Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 2 w Grajewie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 grudnia 2011 roku (znak: RIO.I.6002-29/11), o treści jak niżej:

Pani

Urszula Maria Mazurek

                                                                                              Dyrektor

Szkoły Podstawowej Nr 2

w Grajewie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2 w Grajewie za okres 2010 r., przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację dochodów i wydatków budżetowych, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, rozliczenia z budżetem gminy.

W sferze zagadnień organizacyjnych ustalono, że zakres czynności głównego księgowego nie odnosił się w pełni do obowiązków i odpowiedzialności przypisanych stanowisku głównego księgowego przepisami art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W trakcie kontroli zakres czynności został uzupełniony – str. 3 protokołu kontroli. Z analizy zakresów czynności pracowników administracji wynika natomiast, że nie zostały ustalone zastępstwa poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności. Zwrócenia uwagi wymaga również brak przypisania obowiązków w zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Grajewa sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego – str. 6 i 9 protokołu kontroli.

Badając obowiązujące w jednostce regulacje wewnętrzne stwierdzono, że w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości nie została określona data rozpoczęcia eksploatacji stosowanych wersji oprogramowania, za pomocą którego jednostka prowadzi księgi rachunkowe. Brak postanowień w tym zakresie narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Ponadto obowiązujący od 1 stycznia 2011 r. zakładowy plan kont wykazuje sprzeczność z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861), gdyż przewiduje księgowanie zysków i strat nadzwyczajnych na koncie 860 „Wynik finansowy”. Do księgowania zysków i strat nadzwyczajnych od 1 stycznia 2011 r. służą konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne” – str. 9 i 11 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), poprzez:

a) nieprawidłowe ewidencjonowanie realizowanych przez jednostkę dochodów związanych z projektami współfinansowanymi ze środków Unii Europejskiej (odsetek od środków na rachunku projektu). Konto 227 „Rozliczenie dochodów ze środków funduszy pomocowych” wykorzystywano do ewidencji przypisu należności z odsetek (w korespondencji z kontem przychodów) i ich wpływu na rachunek projektu – pełniło ono zatem funkcję właściwą kontu 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, a nie funkcję konta służącego rozliczeniu z budżetem dochodów ze środków pomocowych, jak to wynikało z zasad jego funkcjonowania określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Odprowadzenie odsetek do budżetu miasta ujmowano zaś zapisem Wn 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – Ma 137 „Rachunki środków funduszy pomocowych” – str. 14-15 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowe ewidencjonowanie operacji na kontach 222 i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”:

- na koncie 222 bezpodstawnie ujęto odprowadzenie 31 grudnia 2010 r. pozostałości środków na rachunku dochodów własnych Szkoły (40,09 zł) na rachunek budżetu miasta; środki te nie stanowiły dochodów budżetowych zrealizowanych przez Szkołę (nie były wykazane w sprawozdaniu Rb-27S oraz nie wynikały z ewidencji dochodów prowadzonej do konta 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych”), w związku z czym nie powinny być księgowane na koncie 222. W konsekwencji konto 222 zamknięto na koniec 2010 r. poprzez przeksięgowanie na konto 800 „Fundusz jednostki” kwoty innej, niż kwota dochodów wykazana w sprawozdaniu Rb-27S, co było niezgodne z zasadami funkcjonowania konta 222 określonymi w rozporządzeniu; prawidłowe przeksięgowanie sprawozdania winno wykazać błędne saldo na koncie 222 – str. 13 protokołu kontroli; dodatkowo należy wskazać, że dokonanie zwrotu środków pozostających na rachunku dochodów własnych w dniu 31 grudnia 2010 r. stanowiło naruszenie trybu likwidacji rachunku dochodów własnych określonego przepisami art. 93 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.),

- na koncie 223 po stronie Wn dokonano 31 grudnia 2010 r. zapisów, których celem było jedynie zamknięcie tego konta (kwotę operacji ustalano w poleceniu księgowania w wysokości potrzebnej do zlikwidowania salda na koniec roku). Księgowane zapisem Wn 223 – Ma 800 kwoty różniły od kwot wykazanych w sprawozdaniach Rb-28S, co stanowiło naruszenie zasad funkcjonowania konta 223 przewidujących, że podstawę zapisów na stronie Wn tego konta stanowią sprawozdania budżetowe z wykonania planu wydatków. Stwierdzono, że w 2010 r. nie księgowano rozliczenia wydatków budżetowych poniesionych w ramach realizacji projektu COMENIUS, które wyniosły 68.680,10 zł. W wyniku analizy zapisów dokonanych w ewidencji tego projektu w 2009 r. ustalono, że na finansowanie wydatków w 2009 r. wpłynęła kwota 76.538,88 zł, z czego wydatkowano 4.608,27 zł. Na koncie projektu pozostały więc na koniec 2009 r. środki w wysokości 71.930,61 zł do wykorzystania w 2010 r. Na koniec 2009 r. jako przeksięgowanie sumy rocznych wydatków COMENIUS ujęto kwotę 76.538,88 zł (całość otrzymanych środków), zamiast kwoty 4.608,27 zł zgodnej z wielkością wydatków wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S. W wyniku tego błędu powstała nieprawidłowość polegająca na braku na początek 2010 r. danych ewidencyjnych wykazujących niewykorzystane środki na wydatki w wysokości 71.930,61 zł, odpowiadające stanowi środków na koncie 137. W 2010 r. nie stwierdzono księgowań obrazujących rozliczenie zrealizowanych w ramach projektu wydatków wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S w wysokości 68.680,10 zł. Na początek 2011 r. w ewidencji brak salda Ma na koncie 223 w wysokości 3.250,51 zł, odpowiadającego kwocie środków pieniężnych pozostałych na dzień 31 grudnia 2010 r. na rachunku bankowym projektu – ustalenia dotyczyły ewidencji projektu realizowanego przez Publiczne Gimnazjum Nr 2, którego obsługę finansową prowadzi kontrolowana jednostka i zostały opisane na str. 55-56 protokołu kontroli PG Nr 2.

Kontrola sprawozdawczości budżetowej wykazała, że:

a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2010 r. nie uwidoczniono należności wynikających z konta 221 w kwocie 7.406,54 zł. Należności dotyczyły kosztów wynagrodzeń nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w ZNP, którymi Szkoła obciążyła Gimnazjum Nr 3 i SP Nr 4 w Grajewie. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), sprawozdania jednostkowe sporządzane są przez kierowników jednostek na podstawie ksiąg rachunkowych, a kwoty wykazane w sprawozdaniu powinny wynikać z ewidencji księgowej – str. 20 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu Rb-N Szkoły sporządzonym za 2010 r. w poz. N3.2. „Depozyty na żądanie” wykazano stan środków na rachunku bankowym projektu COMENIUS, mimo że projekt realizowało obsługiwane przez Szkołę Publiczne Gimnazjum Nr 2. Środki te powinny być wykazane w sprawozdaniu Rb-N Gimnazjum – str. 15 protokołu kontroli,

c) sprawozdanie Rb-34 za 2010 r. nie zostało sporządzone na odpowiednim druku. Zastosowano formularz sprawozdania Rb-34S obowiązujący dopiero od 2011 r., co wynika z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w zw. z przepisami rozdziału 8 załącznika Nr 39 do tego rozporządzenia – str. 13 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono sporządzanie jednego sprawozdania zawierającego dane SP Nr 2 i obsługiwanego Gimnazjum. Było to efektem prowadzenia wspólnych ksiąg rachunkowych dla obu szkół, z częściowym tylko podziałem danych dotyczących obu jednostek. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie wyodrębniano danych na kontach 800 oraz 860 „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy”, w wyniku czego ewidencja nie zawierała danych niezbędnych do sporządzenia sprawozdania finansowego. W efekcie odrębne sprawozdania finansowe nie były sporządzane. W trakcie kontroli dokonano pozaksięgowego podziału danych wykazanych w sprawozdaniu finansowym za 2010 r. (sporządzonym jako sprawozdanie SP Nr 2), na podstawie którego zostało sporządzone odrębne sprawozdanie finansowe obsługiwanej jednostki – str. 10 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli usunięte zostały także inne nieprawidłowości dotyczące sposobu wykonywania obsługi finansowo-księgowej Gimnazjum. Od 1 października 2011 r. księgi Gimnazjum prowadzone są w formie wyodrębnionego rejestru, na podstawie dowodów księgowych zatwierdzanych przez dyrektora Gimnazjum i gromadzonych w odrębnym zbiorze. Gimnazjum założono w banku odrębne rachunki bankowe, których dysponentem jest dyrektor tej jednostki.

W zakresie procedury opracowywania planu finansowego Szkoły ustalono, iż formalnie nie sporządziła Pani planu finansowego swojej jednostki na 2010 r. Zgodnie z obowiązującym w 2010 r. przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu  postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych, przyjętych w uchwale budżetowej, mieli obowiązek sporządzenia planów finansowych swoich jednostek. Jako plan finansowy jednostki na 2010 rok traktowano dane wynikające z uchwały budżetowej, przekazane Pani pismem Burmistrza z dnia 15 stycznia 2010 r. – str. 20-22 protokołu kontroli. Obecnie regulacja ustanawiająca obowiązek sporządzenia planu finansowego zawarta jest w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616).

W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że postanowienia regulaminu wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionych w Szkole Podstawowej Nr 2, ustalonego przez Panią Dyrektor w dniu 9 czerwca 2009 r., przewidywały, iż dodatek funkcyjny i specjalny są wypłacane w pełnej wysokości za okresy nieobecności w pracy spowodowanej urlopem wypoczynkowym, niezdolnością do pracy wywołaną chorobą oraz korzystaniem ze zwolnień od pracy, których pracodawca ma obowiązek udzielić na podstawie kodeksu pracy i przepisów wykonawczych. Postanowienia te wykraczały poza zakres ustaleń, które mogą być przedmiotem regulaminu na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Faktycznie dodatki nie były wypłacane na zasadach wynikających z regulaminu. W trakcie czynności kontrolnych dokonała Pani stosownych zmian w regulaminie – str. 25-26 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości opracowania przez Szkołę danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, o którym mowa w art. 30a ust. 4 Karty Nauczyciela, stwierdzono, że nieprawidłowo ustalone zostały wymiary etatów dla nauczycieli stażystów i dyplomowanych. W odniesieniu do nauczycieli stażystów (w tej grupie wystąpiła ujemna różnica między wydatkami na wynagrodzenia, a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń na poziomie gminy) skutkowało to ustaleniem i wypłaceniem dodatków uzupełniających w nieprawidłowej wysokości dla wszystkich nauczycieli stażystów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez miasto. Przyczyną nieprawidłowego ustalenia etatów było niedokonywanie pomniejszeń wymiarów etatów za okresy wypłaty świadczeń przez ZUS. Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy – str. 29-30 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola wynagrodzeń nauczycieli wykazała, że jeden nauczyciel zatrudniony był na części etatów o różnych podstawach wymiaru godzin (do końca sierpnia 2010 r. – 9/18 i 13/26, a od września 2010 r. – 16/18 i 2/22). W umowie o pracę ustalono wynagrodzenie w kwocie odpowiadającej jednemu pełnemu etatowi, a faktycznie wypłacano wynagrodzenie z uwzględnieniem wymiarów zatrudnienia (na każdy wymiar kwotę wynagrodzenia ustalano odrębnie). Zasady wyliczania obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin w takiej sytuacji powinny wynikać z uchwały Rady Miasta, stosownie do postanowień art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Stwierdzono, że Rada Miasta nie określiła zasad wyliczania tygodniowego wymiaru godzin nauczycieli w takich przypadkach. Stosowny wniosek w sprawie przedłożenia Radzie Miasta projektu uchwały wprowadzającej zasady ustalania obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin zostanie skierowany do Burmistrza w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie kontroli kompleksowej miasta – str. 28 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji (str. 44-46 protokołu kontroli) ustalono, że:

a) w obowiązującej w jednostce instrukcji inwentaryzacyjnej nie zawarto postanowień określających formę zarządzania przeprowadzenia inwentaryzacji oraz nie określono zasad przeprowadzenia i dokumentowania inwentaryzacji metodą weryfikacji,

b) inwentaryzacja majątku trwałego w okresie maj-czerwiec 2009 r. została przeprowadzona w terminie niezgodnym z przepisami instrukcji inwentaryzacyjnej ustalającej, że środki trwałe (z wyjątkiem gruntów i obiektów trudno dostępnych oglądowi) obejmuje się spisem z natury w ciągu ostatniego kwartału roku obrotowego i pierwszej połowy miesiąca następnego roku obrotowego.

Z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Publicznym Gimnazjum Nr 2 wynika, że zadania tej szkoły realizowane są w pomieszczeniach znajdujących się na nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie Szkoły Podstawowej Nr 2. Stan ten nie został formalnie uregulowany. Szkoła Podstawowa Nr 2, jako trwały zarządca nieruchomości, może udostępnić nieruchomość lub jej część na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), np. użyczyć Gimnazjum określoną część nieruchomości, co stanowiłoby dostateczną podstawę wykorzystywania pomieszczeń przez Gimnazjum.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie zakresów czynności pracowników o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

2. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) określenie daty rozpoczęcia eksploatacji stosowanych wersji oprogramowania i bieżące aktualizowanie tych postanowień w przypadku stosowania kolejnych wersji,

b) wyeliminowanie sprzeczności między przyjętymi zasadami funkcjonowania konta 860 a obowiązującymi przepisami.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do prawidłowego ewidencjonowania operacji na kontach 222 i 223, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniach danych zgodnych z ewidencją księgową,

b) stosowanie obowiązujących formularzy sprawozdań.

5. Formalne opracowywanie planu finansowego jednostki.

6. Ustalanie danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Grajewa sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania...

7. Uregulowanie w instrukcji inwentaryzacyjnej formy zarządzania inwentaryzacji oraz zasad przeprowadzenia i dokumentowania inwentaryzacji metodą weryfikacji.

8. Podjęcie działań w celu uregulowania z dyrektorem Gimnazjum Nr 2 formalnych podstaw wykorzystywania przez Gimnazjum części nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie SP Nr 2.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Miasta Grajewo