Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Nowych Piekutach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 maja 2011 roku (znak: RIO.IV.6001-2/11), o treści jak niżej:

Pan

Marek Kaczyński

Wójt Gminy Nowe Piekuty

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowe Piekuty za 2010 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku  Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, inwentaryzację, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Nowe Piekuty nie został zatrudniony zastępca Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia  8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Nowe Piekuty może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 2 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową gminnych jednostek oświatowych. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 82 protokołu kontroli, do dnia 31 grudnia 2010 r. Pan Wójt zatwierdzał dokumenty finansowo-księgowe szkół, co pozostawało w sprzeczności z ogólną zasadą odpowiedzialności kierownika jednostki (dyrektora szkoły) za gospodarkę finansową kierowanej jednostki, wyrażoną w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Ponadto stwierdzono, że księgi rachunkowe szkół prowadzone są na podstawie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości dla Urzędu, wprowadzonej przez Pana Wójta. Należy wskazać, że art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r., wyłącza czynność opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości z kompetencji jednostki prowadzącej obsługę finansowo-księgową szkół. Zatem to dyrektor każdej szkoły winien opracować regulacje wewnętrzne w tym zakresie. Nie mogą one wynikać z przepisów wprowadzonych przez Pana Wójta w związku z określeniem zasad rachunkowości dla Urzędu Gminy.

Do dnia 31 grudnia 2010 r. Urząd prowadził także obsługę Ośrodka Pomocy Społecznej, co było niezgodne z  postanowieniem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), zaś Pan Wójt zatwierdzał dokumenty finansowo-księgowe tej jednostki. Od 1 stycznia 2011 r. nieprawidłowości zostały wyeliminowane – OPS samodzielnie prowadzi księgi rachunkowe. W związku z tym przeniesiono również z ewidencji Urzędu Gminy do ksiąg OPS bezpodstawnie ujmowane rozrachunki z dłużnikami alimentacyjnymi.

Stwierdzono, że jednostki oświatowe i OPS sporządzały w okresie objętym kontrolą odrębne sprawozdania budżetowe, natomiast sprawozdania finansowe obsługiwanych jednostek nie były sporządzane. Obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań finansowych przez kierowników jednostek budżetowych wynikał z § 14 ust. 1 i 4 oraz § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu  terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych ( Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Od 1 stycznia  2011 r. obowiązki jednostek budżetowych w zakresie sprawozdawczości finansowej określają przepisy § 17, § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... z dnia 5 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 128, poz. 861) – str. 2 i 81-82 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... wykazała, że:

a) nie ujęto na księgach rachunkowych 2010 r., a w konsekwencji także w sprawozdawczości, kwoty zobowiązań w wysokości 1.142,52 zł, odpowiadającej wartości ryczałtów za używanie samochodów prywatnych za miesiąc grudzień 2010 r., wypłaconych w styczniu 2011 r.; naruszono tym samym zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 55 protokołu kontroli,

b) do kosztów inwestycji „przebudowa drogi gminnej Skłody Borowe-Kostry Noski”, ewidencjonowanych na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”, zaliczono wydatki w kwocie 12.004,84 zł, które nie miały związku z jej realizacją; do czasu kontroli roboty budowlane nie zostały rozpoczęte – str. 72 protokołu kontroli,

c) w ewidencji analitycznej środków trwałych nie zamieszczano danych jednoznacznie identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe; ujęcie w ewidencji tego typu danych jest niezbędne zarówno dla należytej ochrony posiadanych zasobów majątkowych, jak i dla prawidłowego wypełniania obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy; w ewidencji stwierdzono ponadto przeprawianie danych zawartych w zapisach w sposób niezgodny z postanowieniami art. 25 ustawy – str. 78 protokołu kontroli,

d) nie były naliczane odsetki w przypadku zapłaty czynszu najmu po upływie terminu wymagalności – łącznie kwota nienaliczonych odsetek wyniosła 55,53 zł; zgodnie z przepisami § 7 ust. 8 rozporządzenia (obecnie § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r.), odsetki od należności i zobowiązań ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 47 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono:

a) brak kontrasygnaty Skarbnika na niektórych umowach zlecenia powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 12 i 64 protokołu kontroli,

b) brak udokumentowania, aby przy wyborze wykonawców dostaw i usług, których wartość nie wymagała stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), przestrzegano zasady uzyskiwania najlepszych efektów z ponoszonych nakładów; w Urzędzie nie zostały ustalone pisemne procedury dotyczące wyboru wykonawców zamówień o wartości poniżej 14.000 euro. Z wyjaśnienia Pana Wójta wynika, że stosowane było porównanie cen na rynku, co jednakże nie było dokumentowane. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne  powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny więc zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Należy tu wskazać, że stosownie do postanowień art. 68 i art. 69 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustanowienia adekwatnego, skutecznego i efektywnego sytemu kontroli zarządczej. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie m.in. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, ochrony zasobów (art. 68 ust. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy) – str. 12 protokołu kontroli.

         Kontrola wydatków z tytułu podróży służbowych wykazała, że podstawę wypłacania Panu Wójtowi ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych stanowiła umowa zawarta z Panem przez Przewodniczącego Rady Gminy. Należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2009 r. przepisem art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta (za wyjątkiem ustalenia wynagrodzenia) powinna wykonywać wyznaczona przez Pana osoba zastępująca lub Sekretarz Gminy – str. 55 protokołu kontroli.

         W zakresie wydatków z tytułu dotacji udzielonych w ramach pomocy finansowej Powiatowi Wysokomazowieckiemu i Województwu Podlaskiemu na przebudowę dróg powiatowych i wojewódzkich stwierdzono, że zawarcie dwóch umów w sprawie udzielenia w 2010 r. pomocy na łączną kwotę 95.769,25 zł nie było poprzedzone uchwałami Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy finansowej. Stosownie do postanowień art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na pomoc finansową dla innych j.s.t., określoną przez organ stanowiący odrębną uchwałą – str. 56 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi w świetle postanowień uchwały Rady Gminy z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie zatwierdzenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2010 ustalono, że niektóre zadania profilaktyczne objęte Programem nie były realizowane – np. obozy, kolonie dla dzieci z rodzin dotkniętych problemem alkoholowym. Jednocześnie wykonanie wydatków na realizację programu wyniosło 75% planu – str. 60-61 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych oraz realizacji procesu inwestycyjnego wykazała, że:

a) zarówno w umowie zawartej w dniu 16 lipca 2010 r. na budowę ośrodka rekreacji i wypoczynku w obrębie wsi Jabłoń Kościelna – Jabłoń Zarzeckie za kwotę 244.393,62 zł, jak i w specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia, zabezpieczenie należytego wykonania umowy określono w  wysokości  8% ceny ofertowej, czyli 19.551,50 zł. Stwierdzono, że wykonawca nie wniósł pełnej kwoty zabezpieczenia. Na jego poczet zaliczono jedynie część wadium w wysokości 2.347,20 zł (nie ustanowiono zabezpieczenia na kwotę 17.204,30 zł). Pan Wójt wyjaśnił, że podjęte zostały działania w celu wyegzekwowania zabezpieczenia, a w przypadku ich nieskuteczności kwota zabezpieczenia zostanie zatrzymana przy płatności ostatniej faktury. W niewłaściwej wysokości wniesione zostało także zabezpieczenie prawidłowego wykonania umowy przez wykonawcę oczyszczalni przydomowych. Brakująca kwota (3.363,46 zł) została przez wykonawcę wniesiona w czasie kontroli – str. 71 i 74 protokołu kontroli,

b) do umowy z 16 lipca 2010 r. na budowę ośrodka rekreacji i wypoczynku w obrębie wsi Jabłoń Kościelna – Jabłoń Zarzeckie zawarto w dniu 12 listopada 2010 r. aneks dotyczący przesunięcia terminu zakończenia robót z 15 listopada 2010 r. na 30 kwietnia 2011 r. Merytoryczne uzasadnienie przesunięcia terminu, wraz z dokumentacją, wskazał Pan w wyjaśnieniu (działanie siły wyższej, wyłączające zgodnie z umową odpowiedzialność wykonawcy za nienależyte wykonanie umowy). Należy jednak wskazać, że art. 144 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zakazuje istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość takich zmian w specyfikacji lub ogłoszeniu i określił ich warunki. W ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji nie przewidziano możliwości dokonywania zmian postanowień zawartej umowy – str. 71 protokołu kontroli,

c) w dzienniku budowy dotyczącym inwestycji „Moje boisko – Orlik 2012” w Nowych Piekutach nie odniesiono się do robót ulegających zakryciu, mimo że w umowie z wykonawcą znalazły się postanowienia zobowiązujące inspektora nadzoru do dokonywania wpisu w dzienniku odbiorów robót zanikających lub ulegających zakryciu – str. 66 protokołu kontroli.

W przedmiocie realizacji obowiązków dotyczących inwentaryzacji stwierdzono, że w instrukcji inwentaryzacyjnej, wprowadzonej przez Pana Wójta zarządzeniem Nr 38/2008 z 30 listopada 2008 r., przewidziano inwentaryzację m.in. dostaw niefakturowanych drogą porównania stanu zapisów w księgach z dokumentacją w celu zweryfikowania stanu wynikającego z dokumentacji ze stanem ewidencyjnym aktywów i pasywów niepodlegających spisowi z natury i ich uzgodnienia. Postanowienie to należy uznać za niewłaściwe, ponieważ otrzymanie niefakturowanych dostaw materiałów i towarów nie uniemożliwia dokonania ich spisu z natury, czyli przeprowadzenia inwentaryzacji drogą przewidzianą przepisami art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości dla rzeczowych składników aktywów obrotowych – str. 79 protokołu kontroli.

Zarządzeniem Nr 95/10 z dnia 8 października 2010 r. Pan Wójt zarządził przeprowadzenie inwentaryzacji drogą spisu z natury podstawowych środków trwałych, paliwa i materiałów w Urzędzie, jednostkach oświatowych i OSP. Zbadano okazaną dokumentację inwentaryzacji, na którą składały się arkusze spisu z natury (nie ponumerowane) dotyczące materiałów (węgiel, olej opałowy, olej napędowy, benzyna), arkusze o nazwie „zestawienie różnic inwentaryzacyjnych”, w których wykazany był tylko stan środków trwałych na dzień 30 listopada 2010 r. (bez podpisów) oraz arkusze spisu z natury środków trwałych (bez dat, podpisów osób materialnie odpowiedzialnych, członków komisji spisowej czy osób rozliczających). Nie okazano innej dokumentacji wymaganej postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej, na którą powinny się składać: harmonogram inwentaryzacyjny, oświadczenia osób materialnie odpowiedzialnych, arkusze spisów z natury sporządzone zgodnie z wymaganiami przepisów wewnętrznych, protokoły ustalenia zgodności stanu wynikającego ze spisu ze stanem ewidencyjnym, sprawozdanie z przebiegu prac inwentaryzacyjnych, protokół weryfikacji aktywów i pasywów. Wynika stąd, że rzeczywiste czynności inwentaryzacyjne dotyczyły tylko zapasów materiałowych. Skarbnik złożył wyjaśnienie, w którym wskazuje, że „spisu podczas inwentaryzacji dokonano na niewłaściwych drukach, tj. na „zestawieniu różnic inwentaryzacyjnych”. Podczas kontroli przepisano na druk „Arkusza spisu z natury” wszystkie pozycje (...) oraz uzupełniono osoby odpowiedzialne materialnie i członków komisji spisowej. Protokół zgodności stanu wynikającego ze spisu ze stanem ewidencyjnym został sporządzony przez komisję w dniu 14.01.2011 r.”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 79-80 protokołu kontroli oraz z załączonej do protokołu dokumentacji, brak potwierdzenia wskazanego przez Skarbnika sposobu przeprowadzenia inwentaryzacji, w szczególności załączone druki arkuszy spisu z natury środków trwałych nie zawierają żadnych podpisów.

Kontrola zagadnień dotyczących dochodów z majątku wykazała, że nabywca gminnej nieruchomości rolnej, zbytej przez gminę 20 grudnia 2007 r. za kwotę 687 zł z zastosowaniem bonifikaty w wysokości 80%, co skutkowało obniżeniem ceny o 2.748 zł, dokonał sprzedaży tej nieruchomości 10 stycznia 2008 r. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli nie wynika, aby Pan Wójt wystąpił z żądaniem zwrotu udzielonej bonifikaty lub podejmował czynności wyjaśniające w celu ustalenia podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu (w szczególności ze względu na zbycie na rzecz osoby bliskiej). Stosownie do postanowień art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jeżeli nabywca nieruchomości niebędącej lokalem mieszkalnym zbył ją lub wykorzystał na inne cele, niż uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, jest zobowiązany do zwrotu kwoty bonifikaty po waloryzacji. Wyjątki uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty określają przepisy art. 68 ust. 2a i 2b przywołanej ustawy. Ponadto Rada Gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, mimo wystąpienia ustawowych przesłanek zwrotu – art. 68 ust. 2c ustawy. Wartość bonifikaty podlegającej ewentualnemu zwrotowi w omawianym przypadku wynosiła po waloryzacji na dzień kontroli 3.103,07 zł.

Ponadto wskazać należy, że żadnemu pracownikowi nie zostały przypisane zakresem czynności obowiązki związane z ustalaniem podstaw do egzekwowania zwrotu bonifikat udzielonych przy sprzedaży nieruchomości gminnych – str. 43-44 protokołu kontroli.  

W zakresie dochodów z najmu lokali mieszkalnych ustalono, że obowiązujący na terenie gminy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o którym mowa w art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), nie określa zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Postanowienia regulujące te kwestie winny stanowić element wieloletniego programu stosownie do przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy, przyjęte przez Radę Gminy zasady polityki czynszowej winny stanowić dla Pana Wójta podstawę do określenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych. Obowiązujące w okresie objętym kontrolą stawki czynszu ustalił Pan zarządzeniem z dnia 4 listopada 2009 r. Konsekwencją braku zasad polityki czynszowej był brak podstaw do podwyższania lub obniżania czynszu, np. ze względu na cechy lokalu.

Analiza – w świetle wymagań ustawy – zawartych w wieloletnim programie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wykazała, że nie określono zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy oraz kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², tj. zagadnień wymaganych przepisami art. 21 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów... – str. 44-47 protokołu kontroli.

Kontrola wysokości opłat wnoszonych przez przedsiębiorców za zezwolenia na sprzedaż alkoholu wykazała, że w 2010 r. czterech przedsiębiorców wniosło opłaty w wysokości zawyżonej łącznie o 737,84 zł w świetle przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) – str. 48 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym oraz podatkiem leśnym wykazało naruszenie obowiązujących przepisów polegające na nie przedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W stwierdzonym stanie faktycznym oznacza to, że organ podatkowy nie ma możliwości wykonania czynności sprawdzających w zakresie przewidzianym treścią art. 272 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Przepis ten stanowi, że organy podatkowe mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami (np. deklaracjami/informacjami podatkowymi), a także podejmować działania w celu wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji podatkowych w przypadku ich braku – str. 20 protokołu kontroli. 

Kontrola zagadnień związanych z opłatą skarbową wykazała, że w części zaświadczeń wydanych w 2010 roku (18 przypadków), dotyczących odpisów skróconych aktów stanu cywilnego zastosowano nieprawidłowo podstawę prawną zwolnienia od opłaty. Naruszono tym samym przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) – str. 32 protokołu kontroli. 

W zakresie terminowości, powszechności i prawidłowości doręczania decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (nakazów płatniczych) ustalono, że część z nich nie została doręczona na 14 dni przed terminem płatności. Zgodnie z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach, termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym informacja winna być zawarta w jej treści.

Komputerowe wydruki wpłat, wykorzystywane do inkasa zobowiązań podatkowych, nie zostały zatwierdzone do stosowania przez kierownika jednostki. Stanowi to naruszenie § 4 ust. 3 pkt. 6 obowiązującego w kontrolowanym okresie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego – str. 37 – 38 protokołu kontroli.

Z kolei w instrukcji dotyczącej prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera nie określono aktualnie użytkowanej wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji w przypadku zmian, systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów. Wymóg dokonania w regulacjach wewnętrznych tego rodzaju zapisów wynika z treści art. 10 ustawy o rachunkowości – str. 40-41 protokołu.

Weryfikacja działań organu podatkowego związana z prowadzaniem kontroli podatkowych wykazała, że Urząd Gminy Nowe Piekuty, w regulacjach wewnętrznych nie zawarł zasad przeprowadzania kontroli podatkowych i nie ustalił planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przepisach prawa podatkowego określono prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 ustawy Ordynacja podatkowa, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2010 r. organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli w siedzibie podatnika. nie wykorzystując upoważnień ustawowych wynikających z treści art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 41 protokołu kontroli.  

         Analiza wykonania wniosków pokontrolnych wystosowanych na podstawie ustaleń poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowe Piekuty wykazała, że nie wszystkie są realizowane w praktyce. W szczególności należy wskazać, że w dalszym ciągu nie została utworzona biblioteka publiczna gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.). Ponadto powtórzyły się nieprawidłowości dotyczące ustalania zabezpieczenia należytego wykonania umów w sprawie zamówień publicznych, niekompletnych danych w ewidencji środków oraz dokumentowania inwentaryzacji – str. 2 i 83-84 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Zobowiązanie dyrektorów obsługiwanych jednostek oświatowych do opracowania dokumentacji opisującej przyjęte w tych jednostkach zasady rachunkowości.

3. Zapewnienie sporządzania jednostkowych sprawozdań finansowych obsługiwanych jednostek oświatowych.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady memoriału przez zaliczanie do kosztów danego roku wszystkich operacji dotyczących tego roku,

b) zaliczanie do kosztów danej inwestycji wyłącznie wydatków dotyczących realizacji tej inwestycji; wyksięgowanie kwot bezpodstawnie ujętych do kosztów inwestycji „przebudowa drogi gminnej Skłody Borowe-Kostry Noski”,

c) uszczegółowienie w ewidencji analitycznej środków trwałych danych dotyczących poszczególnych składników majątkowych, mając na uwadze umożliwienie ich jednoznacznej identyfikacji,

d) dokonywanie poprawek w zapisach księgowych zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 25 ustawy o rachunkowości,

e) przypisywanie w księgach należnych gminie odsetek z tytułu nieterminowego regulowania należności, mając na uwadze przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia.

5. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

6. Opracowanie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

7. Zawarcie przez Pana Wójta umowy na korzystanie przez Pana z prywatnego samochodu do jazd lokalnych z osobą wyznaczoną w trybie art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

8. Zawieranie umów w sprawie udzielenia pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego  w oparciu o odrębną  uchwałę Rady Gminy w tej sprawie, podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

9. Pełną realizację zadań objętych Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

10. W zakresie udzielania zamówień publicznych oraz realizacji procesu inwestycyjnego:

a) egzekwowanie od wykonawców wnoszenia zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokości wynikającej ze specyfikacji i zawartej umowy,

b) dokonywanie istotnych zmian w zawartych umowach wyłącznie wtedy, gdy zostały one przewidziane w ogłoszeniu lub specyfikacji,

c) egzekwowanie od inspektora nadzoru obowiązku dokonywania w dzienniku budowy wpisów wymaganych zawartą umową.

11. Usunięcie z instrukcji inwentaryzacyjnej zapisu przewidującego inwentaryzowanie dostaw niefakturowanych drogą weryfikacji stanu wynikającego z dokumentacji ze stanem ewidencyjnym.

12. Podjęcie czynności wyjaśniających w sprawie ustalenia rzeczywistego przebiegu inwentaryzacji środków trwałych, mając na uwadze, że okazana kontrolującym dokumentacja nie świadczy o przeprowadzeniu spisu z natury oraz nie zawiera szeregu elementów wymaganych instrukcją inwentaryzacyjną.

13. Podjęcie czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie statusu osoby, która nabyła nieruchomość zbytą wcześniej przez gminę z zastosowaniem bonifikaty. W przypadku ustalenia, że nie jest osobą bliską w stosunku do osoby, której gmina zbyła nieruchomość, niezwłoczne podjęcie działań w celu wyegzekwowania zwrotu udzielonej bonifikaty od nabywcy nieruchomości, któremu gmina udzieliła bonifikaty, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

14. Przypisanie odpowiedniemu pracownikowi zakresem czynności obowiązków związanych z analizą dokumentacji w celu ustalania ewentualnych podstaw do egzekwowania zwrotu bonifikat udzielonych przy sprzedaży nieruchomości gminnych.

15. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy poprzez określenie zasad polityki czynszowej oraz brakujące postanowienia z zakresu zasad wynajmowania lokali, wskazane w części opisowej wystąpienia.

16. Rozliczenie z przedsiębiorcami wskazanymi w protokole kontroli opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu wniesionych przez nich w zawyżonej wysokości.

17. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie  podatku rolnego i leśnego.

18. Prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o opłacie skarbowej w zakresie opisanym w protokole kontroli.

19. Zamieszczanie w treści decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (nakazu płatniczego) informacji o terminie płatności I raty zobowiązania podatkowego upływającym 14 dni od dnia doręczenia zgodnie z przywołanym przepisem Ordynacji podatkowej.

20. Formalne wprowadzenie komputerowych wydruków wpłat stosowanych do inkasa zobowiązań podatkowych do użytkowania odpowiednim zarządzeniem kierownika jednostki.

21.  Uzupełnienie uregulowań wewnętrznych dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej w systemie informatycznym zgodnie częścią opisową protokołu kontroli.  

22. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli podatkowych dotyczącej podatków i opłat lokalnych oraz ustalenie planu kontroli.  

23. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie utworzenia biblioteki publicznej gminy.

24. Rzetelną realizację wniosków pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży