Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Przerośl

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 kwietnia 2011 roku (znak: RIO.V.6001-1/11), o treści jak niżej:

Pan

Sławomir Renkiewicz

Wójt Gminy Przerośl

            W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Przerośl za okres 2010 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Przerośl na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole  kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Przerośl nie został zatrudniony zastępca Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Przerośl może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 3 protokołu kontroli.

         Analiza zakresów czynności pracowników referatu finansowego wykazała, że zakres czynności nadany przez Pana Wójta Skarbnikowi Gminy nie odnosi się do wszystkich zadań głównego księgowego (skarbnika) przewidzianych postanowieniami art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W zakresie czynności nie powierzono obowiązków i odpowiedzialności dotyczących dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 8 protokołu kontroli.

         Stwierdzono, że Urząd Gminy Przerośl prowadzi, na podstawie zawartych porozumień, obsługę finansowo-księgową Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz gminnych instytucji kultury (GOK i Biblioteki), co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębne osoby prawne (instytucje kultury) oraz jako jednostka budżetowa (GOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy – str. 4 protokołu kontroli.

         W zakresie zagadnienia pełnomocnictw dla kierowników jednostek budżetowych stwierdzono, że dyrektorzy szkół działają na podstawie ogólnych pełnomocnictw udzielonych przez organ wykonawczy na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast kierownikowi GOPS udzielono jedynie upoważnienia do prowadzenia postępowań w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wskazując jako jego podstawę art. 47 ustawy o samorządzie gminnym. Należy wskazać, że upoważnienie to winno być udzielone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) i jest ono niezależne od ogólnego pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ustawy o samorządzie gminnym – str. 6 protokołu kontroli.  

         Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), wykazała uchybienia polegające na:

a) nie zawarciu w wykazie kont pozabilansowych dla budżetu konta 992 „Planowane wydatki budżetu”, które faktycznie było prowadzone – str. 15 protokołu kontroli,

b) podaniu jako elementu prowadzonych ksiąg rachunkowych wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza); jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy o rachunkowości, obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 15 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie tego zagadnienia należy wskazać, że do czasu przeprowadzenia kontroli Pan Wójt nie dostosował zasad prowadzenia rachunkowości do postanowień rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861), które w zakresie zasad ewidencji zdarzeń ma zastosowanie od 1 stycznia 2011 roku – str. 14 protokołu kontroli.

W obrębie zagadnienia regulacji wewnętrznych stwierdzono również, że postanowienia Instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie dotyczącym rozrachunków są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przewidują m.in. wyksięgowywanie, jako strat nadzwyczajnych, należności, których saldo nie wykazuje zmian w ciągu sześciu miesięcy, a jego wysokość nie przekracza 2% wartości jednostkowej środków trwałych, przyjętej w Instrukcji na 200 tys. zł (przyjęto wartość kwalifikującą środki rzeczowe do środków trwałych w 1994 r.) – str. 25-26 protokołu kontroli

         W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., a także postanowienia regulacji wewnętrznych, polegające na:

a) sporządzaniu zestawień obrotów i sald kont księgi głównej niezawierających obrotów za poszczególne okresy sprawozdawcze, co narusza art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy – str. 16 protokołu kontroli.

b) nieprawidłowym księgowaniu przychodów z tytułu dochodów z subwencji i dotacji w księgach Urzędu – przy wykorzystaniu kont Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” i 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”; sposób księgowania zgodny z faktycznym przebiegiem operacji gospodarczej wskazano na str. 17 protokołu, przy czym należy mieć na uwadze, że przychody odpowiadające dochodom z subwencji i dotacji od 1 stycznia 2011 r. winny być ujmowane na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”

c) dokonywaniu innych, niż wyżej wskazany, zapisów na koncie 222 w ewidencji Urzędu, mimo że Urząd nie posiada wyodrębnionego rachunku bieżącego; w świetle zasad funkcjonowania tego konta, zawartych zarówno w rozporządzeniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą, jak i obecnie, służy ono do rozliczania zrealizowanych przez jednostkę budżetową dochodów przelanych do budżetu; zdarzenie takie nie może mieć miejsca przy braku rachunku bieżącego, za pośrednictwem którego dochody są przelewane na rachunek budżetu  – str. 18 protokołu kontroli,

d) przeksięgowaniu ustalonego na 31 grudnia 2009 r. salda konta 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” na konto 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” pod datą 31 maja 2010 r., zamiast pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonaniu budżetu, jak to wynika z zasad funkcjonowania tych kont – str. 19 protokołu kontroli,

e) niezgodnym z treścią ekonomiczną konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” ewidencjonowaniu na nim rozrachunków dotyczących udzielonych przez gminę dotacji, które powinny być ujęte na koncie 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych” – str. 25 protokołu kontroli

f) zaniechaniu ujmowania w księgach zobowiązania z tytułu naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, które powinno być uwidocznione na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”; księgowania związane z naliczeniem i przekazaniem odpisu na rachunek bankowy Funduszu wskazano na str. 87 protokołu kontroli,

g) księgowaniu wartości zakupowanych wydawnictw, wykorzystywanych w bieżącej pracy Urzędu, na koncie 014 „Zbiory biblioteczne”; w świetle zasad funkcjonowania tego konta, zawartych w rozporządzeniu, nie powinno ono występować w ewidencji Urzędu Gminy – str. 114-115 protokołu kontroli,

h) nieprzestrzeganiu zasad ewidencji pozostałych środków trwałych; analiza ewidencji analitycznej do konta 013 „Pozostałe środki trwałe” wykazała, że szereg ujętych na tym koncie składników majątkowych posiada wartość poniżej kryterium określonego zarządzeniem Pana Wójta z dnia 24 czerwca 2008 r., w którym ustalono, że „Pozostałe środki trwałe jak drobne przedmioty, których wartość nie przekracza 100,00 zł oraz których nie można ponumerować ze względów technicznych, nie podlegają ewidencji wartościowej, prowadzona jest dla nich tylko ewidencja ilościowa a osoba otrzymująca dany przedmiot osobiście kwituje jego odbiór”. Przykładem mogą być przedmioty będące w posiadaniu OSP, gdzie w ewidencji stwierdzono 236 przedmiotów o wartość poniżej 100 zł, a nawet poniżej 1 zł (w większości nieoznakowanych – koce, węże, przełączniki, itp.) – str. 114 protokołu kontroli.

         Odnośnie procedury opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych jednostek budżetowych stwierdzono nieprzestrzeganie obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) – str. 28 i 29 protokołu kontroli. Nie stwierdzono mianowicie, aby kierownicy jednostek budżetowych przedstawili Panu Wójtowi projekty planów finansowych, jak tego wymagał § 4 ust. 4 rozporządzenia – sporządzone przez kierowników jednostek – na podstawie informacji Pana Wójta – projekty planów finansowych powinny być przekazane Panu Wójtowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Projekty te winny być przez Pana zweryfikowane pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej (§ 6 ust. 3 i § 7 ust. 3 rozporządzenia). Obecnie przedstawione zagadnienie analogicznie regulują przepisy art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 ust. 3, § 6 ust. 2 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616).

         Analiza procedury opracowania planu finansowego GOPS wykazała, że podstawę gospodarki finansowej tej jednostki w 2010 r. stanowiła informacja o kwotach dochodów i wydatków podpisana przez Pana Wójta. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 29 czerwca 2006 r., podstawę gospodarki finansowej samorządowych jednostek budżetowych stanowiły plany finansowe sporządzone przez ich kierowników na podstawie otrzymanej informacji. Obecnie normę tę zawiera § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2010 r.

         Stwierdzono, że gmina pozyskiwała dochody z tytułu wnoszonych przez mieszkańców wpłat tytułem wykonania przez gminę przyłączy wodociągowych. Z tego tytułu mieszkańcy dokonali w 2010 r. wpłat w kwocie 31.450 zł – str. 58 i 106-107 protokołu kontroli. Podstawą wnoszenia wpłat były umowy, w których właściciele nieruchomości zobowiązali się do „partycypowania w kosztach realizacji inwestycji” poprzez wniesienie opłaty w wysokości 2.000 zł związanej z wykonaniem przyłącza w terminie 90 dni od daty podpisania umowy (§ 3 umowy). W 2010 r. gmina zawarła 26 takich umów.

         Należy wskazać, że kwestia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulowana jest postanowieniami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Z przepisów art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że koszt budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, zdefiniowanych w art. 2 pkt 5 i 6 ustawy, winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 14 i 16 ustawy. Z postanowień umów wynika, że odpłatność w wysokości 2.000 zł związana była z budową przyłączy. Wnoszone przez właścicieli nieruchomości wpłaty należy traktować – w świetle ustawy – jako refundację kosztów budowy przez gminę przyłączy. Z posiadanej przez gminę dokumentacji budowy wynika, że długość przyłączy do poszczególnych odbiorców wynosiła od 3m do 183m. Na podstawie tej dokumentacji nie można ustalić jednoznacznie kosztów budowy przyłączy do poszczególnych odbiorców. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli wynika, że według zestawienia rzeczowo-finansowego będącego załącznikiem do umowy o dofinansowanie inwestycji ze środków PROW koszt wykonania przyłączy wyniósł 56.642,90 zł (był wyższy od sumy zawartych umów).

Należy wskazać, że w świetle postanowień art. 15 ust. 2 ustawy, suma wpłat powinna zapewniać pokrycie kosztów budowy przyłączy – nie może być ani wyższa ani niższa od ustalonych kosztów, zaś gmina nie ma umocowania, aby ustalać wysokość wpłat w ryczałtowej wysokości – powoduje to bowiem, że część właścicieli nie ponosi faktycznych kosztów przyłączy obciążających ich zgodnie z ustawą, zaś część ponosi je w kwotach zawyżonych. Z wyjaśnienia Pana Wójta wynika, że wysokość opłaty została ustalona na zebraniu z mieszkańcami, którzy zaproponowali, aby wysokość opłaty wynosiła 2.000 zł, tj. była taka sama, jak dla mieszkańców, którzy byli podłączani do sieci w poprzednich latach. Z wyjaśnienia wynika zatem, że wysokość opłaty była ustalana w oderwaniu od rzeczywistych kosztów wykonania przyłączy.

Badając dochody z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono przypadki wnoszenia opłat po terminach wynikających z umów. W większości były to niewielkie, kilkudniowe opóźnienia w zapłacie. W umowach nie zamieszczano postanowień dotyczących naliczania odsetek w razie opóźnienia w uiszczaniu należności. Poza jednym przypadkiem nie były naliczane i egzekwowane odsetki z tytułu nieterminowych wpłat. W przypadku, gdy  stopa odsetek za opóźnienie nie jest z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Zagadnienie dochodzenia odsetek od nieterminowego regulowania świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych reguluje art. 481 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody a opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi – str. 61 protokołu kontroli. Zaniechanie terminowego naliczania odsetek stwierdzono także w odniesieniu do zaległości z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Opłata roczna z tego tytułu za lata 2007-2009 nie została uregulowana przez podmiot, który w 2006 r. nabył prawo użytkowania wieczystego; odsetek nie naliczano zaś gmina nie podejmowała na bieżąco czynności egzekucyjnych. W dniu 11 stycznia 2010 r. Pan Wójt wystąpił do wierzyciela z przypomnieniem o obowiązku uiszczenia opłat i wówczas zostały naliczone odsetki ustawowe od zaległych należności. Wpłaty uregulowano wraz z odsetkami – str. 69 protokołu kontroli. Zgodnie z przepisem § 7 ust. 8 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... (obecnie § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r.), odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału.

Odnośnie procedur oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę ustalono, że Pan Wójt nie sporządził wykazu dotyczącego nieruchomości przeznaczonej do wynajęcia. Umowa najmu lokalu użytkowego została zawarta 3 marca 2008 r. na okres 1 roku. W dniu 10 marca 2009 r. umowa została przedłużona na kolejne dwa lata. Stwierdzono, że umowa przedłużająca stosunek najmu była już poprzedzona sporządzeniem wykazu nieruchomości, jednakże brak udokumentowania, aby został on w jakikolwiek sposób upubliczniony. Kontrola wykazała także brak wykazu nieruchomości w postępowaniu dotyczącym wynajęcia garażu – str. 62-64 protokołu kontroli. Zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia lub wydzierżawienia. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy; wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

W zakresie procedury zbycia nieruchomości stwierdzono, że w badanym postępowaniu dotyczącym sześciu nieruchomości Pan Wójt ogłosił drugi przetarg na zbycie nieruchomości, które nie znalazły nabywców w I przetargu. Kontrola wykazała, że nie został dotrzymany termin podania do publicznej wiadomości ogłoszenia o drugim przetargu, określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.). W myśl tego przepisu, właściwy organ podaje do publicznej wiadomości ogłoszenie o przetargu co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu. Kontrola wykazała, że przetarg wyznaczony na 6 listopada 2009 r. ogłoszono 12 października 2009 r. – str. 66 protokołu kontroli.

Organizator przetargu nie powiadamiał pisemnie osób ustalonych jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, do czego jest zobowiązany na mocy art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przywołanym przepisem, zawiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (co przesądza o jego pisemnej formie) – str. 68 protokołu kontroli. Dodać należy, że w zawiadomieniu powinna być zamieszczona informacja o przysługującym organizatorowi przetargu uprawnieniu do odstąpienia od zawarcia umowy i zatrzymania wadium w przypadku, gdy osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie przystąpi bez usprawiedliwienia do zawarcia umowy w miejscu i w terminie podanych w tym zawiadomieniu – art. 41 ust. 2 ustawy.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z roku 2005 Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień z zakresu powszechności i prawidłowości wymiaru należności podatkowych osobom fizycznym wykazało naruszenia przepisów z tego zakresu polegało na braku reakcji organu podatkowego na naruszenie przez podatników, będących osobami fizycznymi obowiązku przedkładania informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Jak wskazano w opisie na stronach 36 oraz 40 protokołu kontroli informacji nie wyegzekwowano od: 7 podatników podatku rolnego, (6,42% sprawdzonych pozycji), 3 podatników podatku od nieruchomości (3% sprawdzonych pozycji) oraz 20 podatników podatku leśnego (28,57 % sprawdzonych pozycji), co uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku leśnego z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy też korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym. Natomiast w przypadku podatku od nieruchomości informacja jest podstawowym dokumentem na podstawie, którego organ podatkowy ma możliwość ustalenia kwoty skutków finansowych zwolnień dokonanych uchwałą Rady Gminy, w tym m. in. budynków mieszkalnych emerytów. Kwota skutków ma z kolei wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej, stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin.

Z kolei analiza deklaracji w sprawie podatku rolnego wykazała, iż podatnik o nr ewidencyjnym OPR/06 w złożonej deklaracji wykazał ogólną powierzchnię posiadanych gruntów (bez rozbicia na poszczególne klasy gruntów), a jak wynika z opisu na str. 39 protokołu kontroli również nieprawidłowo zadeklarował podatek rolny (zawyżenie podatku wynosiło 4,00zł).

Powyższe opisy świadczą o braku reakcji służb podatkowych na wadliwe zachowanie podatników, w obrębie deklaracji i informacji podatkowych, co z kolei świadczy o niezrealizowaniu przez organ podatkowy obowiązku prowadzenia czynności sprawdzających, w zakresie, o którym mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur wskazywanych treścią przepisów działu V ustawy.

Z dokonanych ustaleń wynika, iż kontrolowana jednostka, w uregulowaniach wewnętrznych nie posiada ustalonych zasad rachunkowości podatkowej oraz sposobu ewidencji podatków i opłat lokalnych. Stwierdzono ponadto, że w zakładowym planie kont urzędu nie zostało ujęte konto 226 „długoterminowe należności budżetowe”, które służy m.in. do ewidencjonowania należności podatkowych, które zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, natomiast przy opisie funkcjonowania kont: 011 „środki trwałe”, 020 „wartości niematerialne i prawne” oraz 310 „materiały” nie wskazano na możliwość ewidencjonowania na nich zdarzeń polegających na wygaszeniu zobowiązań podatkowych poprzez przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Zasady prowadzenia rachunkowości podatków i ewidencji podatkowej do dnia 31 grudnia 2010 roku określało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 112, poz. 761). Od dnia 01 stycznia 2011 roku obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) – str. 55-56 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, że kontrolowana jednostka nie posiada opisu trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, które mogą mieć zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wymiaru należności podatkowych. W myśl wskazań zawartych w treści § 2 art. 281 Ordynacji podatkowej celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Natomiast ich zakres i częstotliwość organ podatkowy powinien ustalić, na podstawie analizy potrzeb, w regulacjach wewnętrznych – str. 56-57 protokołu kontroli.

Uchybienia te usunięto w trakcie kontroli, wprowadzając do stosowania, zarządzeniem nr 1/11 Kierownika Urzędu z dnia 03 stycznia 2011 roku, zasady prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat, zasady przeprowadzania kontroli podatkowych oraz plan kontroli podatkowych na rok 2011.

Kontrola regulacji wewnętrznych dotyczących wynagrodzeń pracowników wykazała, że w regulaminie wynagradzania nieprawidłowo została ustalona kategoria zaszeregowania dla stanowiska „Kierownik USC”, którą przyjęto w przedziale XV-XVIII. Zgodnie z tabelą IV „Stanowiska, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę”, wchodzącą w skład załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), minimalną kategorią zaszeregowania kierownika urzędu stanu cywilnego jest kategoria XVI – str. 78 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków budżetowych badaniu poddano m.in. wydatki z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych. Stwierdzono, że koszty podróży zwrócone radcy prawnemu, reprezentującemu gminę w postępowaniu na podstawie umowy cywilnoprawnej (niebędącemu pracownikiem), sklasyfikowano w par. 4410 „Podróże krajowe służbowe”, co jest niezgodne z zasadami klasyfikacji budżetowej regulowanymi rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Wydatek ten powinien być zaliczony do par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego”  – str. 80 protokołu kontroli. Nieprawidłową klasyfikowano także wydatki dotyczące ponoszonych przez gminę kosztów komorniczych, które ujmowano w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast w par. 4610 – str. 84 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola wydatków na realizację Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wykazała, że kwotę 1.000 zł przekazaną Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku na zakup czajnika bezprzewodowego i pokrowców na materace polowo-koszarowe na potrzeby pomieszczeń dla osób zatrzymanych KMP w Suwałkach błędnie sklasyfikowano w rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi”. W podziałce tej należy ujmować wydatki związane z realizacją przez gminę zadań określonych w art. 4¹ ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Podstawę realizacji zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi stanowi GPPiRPA, co wynika z 4¹ ust. 2 ustawy. Opisany wydatek nie miał zaś uzasadnienia w Programie – str. 71-73 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji umowy na żwirowanie i równanie dróg gminnych wykazała, że wykonawca zobowiązany był do prowadzenia ewidencji ilościowej przetransportowanego żwiru oraz ewidencji czasu pracy sprzętu z podaniem nazwy wsi, przez którą przebiega naprawiona droga, potwierdzonej każdorazowo przez sołtysa wsi lub radnego i wyznaczonego przez Pana Wójta pracownika Urzędu. Stwierdzono, że wykonawca załączał do faktur „Zestawienia remontowanych i profilowanych dróg”, które jednakże nie zawierały potwierdzenia wykonanych prac przez osoby przewidziane umową – str. 91 protokołu kontroli.

W ramach kontroli prawidłowości udzielania zamówień publicznych zbadano m.in. procedurę wyłonienia wykonawcy odśnieżania dróg gminnych w trybie przetargu nieograniczonego. W przetargu została złożona 1 oferta, która została wybrana. Według oceny komisji przetargowej wykonawca spełniał warunki udziału w postępowaniu. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, że do oferty nie załączono kserokopii dowodów rejestracyjnych sprzętu. Zgodnie z pkt 6.2.2. specyfikacji istotnych warunków zamówienia do wykazu sprzętu, jakim dysponuje wykonawca na potrzeby realizacji zamówienia, należało dołączyć kserokopie dowodów rejestracyjnych tego sprzętu – str. 94-95 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, do ich złożenia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich złożenia oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Złożone na wezwanie zamawiającego oświadczenia i dokumenty powinny potwierdzać spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu lub spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego, nie później niż w dniu, w którym upłynął termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo termin składania ofert. Przewodnicząca komisji przetargowej wyjaśniła, że „wykonawca był informowany dwukrotnie słownie aby dostarczył kserokopię dowodów rejestracyjnych sprzętu jakim dysponuje, jednak uchylał się od spełnienia tej prośby. W związku, z tym że wykonawca świadczy usługi odśnieżania dla gminy Przerośl od szeregu lat było mi wiadomo, iż dysponuje wymaganą ilością sprzętu”. Stosownie do art. 24 ust. 2 pkt 4 Prawa zamówień publicznych, wykonawca, który nie wykazał spełniania warunków udziału w postępowaniu podlega wykluczeniu z postępowania.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami gminy stwierdzono, że Rada Gminy Przerośl nie określiła zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym – str. 111 protokołu kontroli. Na brak takiej uchwały zwracano uwagę przy poprzedniej kontroli. W trakcie pełnienia funkcji przez Pana Wójta (od grudnia 2006 r.) projekt uchwały nie był przedkładany Radzie Gminy. Jak wynika z ustaleń kontroli, projekt uchwały był przedstawiany Radzie w kwietniu 2004 r. i został przez Radę odrzucony.

Należy wskazać, że uchwała organu stanowiącego, określająca w sposób uniwersalny zasady gospodarowania nieruchomościami, winna służyć wykonywaniu kompetencji Pana Wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tezę tę potwierdza brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym zawierającego zwrot, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Istnienie ogólnych i stałych zasad gospodarowania nieruchomościami należy uznać za służące prawidłowej i ukierunkowanej realizacji ustawowych zadań organu wykonawczego, a także ułatwienia jego pracy. Każdorazowe podejmowanie przez Radę uchwał w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami przenosi na nią w praktyce część uprawnień organu wykonawczego.

Kontrola zagadnień dotyczących nieruchomości gminy wykazała również brak dokumentacji regulującej zasady gospodarowania nieruchomościami przez jednostki oświatowe. W świetle art. 4 pkt 10 w zw. z art. 43 i 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawną formą gospodarowania nieruchomościami przez jednostki nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd ustalony w formie decyzji właściwego organu (w tym przypadku Pana Wójta) – str. 110-111 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że niektóre stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości, dotyczące w szczególności trybu opracowywania projektów planów finansowych przez kierowników jednostek organizacyjnych, przeznaczania dochodów uzyskanych z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele, których nie określono w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz niezgodności między instrukcją inwentaryzacyjną a obowiązującymi przepisami prawa, nie zostały wyeliminowane, mimo stosownych wniosków pokontrolnych przedstawionych Panu Wójtowi po poprzedniej kontroli kompleksowej gminy – str. 5 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli wewnętrznej.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Gminy, stosownie do postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Uzupełnienie zakresu czynności Skarbnika Gminy o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

3. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników GOPS i instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

4. Udzielenie kierownikowi GOPS pełnomocnictwa na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym oraz wskazanie właściwej podstawy prawnej upoważnienia dla kierownika GOPS do prowadzenia postępowań w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

5. Niezwłoczne opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, uwzględniającej przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., mając jednocześnie na uwadze wyeliminowanie uchybień stwierdzonych w treści dokumentacji obowiązującej w okresie objętym kontrolą, wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

6. Dostosowanie postanowień Instrukcji inwentaryzacyjnej do zgodności z obowiązującymi przepisami.

7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald zawierających wszystkie elementy wymagane przepisami art. 18 ustawy o rachunkowości,

b) ewidencjonowanie w księgach Urzędu przychodów odpowiadających dochodom z tytułu dotacji i subwencji w sposób wskazany w protokole kontroli,

c) zaprzestanie dokonywania zapisów na koncie 222 w ewidencji Urzędu, w sytuacji, gdy Urząd nie posiada wyodrębnionego rachunku bankowego służącego gromadzeniu dochodów i przekazywaniu ich następnie na rachunek budżetu,

d) przenoszenie salda konta 961 na konto 960 pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

e) ewidencjonowanie rozliczenia udzielonych z budżetu dotacji na koncie 224 w ewidencji Urzędu,

f) ewidencjonowanie zobowiązań z tytułu nieprzekazanego odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w sposób wskazany w protokole kontroli,

g) zaniechanie prowadzenia konta 014 w ewidencji Urzędu; wyksięgowanie z ewidencji wartości wydawnictw,

h) prowadzenie ewidencji na koncie 013 zgodnie z zasadami ustalonymi przepisami wewnętrznymi; wyksięgowanie z tego konta wszystkich przedmiotów o wartości niższej od wskazanej przepisami wewnętrznymi i przeniesienie ich do ewidencji ilościowej,

i) terminowe naliczanie i ewidencjonowanie w księgach rachunkowych odsetek za opóźnienia w zapłacie należności z tytułu dochodów z majątku gminy.

8. Egzekwowanie od kierowników jednostek budżetowych obowiązku przedkładania projektów planów finansowych, w terminie określonym przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia, celem dokonania przez Pana Wójta weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej.

9. Zobowiązanie kierownika GOPS do sporządzania planu finansowego na podstawie otrzymanej od Pana Wójta informacji o kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej.

10. Obciążanie właścicieli nieruchomości całością kosztów budowy przyłączy.

11. W zakresie dochodów z majątku gminy:

a) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia lub wydzierżawienia,

b) podawanie do publicznej wiadomości ogłoszeń o przetargu na sprzedaż nieruchomości co najmniej na 30 dni przez wyznaczonym terminem przetargu,

c) pisemne zawiadamianie wyłonionych nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

12. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

13. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości.

14. Dostosowanie regulaminu wynagradzania  pracowników do obowiązujących przepisów w zakresie kategorii zaszeregowania kierownika urzędu stanu cywilnego.

15. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej.

16. Zapewnienie udokumentowania realizacji robót remontowych zgodnie z postanowieniami umowy.

17. Pisemne występowanie do wykonawcy, który nie udokumentował w wymagany sposób spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, o uzupełnienie brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. Wykluczanie wykonawcy w przypadku nieuzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym terminie.

18. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

19. Wydanie decyzji ustalających trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają jednostki oświatowe.

20. Rzetelną realizację wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach