Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Brańsku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 stycznia 2012 roku (znak: RIO.I.6002-32/11), o treści jak niżej:

Pan

Eugeniusz Jarosław Jakimiuk

Dyrektor Zespołu Szkół

w Brańsku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2010 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Brańsku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz.674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (zarówno obowiązującej do końca 2010 r., jak i od 1 stycznia 2011 r.) wykazała brak postanowień  odnoszących się do zasad prowadzenia gospodarki magazynowej. Po pierwsze należy wskazać na konieczność formalnego dokonania przez Pana Dyrektora wyboru metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych, jak tego wymaga art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Z ustaleń zawartych na str. 54-55 protokołu kontroli wynika, że stosowane zasady ewidencji nie zostały formalnie ustalone –węgiel w momencie zakupu jest odpisywany w koszty, artykuły żywnościowe są objęte ewidencją ilościowo-wartościową na koncie 330 „Towary”, a artykuły przemysłowe na koncie 310 „Materiały”. Ponadto z regulacji wewnętrznych nie wynikają zasady dokumentowania i kontroli obrotu magazynowego, nie przypisano też formalnie obowiązków w zakresie prowadzenia magazynu.

W odniesieniu do zagadnienia poboru i rozliczania wpłat za obiady stwierdzono, że zakres czynności osoby wyznaczonej do przyjmowania wpłat przewiduje obowiązek odprowadzenia zebranej gotówki do banku w dniu jej pobrania oraz prowadzenia dokumentacji z tym związanej, którą należy przekazać do księgowości. Z regulacji wewnętrznych jednostki nie wynika, o jaką dokumentację chodzi w zakresie realizacji obowiązków pracownika przyjmującego wpłaty. Stwierdzono, że gotówka nie jest odprowadzana na rachunek bankowy w dniu jej poboru, co wynika z analizy wyciągów bankowych i kopii dowodów wpłat. Ponadto nie stwierdzono, aby osoba przyjmująca wpłaty złożyła oświadczenie o przyjęciu odpowiedzialności materialnej za powierzone mienie. Z ustaleń kontroli wynika również, że zasadne jest wprowadzenie procedury dotyczącej ewidencji rozliczeń z korzystającymi z obiadów w związku ze zwrotami niewykorzystanych kartek na obiady – str. 20 i 51-53 protokołu kontroli.

Powierzenie obowiązków dotyczących wpłat za obiady stwierdzono także w zakresie czynności intendenta, nadanym 1 kwietnia 1994 r. Faktycznie intendent w okresie objętym kontrolą nie przyjmował wpłat za obiady. Ustalenie to pozostaje w związku z nieprawidłowościami dotyczącymi zakresów obowiązków innych pracowników. Statut Zespołu Szkół w odniesieniu do wicedyrektora Zespołu wskazuje, że Zakres obowiązku, kompetencji i odpowiedzialności ustala dyrektor szkoły. Nie stwierdzono, aby określił Pan w formie pisemnej zakres obowiązków, kompetencji i odpowiedzialności wicedyrektora. Analiza zakresu czynności głównego księgowego Zespołu wykazała, że został on nadany 1 stycznia 1991 r., jako zakres obowiązków głównego księgowego Jednostki Finansowo-Księgowej przy Szkole Podstawowej w Brańsku i nie odnosi się do katalogu obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określonego przez art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Brak w nim postanowień dotyczących prowadzenia rachunkowości, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli operacji. Natomiast referent do spraw kadrowych wykonuje funkcję kasjera, podczas gdy zakres jego obowiązków nie przewiduje prowadzenia kasy – str. 6-7 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych jedną datą, która – jak ustalono – odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej, przy braku daty zapisu księgowego (i braku daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji). Przyjęty sposób oznaczania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy – str. 9 protokołu kontroli,

b) prowadzenie ewidencji na koncie 130-2 „Rachunek bieżący dochodów budżetowych” z naruszeniem, określonej w załączniku nr 2 rozporządzenia, zasady czystości obrotów, która wymaga, aby do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt stosowany był dodatkowo techniczny zapis ujemny; w efekcie obroty strony Wn tego konta nie odpowiadały kwocie zrealizowanych dochodów – str. 28-29 i 56 protokołu kontroli,

c) sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych, na podstawie których dokonywano zapisów operacji wynikających z list płac, z naruszeniem art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy, który wymaga, aby w zbiorczym dowodzie księgowym zostały pojedynczo wymienione dowody źródłowe stanowiące podstawę zapisu zbiorczego; sporządzenie dowodu księgowego zgodnie z przywołanym przepisem jest w jednostce praktycznie niemożliwe, ponieważ listom płac nie są nadawane numery identyfikacyjne, co stanowi nieprawidłowość w zakresie kompletności danych dowodu księgowego, naruszającą art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy  – str. 35-36 protokołu kontroli.

Analiza ksiąg rachunkowych i sprawozdawczości wykazała także błędną klasyfikację budżetową dochodów z tytułu odsetek od środków na rachunku bankowym. Odsetki w wysokości 33,93 zł za 2010 r. zaliczono błędnie do par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów”, zamiast do par. 0920 „Pozostałe odsetki”, jak to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) – str. 13 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów budżetowych realizowanych przez Zespół Szkół z najmu lokali mieszkalnych wykazała, że stosowane w 2010 r. stawki czynszu za najem lokali i opłaty za c.o. wynikają z pism skierowanych przez Pana Dyrektora do najemców w dniach 31 października 2009 r. i 12 kwietnia 2010 r. Z pism wynika, że ich przedmiotem jest ustalenie stawki czynszu od dnia 1 października 2009 r., na podstawie zarządzenia Burmistrza Miasta Brańsk z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale mieszkalne..., oraz ustalenie kosztu ogrzania 1 m² powierzchni mieszkalnej (na podstawie kosztów z 2009 r.), stanowiące podstawę opłat stosowanych od dnia 1 stycznia 2010 r.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) w art. 8a ust. 1 i 2 ustala zasady zmiany wysokości czynszu, w tym 3-miesięczny termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu. Jak wynika z ustaleń kontroli, zmiana wysokości czynszu została dokonana bez zachowania terminu wypowiedzenia, wskazano bowiem na jej wsteczne obowiązywanie. Z kolei opłaty za centralne ogrzewanie pobierano w 2010 r. w wysokości kosztu ogrzania 1 m² powierzchni mieszkalnej ustalonego na podstawie kosztów za 2009 r. Na koniec 2010 r. nie dokonano rozliczenia wpłat względem kosztów rzeczywiście poniesionych w 2010 r. Z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy wynika, że najemcy lokali powinni wnosić opłaty za dostawę ciepła, a także innych mediów i usług zaliczanych do grupy tzw. niezależnych od właściciela, w wysokości niezbędnej do pokrycia ponoszonych przez właściciela kosztów ich dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora. W tej sytuacji pobieranie opłaty według kosztów z poprzedniego roku może być traktowane jedynie jako forma zaliczek na poczet zwrotu poniesionych kosztów za dany okres rozliczeniowy. Po ustaleniu faktycznej wielkości kosztów poniesionych w danym okresie, wynik rozliczenia powinien być ujęty w ewidencji księgowej jako zwiększenie lub zmniejszenie stanu należności od lokatorów. Uwzględniając faktyczne koszty ogrzania 1 m² powierzchni mieszkalnej w 2010 roku i wpłaty wniesione w tym roku przez najemców, łączna niedopłata za 2010 r. wynosi 950,40 zł.

W trakcie kontroli wynagrodzeń ustalono, że jako podstawę do obniżenia Panu Dyrektorowi i wicedyrektorowi wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych do – odpowiednio – 3 godzin tygodniowo i 7 godzin tygodniowo przyjmowano uchwałę Nr 44/59/2000 Zarządu Miasta Brańsk z dnia 3 października 2000 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych udzielanych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkole. Zgodnie z art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela, zasady obniżania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć określa organ prowadzący. Kompetencja w tym zakresie należy do Rady Miasta, zgodnie z art. 91d pkt 1 ustawy, obowiązującym od 21 października 2001 r. Wniosek w sprawie przedłożenia Radzie Miasta odpowiedniego projektu uchwały w tej sprawie zostanie skierowany do Burmistrza Brańska w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej gminy – str. 33 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw przyznawania dodatku motywacyjnego stwierdzono brak dokumentacji potwierdzającej, że zostały spełnione przez nauczycieli, a także przez Pana Dyrektora, warunki uzyskania dodatku przewidziane regulaminem wynagradzania nauczycieli – str. 33-34 protokołu kontroli.

Kontrola nagród przyznanych Panu Dyrektorowi i nauczycielom w 2010 r. wykazała, że proces przyznania nagród nie został udokumentowany na zasadach przewidzianych regulaminem wynagradzania nauczycieli. Przyznanie nauczycielom nagród przez Pana Dyrektora nastąpiło przy braku wniosków. Wniosek może złożyć Rada Pedagogiczna, rada rodziców, związki zawodowe lub dyrektor Zespołu Szkół. Brak pisemnych wniosków o przyznanie nagrody dyrektora uniemożliwia kontrolę przestrzegania przy przyznaniu nagród warunków określonych w regulaminie. Wnioski o przyznanie nagrody Burmistrza Miasta (nauczycielom i Panu Dyrektorowi) nie zawierają zaś w pisemnym uzasadnieniu wniosku informacji o spełnianiu kryteriów do otrzymania nagrody, określonych regulaminem – str. 34-35 protokołu kontroli.

Kontrola rozliczenia godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw wykazała brak przepisów wewnętrznych określających zasady prowadzenia ewidencji, sposobu udokumentowania rozliczenia, ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych oraz wyliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa. Formalne przyjęcie zasad wyliczania liczby godzin jest szczególnie istotne w odniesieniu do wyliczania liczby godzin ponad wymiar w tygodniach, w których przypadają m.in. dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy – str. 36-38 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych wykazała, że wyjazdy służbowe realizowane przez Pana Dyrektora i pozostałych pracowników samochodami prywatnymi nie mają oparcia w pisemnym wniosku pracownika (Pana Dyrektora) w sprawie odbycia podróży własnym pojazdem. Wniosek taki wymagany jest przepisami § 1 zarządzenia Pana Dyrektora „w sprawie zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością Zespołu Szkół w Brańsku”. Ponadto stwierdzono, że polecenia wyjazdów służbowych Pana Dyrektora podpisywane były przez wicedyrektora, jako zlecającego wyjazd. Stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa pracodawca. Funkcję pracodawcy wobec Pana Dyrektora pełni Burmistrz Brańska, stosownie do art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) – str. 42-43 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków wykazała, że w okresie objętym badaniem w Zespole Szkół nie obowiązywały pisemne zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Brak również dowodów świadczących o stosowaniu jakiejkolwiek zwyczajowej procedury w tym zakresie. W trakcie kontroli 6 grudnia 2011 r., Pan Dyrektor przyjął w drodze zarządzenia regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro – str. 46-47 protokołu kontroli.

Zespół Szkół realizuje zadania władając nieruchomością gruntową zabudowaną budynkami szkolnymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W trakcie kontroli nie okazano decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu tą nieruchomością. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji, której elementy określa art. 45 ust. 2 przywołanej ustawy. Stosowny wniosek w celu ustanowienia na rzecz Zespołu Szkół trwałego zarządu nieruchomością, którą Zespół włada, zostanie skierowany do Burmistrza Brańska jako organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji – str. 53 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz na procedury kontroli zarządczej, a także funkcjonowania ustalonych procedur:

a) formalne wskazanie w przepisach wewnętrznych metod prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup składników rzeczowych aktywów obrotowych (opału, żywności, artykułów przemysłowych),

b) wprowadzenie zasad dokumentowania i kontroli obrotu materiałami, w tym pisemne powierzenie obowiązków pracownikom wykonującym czynności z zakresu gospodarki magazynowej,

c) określenie zasad dokumentowania rozliczeń związanych z przyjmowaniem wpłat za obiady przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

d) odebranie od osoby przyjmującej wpłaty i odprowadzającej je do banku deklaracji odpowiedzialności za przyjmowaną gotówkę,

e) zobowiązanie osoby przyjmującej wpłaty za obiady do przestrzegania nałożonego na nią obowiązku odprowadzania środków do banku w dniu ich pobrania,

f) uaktualnienie zakresów czynności referenta ds. kadrowych i intendenta do faktycznie realizowanych przez tych pracowników zadań z zakresu gospodarki finansowej Zespołu,

g) nadanie głównemu księgowemu zakresu obowiązków i odpowiedzialności wyczerpującego zagadnienia przypisane temu stanowisku w art. 54 ustawy o finansach publicznych,

h) nadanie zakresu czynności wicedyrektorowi Zespołu, jak tego wymaga Statut Zespołu,

i) uregulowanie zasad rejestrowania godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, mając na uwadze wskazania zawarte w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami na zasadach wymaganych przepisami art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

b) prowadzenie ewidencji na koncie 130-2 z zachowaniem zasady czystości obrotów,

c) dokonywanie łącznych zapisów zbioru dowodów księgowych na podstawie dowodów zbiorczych, w których wymienione są dowody stanowiące podstawę sporządzenia dowodu zbiorczego,

d) nadawanie numerów identyfikacyjnych sporządzanym listom płac, mając na uwadze przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, a także ewentualną możliwość sporządzenia dowodu zbiorczego.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do klasyfikowania dochodów z odsetek od środków na rachunku bankowym w par. 092.

4. W zakresie najmu lokali mieszkalnych: 

a) wypowiadanie najemcom dotychczasowych stawek czynszu z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia,

b) rozliczanie zaliczek wnoszonych przez najemców na poczet kosztów wytworzenia energii cieplnej i innych opłat niezależnych od właściciela, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów...

5. Sporządzanie dokumentacji potwierdzającej zasadność – w świetle przepisów regulaminu wynagradzania nauczycieli – przyznawania dodatków motywacyjnych i nagród.

6. Odbywanie przez Pana Dyrektora oraz innych pracowników Zespołu podróży służbowych pojazdami prywatnymi na podstawie pisemnego wniosku w tej sprawie, wymaganego przepisami wewnętrznymi.

7. Odbywanie podróży służbowych przez Pana Dyrektora na podstawie poleceń wyjazdu służbowego wystawionych przez pracodawcę, czyli Burmistrz Brańska.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Brańska