowo-księgowej Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Goniądzu zostały Panu przedstawione odrębnym pismem wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli problemowej w ZS-P.

Z obowiązującej w Urzędzie Miejskim instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych wynika, że kontrolę merytoryczną i formalno-rachunkową dokumentów wykonują upoważnieni pracownicy. Instrukcja nie wymienia stanowisk pracy lub pracowników upoważnionych do kontroli. Upoważnienia do kontroli formalno-rachunkowej zawarto w zakresach czynności poszczególnych pracowników. Natomiast w zakresie podstaw dokonywania kontroli pod względem merytorycznym stwierdzono, że spośród zatwierdzających dokumenty inspektorów Urzędu Miejskiego, prowadzących poszczególne zagadnienia, tylko jeden z nich posiadał w zakresie czynności stosowne upoważnienie – str. 5 protokołu kontroli.

Kontrola procedur wewnętrznych Urzędu wykazała, że nie uregulowano zasad ewidencjonowania zmniejszeń stanu paliwa z tytułu jego zużycia. Na koncie 310 „Materiały” ewidencjonowano w 2010 r. wartość zakupionego paliwa. W odniesieniu do samochodu służbowego Urzędu rozchody paliwa były księgowane na podstawie kwartalnych protokołów zużycia, a w odniesieniu do pojazdów OSP na podstawie protokołów zużycia sporządzanych za 2 miesiące. Na koniec roku rozchód i stan paliwa określono w wyniku inwentaryzacji stanu paliwa w pojazdach poprzez zatankowanie zbiorników do pełna – str. 90 protokołu kontroli.

Na podstawie analizy obowiązującej od 1 stycznia 2011 r. dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, że w części ogólnej zarządzenia Pana Burmistrza ustalono kwotę 500 zł, powyżej której pozostałe środki trwałe ujmuje się w ewidencji ilościowo-wartościowej. Z kolei w opisie konta 013 „Pozostałe środki trwałe” określono, że ewidencja ilościowo-wartościowa jest prowadzona dla pozostałych środków trwałych, których wartość wynosi 350 zł i powyżej tej wartości. W złożonym wyjaśnieniu zastępca Skarbnika wskazał, że w 2011 r. stosowano zasadę określoną w części ogólnej zarządzenia, tj. ujmowano w ewidencji ilościowo-wartościowej pozostałe środki trwałe o wartości przekraczającej 500 zł – str. 89 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) pod datą 31 grudnia 2009 r. dokonano w ewidencji Urzędu zapisów księgowych: Wn 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” – Ma 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – kwota 64.453,49 zł oraz równolegle zapisu ujemnego Wn 137 „Rachunki środków funduszy pomocowych” – Ma 228 „Rozliczenie wydatków ze środków funduszy pomocowych” na tę samą kwotę. W wyniku przedstawionych zapisów wystąpiły salda kont 223 i 228 wykazane w bilansie Urzędu za 2009 r. jako należności (poz. B.II.1.5 aktywów) i zobowiązania (poz. C.I.1.7 pasywów) z tytułu rozliczenia środków na wydatki budżetowe. W zestawieniu obrotów i sald kont syntetycznych budżetu saldom tym nie odpowiadały salda na kontach 223 i 228 w ewidencji budżetu kont. W zestawieniu obrotów i sald kont budżetu na początek 2010 r. konto 223 wykazuje saldo Wn 1.300,10 zł i saldo Ma 45.444,97 zł, a konto 228 saldo Ma 1.300,10 zł – str. 11-12 protokołu kontroli. Od 2011 r. konto 228 nie ma zastosowania,

b) na stronie Wn konta 800 „Fundusz jednostki” zaksięgowano w 2010 r. operacje w łącznej kwocie 24.258.145,74 zł, która jest o 4.166.178,31 zł wyższa od kwoty zmniejszeń funduszu jednostki wykazanej w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu za 2010 r. W zestawieniu zmian w funduszu z kwoty przeksięgowań dotyczących środków na inwestycje, wynoszącej 4.167.548,62 zł, w pozycji „Inne zmniejszenia” wykazano tylko 1.370,31 zł. Na stronie Ma konta 800 dokonano zaś zapisów w łącznej kwocie 24.112.556,89 zł,  która jest o 4.149.450,52 zł wyższa od kwoty zwiększeń funduszu wykazanej w zestawieniu zmian w funduszu za 2010 r. Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że na koncie 800 nie zostały ujęte operacje związane z rozbudową Gminnego Ośrodka Kultury. Wartość tej inwestycji w latach 2008-2010 wyniosła łącznie 3.163.570,95 zł, w tym wydatki poniesione w 2010 r. –  2.494.166,41 zł. W odniesieniu do tej inwestycji w 2010 r. powinny wystąpić zapisy Wn 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 800 w łącznej kwocie  2.494.166,41 zł, a na koniec roku saldo konta 810 należało przenieść na stronę Wn konta 800 – str. 13-14 protokołu kontroli,

c) w ewidencji Urzędu nie jest prowadzona ewidencja księgowa na koncie pozabilansowym 999 „Zaangażowanie wydatków budżetowych przyszłych lat”, mimo wystąpienia operacji podlegających ewidencji na tym koncie, m.in. z tytułu dodatków mieszkaniowych wypłacanych na podstawie decyzji obejmujących miesiące danego i następnego roku budżetowego – str. 14-15 protokołu kontroli,

d) zobowiązania z tytułu naliczonego za 2010 r. dodatkowego rocznego wynagrodzenia w wysokości netto należnej pracownikom (92.278,86 zł) nie zostały wykazane na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, lecz na koncie 229-1 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, co było niezgodne z zasadami funkcjonowania tych kont określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, a obecnie w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.) – str. 68 protokołu kontroli,

e) nie prowadzono ewidencji analitycznej do konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych, czy naruszono zasady funkcjonowania tego konta określone załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – str. 79 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono, że w 2010 r. w sprawozdaniach Rb-28S nieprawidłowo prezentowano dane dotyczące zaangażowania wydatków budżetowych, tj. w sposób obowiązujący przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Według przepisów sprawozdawczych obowiązujących w 2009 r. i latach wcześniejszych w kolumnie „Zaangażowanie” omawianego sprawozdania należało wykazywać dane na podstawie obrotów wynikających ze strony Ma konta 998 (§ 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 27 czerwca 2006 r.), co w praktyce oznaczało wykazywanie wydatków zarówno już poniesionych, jak i tych, które jednostka będzie obowiązana ponieść w roku sprawozdawczym. Stosownie natomiast do zasad sporządzania sprawozdania Rb-28S obowiązujących w 2010 r. i obecnie, w kolumnie „Zaangażowanie” wykazuje się dane dotyczące zaangażowania planu wydatków, czyli wartość umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym – § 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 3 lutego 2010 r. Oznacza to, że na koniec marca, czerwca i września w kolumnie „Zaangażowanie” należy wykazywać nie obroty, a saldo strony Ma konta 998, które winno wynikać z okresowych przeksięgowań na stronę Wn tego konta równowartości sfinansowanych wydatków budżetowych danego roku, a także równowartości zaangażowanych wydatków, które będą obciążały wydatki roku następnego. Z uwagi, iż na koniec roku konto 998 nie wykazuje salda oznacza to także, że w sprawozdaniu rocznym Rb-28S nie wypełnia się kolumny „Zaangażowanie” – str. 15-16 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono ponadto, że w sprawozdaniach jednostkowych Rb- 27ZZ sporządzanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Goniądzu była wypełniana kolumna „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 6 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego nie wypełnia tej kolumny – str. 16 protokołu kontroli. 

         Analiza sprawozdania finansowego gminy i jednostkowych sprawozdań finansowych gminnych jednostek budżetowych za 2010 r. (str. 16-23 protokołu kontroli) doprowadziła do następujących ustaleń:

a) w bilansie z wykonania budżetu za 2010 r. wykazano w pasywach zobowiązania finansowe budżetu w łącznej kwocie 6.562.638,00 zł, z podziałem na zobowiązania krótkoterminowe – 510.374,00 zł i zobowiązania długoterminowe – 6.052.264,00 zł. Stwierdzono, że zobowiązania finansowe z terminem płatności w 2011 r. (krótkoterminowe) wynosiły na koniec 2010 r. 1.723.886 zł, a długoterminowe – 4.838.752 zł i w takich kwotach powinny być wykazane w bilansie,

b) z analizy bilansów z wykonania budżetu gminy za lata 2007-2009 wynika, że w żadnym bilansie nie zostały wykazane w pasywach bilansu dane obrazujące wynik na funduszach pomocowych (poz. II. 1.4) i fundusze pomocowe bez pozycji II.1.4 (poz. II.4). Z zestawienia obrotów i sald za 2010 r. wynika, że na początek roku występowało saldo Wn konta 967 „Fundusze pomocowe” w wysokości  29.079,27 zł. Saldo to w bilansie z wykonania budżetu należało wykazać w poz. II.1.4 i w poz. II.4 – str. 12 protokołu kontroli. Obecnie dane dotyczące dochodów i wydatków z funduszy pomocowych nie podlegają wyodrębnianiu w bilansie budżetu, stosownie do obowiązującego wzoru tego sprawozdania,

c) dane łącznego bilansu gminnych jednostek budżetowych są obarczone błędami wynikającymi m.in. z nieprawidłowego ewidencjonowania danych w księgach Zakładu Usług Komunalnych i Ośrodka Pomocy Społecznej, co przekłada się na prezentację ich w bilansach. W bilansie OPS zostały wykazane należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych (poz. B.II.1.4. „Pozostałe należności”), które na koniec 2010 r. wynosiły łącznie 276.294,97 zł oraz zobowiązania – 180.325,19 zł. Należności z tego tytułu należy uznać za należności trudno ściągalne, co uzasadnia utworzenie na te należności odpisów aktualizujących (od 2011 r. w ciężar pozostałych kosztów operacyjnych). Błędy dotyczące danych wykazanych w sprawozdaniu finansowym ZUK (także w rachunku zysków i strat) zostały przedstawione w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do kierownika tej jednostki, przekazanym do wiadomości Pana Burmistrza,

d) w wyniku analizy jednostkowych zestawień zmian w funduszu oraz zapisów na koncie 800 w ewidencji Urzędu Miejskiego stwierdzono, że między jednostkami budżetowymi wystąpiły następujące operacje powodujące zmiany w stanie funduszu:

- Urząd Miejski przekazał ZUK środki trwałe o łącznej wartości 1.103.779,46 zł (sieć wodociągowa – 1.081.723,14 zł i sieć kanalizacyjna – 22.056,32 zł) – zmniejszenie funduszu w poz. I.2.6 jednostkowego zestawienia UM,

- ZUK otrzymał od UM wymienione środki trwałe o wartości 1.103.779,46 zł – zwiększenie funduszu w poz. I.1.6 jednostkowego zestawienia ZUK. 

Zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., sporządzając sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego należy dokonać odpowiednich wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami. W związku z przywołanym przepisem, w łącznym zestawieniu zmian w funduszu należało wyłączyć w zmniejszeniach funduszu wartość nieodpłatnego przekazania środków trwałych z UM do ZUK, a w zwiększeniach funduszu wyłączyć wartość środków trwałych nieodpłatnie otrzymanych przez ZUK od UM. Po tych wyłączeniach zmniejszenia i zwiększenia funduszu w zestawieniu łącznym byłyby mniejsze o 1.103.779,46 zł,

e) wydatki majątkowe gminy wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb-NDS za 2010 r. wyniosły łącznie 5.605.294,73 zł, a w łącznym zestawieniu zmian w funduszu gminnych jednostek budżetowych zwiększenia funduszu z tytułu środków na inwestycje zostały wykazane w łącznej kwocie 1.425.560,06 zł, a zmniejszenia z tytułu dotacji i środków na inwestycje w łącznej kwocie 1.755.557,09 zł.

Badając prawidłowość ustalania i terminowość realizacji dochodów z najmu i dzierżawy ustalono, że badana jednostka w fakturach wskazywała inny termin zapłaty niż określony w umowie. W umowie z 8 kwietnia 2009 r. na wynajęcie świetlicy w Osowcu określono termin płatności do 10 dnia każdego miesiąca, zaś faktura np. za październik 2010 r. wystawiona 3 listopada zawierała termin płatności na 17 listopada. Stwierdzono, że najemca płacił czynsz systematycznie chociaż nie zawsze terminowo. Nie naliczano odsetek z tytułu nieterminowej płatności. W trakcie kontroli badana jednostka naliczyła odsetki od należności nieuiszczonych w terminie w 2010 r. na kwotę 15 zł, oraz za okres od 1 stycznia do 30 września 2011 r. na kwotę 16 zł. Kwota naliczonych odsetek została wpłacona przez najemcę 17 listopada 2011 r.

Z kolei umowy dzierżawy gruntu z 2 maja 2000 r. z Centertel oraz z 8 września 2008 r. z PTC zawierały termin płatności określony na 21 dni od otrzymania faktury. Natomiast na fakturach wynajmujący określał termin płatności na 14 dni – str. 28-30 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość sprzedaży nieruchomości niezabudowanej o numerze geodezyjnym 1265 ustalono, że w dniu 5 stycznia 2010 r. nabywca wpłacił cenę zbycia wynoszącą 14.610 zł, która została zewidencjonowana jako dochód w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast w par. 0770 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”. Analogiczne zasady klasyfikacji budżetowej dochodów z tego tytułu określają obecnie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) – str. 34 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów budżetowych stwierdzono, że gmina Goniądz dotychczas nie ustalała opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości. Rada Miejska uchwałą z 19 marca 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości… ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale oraz z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 20% różnicy między wartością nieruchomości przed i po ich wybudowaniu. Z dokumentacji analizowanej podczas kontroli wynika, że na terenie gminy były prowadzone inwestycje infrastrukturalne (budowa wodociągów i kanalizacji, przebudowa dróg) oraz podziały nieruchomości – str. 37-38 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Opis zawarty na str. 40-42 protokołu kontroli, dotyczący zarówno osób prawnych jak i fizycznych będących podatnikami podatku rolnego, wskazuje na przypadki błędnego ustalenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136 poz. 969 ze zm.), podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Dodatkowo opis na str. 42 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości dotyczące opodatkowania podatników podatku rolnego posiadających grunty rolne we współwłasności. Z treści art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym jednoznacznie wynika, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1 tej ustawy, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach).

         W zakresie dochodów z tytułu podatku leśnego od osób fizycznych stwierdzono przypadki nie złożenia informacji podatkowej stanowiącej podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tego podatku. Dokument ten wymagany jest przepisem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) – str. 48 protokołu kontroli.

Ustalono także brak reakcji organu podatkowego na wykryty przypadek deklarowania przez osobę prawną budowli niezwiązanych z działalnością gospodarczą, w wyniku czego podatnik zawyżył podatek od nieruchomości o kwotę 114,60 zł – str. 51-52 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola przeprowadzona w zakresie podatku od środków transportowych ustaliła przypadki, opisane na str. 57 protokołu kontroli, dotyczące niedotrzymania przez podatników terminów złożenia deklaracji podatkowych, określonych w art. 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przywołany przepis stanowi, że podmioty, wskazane w ust. 1 tego artykułu, są obowiązane:

- składać, w terminie do dnia 15 lutego, właściwemu organowi podatkowemu deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

- odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego lub zmianę miejsca zamieszkania lub siedziby – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności;

- wpłacać obliczony w deklaracji podatek od środków transportowych – bez wezwania – na rachunek budżetu właściwej gminy.

W kontekście powyższych ustaleń należy stwierdzić, że nieprawidłowości opisane na str. 46-48, 51-52 i 57-58 protokołu kontroli, dotyczące odpowiednio podatku leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych, były konsekwencją niewykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzających, które powinny być prowadzone stosownie do przepisu art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

W zakresie pozyskiwania należności z tytułu opłaty targowej stwierdzono nieprawidłowości, opisane na str. 62-63 protokołu kontroli, dotyczące rozliczania inkasentów z pobranej przez nich opłaty targowej oraz odprowadzania na rachunek bankowy kontrolowanej jednostki. Były one spowodowane brakiem odpowiednich mechanizmów kontroli wewnętrznej dotyczących pracowników księgujących opłatę oraz inkasenta.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce dodatek specjalny dla pracowników na stanowiskach urzędniczych stanowi element wynagrodzenia o charakterze stałym. Spośród poddanych badaniu wynagrodzeń tylko robotnik gospodarczy i kierowca nie otrzymywali dodatku specjalnego. Dodatek wynosił od 10% do 40% wynagrodzenia zasadniczego oraz ewentualnego dodatku funkcyjnego i był przyznawany przez Pana Burmistrza na okres 3 miesięcy z uzasadnieniem dodatek przyznano w związku z terminowym wykonywaniem powierzonych zadań wykraczających poza zakres czynności, wynikających z potrzeb Urzędu Miejskiego, Burmistrza jak również we współpracy z innymi organami administracji publicznej oraz instytucjami. Nie okazano pisemnego udokumentowania powierzenia zadań wykraczających poza zakres czynności pracowników. Jedynie zwiększony z 10% do 40% dodatek specjalny pracownika I.G. w maju 2010 r. i z 15% do 40% w listopadzie 2010 r. był związany z dodatkowymi czynnościami związanymi ze zwrotem podatku akcyzowego rolnikom. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego zawiera postanowienia zgodne z przywołanym przepisem ustawy przewidując, że z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, jak również sposobu wykonywania powierzonego zastępstwa, pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny w wysokości nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Łącznie w 2010 r. wypłacono dodatki specjalne w wysokości 149.106,59 zł – str. 67 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika, że dodatek specjalny w kontrolowanej jednostce stanowi składnik wynagrodzenia przyznawany na warunkach niewynikających z przepisów ustawy i regulaminu wynagradzania. Świadczy o tym przede wszystkim jego powszechność przy przyznawaniu pracownikom Urzędu, która przeczy warunkowi okresowego zwiększenia obowiązków lub okresowego powierzenia dodatkowych zadań – str. 67 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków budżetowych za 2010 r. wykazała dwa przypadki ustalania wydatków w wysokości niezgodnej z przepisami dotyczącymi danego rodzaju wydatku, co stanowiło naruszenie ogólnej zasady z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Stwierdzono przy tym, że błędy w ustalaniu wysokości wydatków zostały przez jednostkę wyeliminowane przy realizacji wydatków w 2011 r. Ustalenia dotyczyły:

a) zaniżenia wydatków z tytułu diet dwóch zastępców Przewodniczącego Rady Miejskiej; w 2010 r. wypłacano tym radnym diety w wysokości po 756,53 zł, czyli o 0,55 zł mniej niż wynika z prawidłowego obliczenia – str. 69-70 protokołu kontroli;

b) wysokości dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją nr 51/12/10 z dnia 26 lutego 2010 r. w wysokości 165,51 zł na okres 6 miesięcy, począwszy od 1 marca 2010 r.; jak wynika z wyliczeń zawartych w protokole kontroli, prawidłowo obliczony dodatek powinien wynosić 151,43 zł – str. 75-76 protokołu kontroli.

Badając procedurę udzielenia zamówienia publicznego na przebudowę dróg gminnych w m. Goniądz i Owieczki – I etap ustalono, że w dniu 8 czerwca 2010 r. sporządzony został, na podstawie kosztorysów inwestorskich, protokół z ustalenia wartości zamówienia na kwotę 794.571,17 zł netto (206.973,47 euro). Sześć kosztorysów pochodziło z okresu od stycznia do marca 2010 r., lecz jeden (na przebudowę sieci telekomunikacyjnej kolidującej z planowaną modernizacją drogi) z września 2009 r. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane – str. 83 protokołu kontroli.

Badając udzielenie zamówienia publicznego i rozliczenie kosztów inwestycji „Rozbudowa wodociągu wiejskiego „Osowiec”. Budowa sieci wodociągowej we wsiach: Kol. Płochowo, Budne Żarnowo, Wólka Piaseczna – sieć wodociągowa i przyłącza domowe” ustalono, że całą wartość zrealizowanych na podstawie umowy robót przyjęto w 2010 r. na konto 011 „Środki trwałe” – 1.083.129,14 zł (wartość tę przekazano następnie ZUK). W tej kwocie mieści się także koszt wykonania przyłączy do nieruchomości mieszkańców, wynoszący 62.986,60 zł, który został opłacony ze środków gminy, a następnie rozliczony z mieszkańcami, którym wykonano przyłącza. Mieszkańcy podłączeni do sieci wodociągowej uiszczali opłatę za przyłącze ustaloną w zależności od długości przyłącza. Należy wskazać, że wartość robót za wykonane przyłącza dla mieszkańców powinna zostać wyksięgowana z konta 011, gdyż wydatek ten został sfinansowany przez mieszkańców w ramach realizacji spoczywającego na nich obowiązku poniesienia kosztów budowy przyłączy, określonego w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 868 ze zm.). Przyłącza nie stanowią sieci wodociągowy będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, lecz element łączący sieć z wewnętrzną instalacją w nieruchomości, co wynika z definicji przyłącza i sieci zawartych w przepisach art. 2 pkt 5-7 przywołanej ustawy – str. 82-83 protokołu kontroli.

Badając realizację planów wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego w latach 2007-2011 stwierdzono, że łączne wydatki niewygasające określone w wykazach przyjętych uchwałami Rady Miejskiej w okresie 2006-2010 wyniosły 2.386.658,26 zł, a ich realizacja w latach 2007- 2011 zamknęła się łączną kwotą 465.578,88 zł, co stanowi 19,5% planowanych wydatków (w poszczególnych latach od 0 do 28,9%). Pozostała kwota planowanych wydatków niewygasających w wysokości 1.921.079,38 zł została odniesiona w poszczególnych latach na zwiększenie dochodów budżetowych (2007 r. – 233.756,10 zł, 2008 r. – 457.393,68zł, 2009 r. – 492.945,55 zł, 2010 r. – 466.489,05 zł i 2011 r. – 270.256 zł). Ponadto plan wydatków niewygasłych z końcem 2010 r. w wysokości 270.256 zł przewidywał termin jego realizacji do 31 stycznia 2011 r. i nie został w ogóle wykonany. Niewykonanie planu wydatków niewygasających rodzi obowiązek odprowadzenia środków wydzielonych na jego realizację na dochody budżetu – art. 263 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Uchwalanie i niewykonywanie wydatków niewygasających prowadzi zatem do nieuzasadnionego zawyżania dochodów budżetu następnego roku – str. 86-88 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania mieniem stwierdzono, że Pan Burmistrz nie opracował planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 88 protokołu kontroli,

 Kontrola wyposażenia jednostek organizacyjnych w majątek wykazała, że nie został ustanowiony trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Zakładu Usług Komunalnych, Ośrodka Pomocy Społecznej oraz MOWiR. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – str. 88 protokołu kontroli. Należy wskazać, że ustanowienie trwałego zarządu ma zasadnicze znaczenie dla zakresu uprawnień kierowników jednostek do wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości, określonego w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w ZUK, poprzedni dyrektor ZUK zawarł w dniu 24 marca 1999 r. umowę na dzierżawę lokalu na przystanku autobusowym na czas nieokreślony. W dniu 19 września 2011 r. obecny dyrektor zawarł z tą samą osobą na czas nieokreślony umowę najmu lokalu na przystanku autobusowym, w której treści zapisano, że obowiązuje ona od 1 stycznia 2012 r. Mając na uwadze, że dotychczas obowiązywała umowa dzierżawy, oddanie nieruchomości w najem od dnia 1 stycznia 2012 r. stanowiło nawiązanie nowego stosunku prawnego. Podjęcie przez dyrektora czynności w celu wynajęcia nieruchomości na czas nieoznaczony nie miało podstaw z uwagi na brak dokumentacji przekazującej nieruchomość Zakładowi Usług Komunalnych w trwały zarząd. Dyrektor ZUK w ramach wykonywania uprawnień trwałego zarządu mógłby dokonać wynajęcia nieruchomości na czas nieoznaczony po uzyskaniu zgody organów gminy, stosownie do art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Kontrolą objęto udzielenie Powiatowi Monieckiemu pomocy finansowej polegającej na dofinansowaniu przebudowy garaży pojazdów ratowniczych w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Mońkach oraz zakupu sprzętu specjalistycznego dla Komendy Powiatowej PSP na łączną kwotę 55.000 zł. Uchwałą z dnia 26 marca 2010 r. Rada Miejska udzieliła pomocy finansowej w formie dotacji celowej w wysokości 50.000 zł, z przeznaczeniem na wymienione cele. Następnie uchwałą Rady Miejskiej w sprawie zmian w budżecie gminy na 2010 r. przyjęto kwotę 5.000 zł jako pomoc finansową dla KP PSP w Mońkach zgodnie z zawartym porozumieniem z dnia 4 października 2010 r. Rada Miejska nie podjęła odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej na kwotę 5.000 zł, czego wymaga art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – str. 93 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli problemowej przeprowadzonej w ZUK w Goniądzu wskazują na potrzebę bardziej precyzyjnego planowania wydatków budżetowych realizowanych przez ZUK, poprzez stosowanie podziałek klasyfikacji budżetowej odpowiadających wszystkim rodzajom działalności ZUK. W szczególności chodzi o planowanie wydatków ZUK dotyczących realizacji zadań własnych gminy, które zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową podlegają zaliczeniu do rozdziałów 80113 „Dowożenie uczniów do szkół” i 90004 „Utrzymanie zieleni miast i wsi”. Wydatki dotyczące dowożenia uczniów i utrzymania zieleni realizowane są w ramach rozdziału 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód”.

W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora ZUK na podstawie ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej w tej jednostce, przekazanym do Pana wiadomości, wskazano na konieczność wyeliminowania przez ZUK nieprawidłowości dotyczących formy i terminu przedkładania wniosków o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Jak wynika z protokołu kontroli, uchwały Rady Miejskiej zatwierdzające taryfy określały ceny netto, które były niższe od cen wynikających z kalkulacji ZUK – str. 95-98 protokołu kontroli. Przepisy art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowią, że taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Do rady gminy należy zaś kompetencja do zatwierdzenia taryf lub ich odrzucenia, w zależności od tego, czy taryfy zostały opracowane poprawnie, czy też nie. Artykuł 24 ust. 6 ustawy wskazuje, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej lub wszystkich taryfowych grup odbiorców.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały uaktualniającego załączony do statut gminy wykaz jednostek organizacyjnych.

2. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika MOWiR obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

3. Pisemne upoważnienie pracowników do zatwierdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym.

4. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) określenie zasad ewidencjonowania na koncie 310 zmniejszeń stanu paliwa z tytułu jego zużycia,

b) wyeliminowanie z treści obowiązujących w Urzędzie przepisów wewnętrznych sprzeczności między kwotami, powyżej których pozostałe środki trwałe obejmowane są ewidencją ilościowo-wartościową.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zachowywanie zgodności między danymi kont rozliczenia wydatków budżetowych w ewidencji Urzędu i budżetu (w zakresie dotyczącym rozliczeń z Urzędem),

b) ujmowanie na koncie 810 całości wydatków Urzędu poniesionych na finansowanie inwestycji,

c) ujmowanie na koncie pozabilansowym 999 zaangażowania wydatków budżetowych przyszłych lat w przypadkach wskazanych w protokole kontroli i opisie zasad funkcjonowania tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

d) ewidencjonowanie na koncie 231 zobowiązań z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego w kwocie podlegającej wypłacie pracownikom,

e) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 080 według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych,

f) zaniechanie zaliczania do środków trwałych gminy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych.

6. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) wypełnianie kolumny „Zaangażowanie” w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S w sposób wskazany w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

b) wzmożenie kontroli merytorycznej sprawozdań przekazywanych przez jednostki organizacyjne; należyte wykonywanie kontroli sprawozdań winno skutkować m.in. zaniechaniem wypełniania przez OPS w sprawozdaniu Rb-27ZZ pozycji „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”,

c) uwzględnienie przy sporządzaniu sprawozdania finansowego gminy uwag zamieszczonych w protokole kontroli i części opisowej sprawozdania.

7. W zakresie realizacji dochodów z czynszów za najem lokali użytkowych i dzierżawę nieruchomości:

a) wyeliminowanie rozbieżności między terminem płatności czynszu zawartym w umowach i wskazanym w wystawianych fakturach,

b) zobowiązanie Skarbnika do naliczania i egzekwowania odsetek od nieterminowo uiszczanych należności.

8. Klasyfikowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości w par. 0770.

9. Podjęcie czynności w celu ustalenia ewentualnych podstaw naliczenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości, mając na uwadze przepisy art. 98a i art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

10. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustaw odpowiednio: o podatku rolnym, o podatku leśnym oraz o podatkach i opłatach lokalnych.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie rozliczania inkasentów z pobranych kwot opłaty targowej.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej.

13. Przyznawanie dodatku specjalnego w związku z okresowym zwiększeniem obowiązków służbowych lub powierzeniem dodatkowych zadań, mając na uwadze, że wskazane warunki przyznawania tego składnika wynagrodzenia przeczą jego powszechności i ciągłości otrzymywania przez pracowników.

14. Ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane na podstawie kosztorysów inwestorskich sporządzonych nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia.

15. Rozważenie zasadności ujmowania poszczególnych kwot niewykonanych wydatków w planie wydatków niewygasających, pod kątem terminu i możliwości ich realizacji, mając na uwadze, że niewykonanie tego planu wpływa na poziom dochodów budżetu roku następnego.

16. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

17. Wydanie decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

18. Udzielanie pomocy finansowej powiatowi na cele i w wysokości wynikającej z odrębnej uchwały Rady Miejskiej, jak tego wymaga art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

19. Uwzględnianie przy planowaniu wydatków budżetu wszystkich rodzajów zadań wykonywanych przez ZUK i ujmowanie limitów wydatków na ich realizację w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej.

17. Przedstawianie Radzie Miejskiej projektów uchwał w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przewidujących ceny wynikające z kalkulacji ZUK, zweryfikowane przez Pana Burmistrza pod względem celowości ponoszenia kosztów stanowiących podstawę kalkulacji, z jednoczesnym wskazaniem Radzie, że do jej właściwości należy zatwierdzenie taryf bądź odmowa ich zatwierdzenia, a także, że Radzie przysługuje prawo uchwalenia dopłat do jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Zastępca  Prezesa

   Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku