Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Kleszczelach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 czerwca 2011 roku (znak: RIO.I.6002-17/11), o treści jak niżej:

Pan

Sławomir Treszczotko

Dyrektor Zespołu Szkół

w Kleszczelach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2010 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Kleszczelach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza kompletności dokumentacji opisującej zasady rachunkowości wykazała brak postanowień dotyczących stosowanej metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych. W praktyce prowadzone jest konto 310 „Materiały”, na którym ewidencjonowane są artykuły żywnościowe i olej opałowy (rodzaje aktywów obrotowych objętych ewidencją na koncie 310 nie wynikają z opisu tego konta). Wybór metody prowadzenia ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych należy do obowiązków kierownika jednostki, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) – str. 55-56 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w Zespole Szkół nie zostały opracowane procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, tj. dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) w art. 44 ust. 3 pkt 1  stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług – str. 49 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała, że zapisy księgowe w dziennikach zawierają jedną datę. Jak wynika z ustaleń kontroli, wskazana w zapisie data odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego i – ewentualnie – daty sporządzenia dowodu księgowego (jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji). Przyjęty sposób opatrywania zapisów księgowych datami jest sprzeczny z postanowieniami art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o rachunkowości – str. 7 i 9 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że sporządzane przez jednostkę listy płac nie były numerowane. Listy płac jako dowody księgowe służące ewidencjonowaniu kosztów wynagrodzeń i zobowiązań z tego tytułu powinny być opatrzone numerami identyfikacyjnymi, jak tego wymaga art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Dane wynikające z list płac ewidencjonowane były zbiorczo na podstawie „Poleceń księgowań”, z treści których nie wynika jednakże czytelne powiązanie z listami płac będącymi źródłem danych w nich ujętych (powiązanie takie umożliwiałoby odniesienie się do numerów list). „Polecenia księgowania” sporządzane na podstawie list płac stanowiły w istocie dowody zbiorcze, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem powinny spełniać stawiane przez ten przepis wymagania dotyczące pojedynczego wymienienia w dowodzie zbiorczym dowodów źródłowych stanowiących podstawę jego sporządzenia – str. 32 protokołu kontroli.

Analiza zakresów czynności pracowników wykonujących czynności związane z prowadzeniem gospodarki finansowej i rachunkowości Zespołu wykazała brak postanowień odnoszących się do zastępstwa pracowników w czasie ich nieobecności. W związku z tym ustaleniem pozostaje także stwierdzony podczas kontroli fakt braku zastępstwa Pana Dyrektora. W trakcie kontroli (18 maja 2011 r.) Burmistrz Kleszczel wyznaczył nauczyciela zastępującego Pana Dyrektora w czasie Pana nieobecności, stosownie do postanowień art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – str. 2-3 i 6 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 24 protokołu kontroli wynika, że nie są przestrzegane obowiązujące w jednostce zasady gospodarki drukami ścisłego zarachowania. Spośród wymienionych przepisami wewnętrznymi rodzajów druków podlegających ścisłemu zarachowaniu, ewidencjonowane są jedynie czeki i kwitariusze przychodowe.

Kontrola pobierania opłat za korzystanie z żywienia w stołówce wykazała, że intendent prowadzi pozabilansową ewidencję korzystających z posiłków w stołówce szkolnej. Nie stwierdzono danych ewidencyjnych dotyczących terminowości wpłat za posiłki, zaległości i nadpłat. Zgodnie z zarządzeniem w sprawie ustalenia warunków korzystania ze stołówki szkolnej Zespołu Szkół w Kleszczelach oraz odpłatności za posiłki Opłaty za posiłki należy uiścić w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, w którym korzysta się z posiłków, do intendenta. Badanie raportów kasowych i dowodów wpłat wykazało, że dokonywano wpłat po ustalonym terminie. Z kolei faktury za wyżywienie finansowane przez MOPS w Kleszczelach za miesiąc styczeń 2010 r. wystawione zostały przez Zespół z datą 20 stycznia 2010, zawierając termin płatności 7 dni. Zarządzenie nie reguluje innych terminów wnoszenia odpłatności za posiłki niż do dnia 15 miesiąca, w którym korzysta się z posiłków – str. 20-21 i 54 protokołu kontroli.

Kontrola wysokości dokonywanych wpłat za żywienie, w świetle cennika ustalonego zarządzeniem w sprawie ustalenia warunków korzystania ze stołówki szkolnej Zespołu Szkół w Kleszczelach oraz odpłatności za posiłki, wykazała, że korzystający z posiłków poza ustalonym cennikiem wnosili dodatkowe opłaty (określane na dowodach wpłat jako „należności inne”). W 2010 r. intendent pobrał opłaty za posiłki w łącznej wysokości 48.312,93 zł zgodnie z obowiązującym cennikiem oraz 2.462,01 zł innych wpłat, niewynikających z cennika. Dowody wpłat wystawiane przez intendenta zawierają „należności inne” w wysokości 1 zł od ucznia, a od pracowników wyższe kwoty (od posiłków finansowanych przez MOPS dodatkowe wpłaty nie są pobierane) – str. 20-21 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu intendent wskazał, że opłatę dodatkową pobiera od kwietnia 2007 r. na podstawie ustnego polecenia dyrektora, jako kwotę uzgodnioną z Radą Rodziców. Ponadto w wyjaśnieniu intendent wskazał, że w trakcie trwania kontroli zaprzestał doliczania tej opłaty do należności za żywienie.

W zakresie wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw stwierdzono, że ich wysokość obliczano na podstawie sporządzanych przez nauczycieli rozliczeń godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw sprawdzonych i zatwierdzonych przez Pana Dyrektora. Miały one formę miesięcznych rozliczeń (w układzie tygodniowym). Ustalono, że sporządzane przez nauczycieli rozliczenia godzin wykazują w tygodniach (i poszczególnych dniach), w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, „nie odbyte godziny ponadwymiarowo” ustalone na podstawie następującego wyliczenia: planowana w danym dniu liczba godzin lekcyjnych minus 1/5 lub 1/4 obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć. Wyliczona liczba (dodatnia) pomniejsza ustaloną dla nauczyciela tygodniową liczbę godzin ponad wymiar.

Analiza rozliczeń za grudzień 2010 roku wykazała różnice w „niepełnych” tygodniach dla dwóch nauczycieli – dla jednego nauczyciela w jednym tygodniu zaniżono o jedną godzinę liczbę godzin ponadwymiarowych, a dla drugiego nauczyciela w jednym tygodniu zaniżono o jedną godzinę liczbę godzin ponadwymiarowych, a w drugim tygodniu zawyżono o jedną godzinę liczbę tych godzin. Różnice były wynikiem ustalania liczby godzin ponadwymiarowych przez Zespół niezgodnie z zasadą wskazaną w § 10 pkt 6 regulaminu wynagradzania nauczycieli. Według regulaminu wyliczenia faktycznej liczby godzin ponadwymiarowych w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela i przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego oraz rozpoczynania lub kończenia zajęć w ciągu tygodnia za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć określony w art. 42 ust. 3 Karty nauczyciela, pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub 1/4, gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy), za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielona w planie organizacyjnym.

Ponadto nie stwierdzono, aby stosowany sposób dokumentowania rozliczenia godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw i jego zatwierdzania wynikał z regulacji wewnętrznych – str. 33-34 protokołu kontroli.

.

W wyniku kontroli prawidłowości ustalenia przez badaną jednostkę danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Kleszczel sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, stwierdzono, że badana jednostka przekazała Urzędowi Miejskiemu informacje o strukturze zatrudnienia oraz faktycznych wydatkach na wynagrodzenia nauczycieli Zespołu Szkół za 2010 rok. Przekazana informacja nie zawierała jednakże danych dotyczących osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego poszczególnych nauczycieli. W efekcie kontrola ustalania dodatków uzupełniających dla poszczególnych nauczycieli wykazała, że wyliczenia dodatków dla nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół dokonano poprzez podział w Zespole kwoty przyznanej przez Urząd Miejski. Brak wiedzy Urzędu Miejskiego na temat osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego poszczególnych nauczycieli i ich sumy oraz przekazanie Zespołowi kwoty ogólnej do podziału między nauczycieli przesądza, że dodatki zostały ustalone nieprawidłowo. Dla prawidłowego obliczenia dodatków Urząd Miejski winien dokonać obliczeń przy uwzględnieniu sumy osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego wszystkich nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę (Zespole Szkół i Przedszkolu), jak tego wymaga art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela i przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 6, poz. 35). Kwestia ustalania dodatków uzupełniających zostanie podniesiona przez Regionalną Izbę Obrachunkową w wystąpieniu pokontrolnym do Burmistrza Kleszczel, skierowanym w wyniku przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy – str. 34-38 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono m.in., że polecenia wyjazdu służbowego, na podstawie których odbywał podróże Pan Dyrektor, nie są opatrzone podpisem zlecającego wyjazd. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa pracodawca. Według art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec kierownika jednostki organizacyjnej wykonuje wójt lub osoba przez niego upoważniona.

Ponadto stwierdzono rozbieżności między wnioskami składanymi przez pracowników w sprawie odbycia podróży samochodem prywatnym a poleceniem wyjazdu i rozliczeniem kosztów. Niektóre z badanych poleceń wyjazdu zawierają załączony wniosek pracownika o przejazd samochodem prywatnym, zaś w treści polecenia wskazano, że podróż należy odbyć publicznym środkiem lokomocji. Rozliczenia kosztów dokonywano według cen biletów autobusowych, przy czym brak dokumentów potwierdzających wydatki na zakup biletów, wymaganych przez § 8a ust. 3 rozporządzenia – str. 39-45 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji umowy na zakup oleju opałowego wykazała, że do faktur dostawcy nie były załączane dokumenty potwierdzające aktualną cenę hurtową producenta na dzień dostawy, wymagane postanowieniami zawartej umowy – str. 47-48 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o postanowienia określające stosowaną metodę prowadzenia ewidencji pomocniczej poszczególnych grup materiałów.

2. Wdrożenie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, przez:

a) oznaczanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) nadawanie listom płac numerów identyfikacyjnych,

c) dokonywanie zbiorczych zapisów księgowych na podstawie dowodów zbiorczych spełniających wymagania art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

d) prowadzenie ewidencji rozliczeń dotyczących wpłat za żywienie w sposób zapewniający uzyskanie w ewidencji bilansowej danych o zaległościach i nadpłatach na potrzeby sporządzenia obowiązującej sprawozdawczości.

4. Określenie w zakresach czynności zasad zastępstwa pracowników wykonujących zadania z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości.

5. Objęcie ewidencją wszystkich druków podlegających kontroli ilościowej, wskazanych przepisami wewnętrznymi.

6. Określenie w zasadach korzystania ze stołówki zasad obciążania MOPS w Kleszczelach odpłatnością za posiłki.

7. Zobowiązanie osoby przyjmującej wpłaty za żywienie do zaniechania obciążania korzystających opłatami dodatkowymi, niewynikającymi z obowiązującego cennika, mając przy tym na uwadze – w odniesieniu do uczniów – przepis art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

8. Ustalanie liczby godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw zgodnie z zasadami wynikającymi z § 10 pkt 6 regulaminu wynagradzania nauczycieli.

9. Formalne uregulowanie zasad sporządzania dokumentacji potwierdzającej realizację godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw oraz jej zatwierdzania.

10. Odbywanie przez Pana Dyrektora podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdu służbowego podpisanych przez Burmistrza Kleszczel lub osobę przez niego upoważnioną.

11. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli sprzeczności w dokumentacji wyjazdów służbowych, dotyczących środka lokomocji właściwego do odbycia podróży. W przypadku rozliczania kosztów podróży publicznym środkiem transportu przestrzeganie zasad dokumentowania kosztów wynikających z § 8a ust. 3 rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2002 r.

12. Egzekwowanie od dostawcy oleju opałowego dołączania do faktur dokumentów potwierdzających cenę nabycia oleju u producenta, mając na uwadze obowiązek weryfikacji przez Pana Dyrektora zgodności cen dostaw z ofertą.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Kleszczel