Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Turośń Kościelna

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 maja 2011 roku (znak: RIO.I.6001-1/11, o treści jak niżej:

                                                                                              Pan

Grzegorz Jakuć

Wójt Gminy Turośń Kościelna

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Turośń Kościelna za okres 2010 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Turośń Kościelna na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych dochodów oraz wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia jednostek organizacyjnych z budżetem gminy. Czynności kontrolne zostały połączone z instruktażem w zakresie zamknięcia ksiąg rachunkowych i sporządzenia sprawozdań finansowych za 2010 r. oraz w zakresie stosowania od 1 stycznia 2011 r. zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 128, poz. 861).

W okresie kontrolowanym funkcję Wójta Gminy pełnił Pan Andrzej Jurczak.

Badając pisemny zakres obowiązków Skarbnika Gminy stwierdzono, że poza obowiązkami wynikającymi z zajmowania tego stanowiska, przypisano w nim dodatkowo pełnienie funkcji głównego księgowego wszystkich podległych jednostek organizacyjnych gminy. Postanowienie to korespondowało z § 13 obowiązującego regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy, wprowadzonego zarządzeniem nr 86/09 Wójta Gminy z dnia 11 sierpnia 2009 r., według którego Urząd prowadzi obsługę finansowo-księgową Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnego Ośrodka Kultury oraz gminnych szkół podstawowych i gimnazjum. Z ustaleń kontroli wynika, że od 1 marca 2010 r. utworzono stanowisko głównego księgowego w Gminnym Ośrodku Kultury i od tej daty rachunkowość instytucji kultury nie jest prowadzona w Urzędzie Gminy, zatem postanowienia regulaminu organizacyjnego nie są zgodne ze stanem faktycznym. W odniesieniu do Ośrodka Pomocy Społecznej należy natomiast wskazać, że prowadzenie przez Urząd Gminy obsługi finansowo-księgowej tej jednostki budżetowej sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostka ta jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych może być tylko pracownik tej jednostki – str. 3, 4, 5 protokołu kontroli.

W ramach czynności kontrolnych sprawdzono prowadzenie rejestru gminnych instytucji kultury pod kątem przestrzegania zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Ustalono, że w rejestrze brak jest wpisów w dziale drugim „Organizacja instytucji kultury” i trzecim „Mienie instytucji kultury”, zaś niektóre z dokonanych wpisów nie zostały przyporządkowane do odpowiednich działów, określonych w § 2 rozporządzenia. W księdze rejestrowej brak ponadto dat dokonania wpisów i podpisów pełnomocnika organizatora, przy rejestrze nie prowadzi się też akt rejestrowych obejmujących dokumenty stanowiące podstawę wpisu do rejestru, co jest niezgodne postanowieniami § 3 i § 5 rozporządzenia – str. 4 protokołu kontroli.

Analizując sprawozdanie Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych za 2010 r. stwierdzono nieprawidłową klasyfikację opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, uiszczanych przez gminę na podstawie przepisów art. 61 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Wydatki te (plan 51.300 zł, wykonanie 51.135,97 zł) klasyfikowano w paragrafie 4300 „Zakup usług pozostałych”, zgodnie zaś z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) należało je ujmować w paragrafie 4330 „Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego”. W taki sam sposób zaplanowano wskazane wydatki w uchwale budżetowej na 2011 r., w związku z czym w trakcie kontroli wskazano na potrzebę dokonania odpowiedniej korekty budżetu – str. 8-9 protokołu kontroli. Z przekazanej do RIO uchwały Nr V/36/2011 Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 31 marca 2011 r. wynika, że wniosek zgłoszony w trakcie kontroli o dokonanie odpowiednich zmian w budżecie gminy został uwzględniony.

Stwierdzono również, że w 2010 r. w sprawozdaniu Rb-28S nieprawidłowo prezentowano dane dotyczące zaangażowania wydatków budżetowych, tj. w sposób obowiązujący przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Według przepisów sprawozdawczych obowiązujących w 2009 r. i latach wcześniejszych w kolumnie „Zaangażowanie” omawianego sprawozdania należało wykazywać dane na podstawie obrotów wynikających ze strony Ma konta 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” (§ 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 27 czerwca 2006 r.), co w praktyce oznaczało wykazywanie wydatków zarówno już poniesionych, jak i tych, które jednostka będzie obowiązana ponieść w roku sprawozdawczym. Stosownie natomiast do zasad sporządzania sprawozdania obowiązujących w 2010 r. i obecnie, w kolumnie „Zaangażowanie” wykazuje się dane dotyczące zaangażowania planu wydatków, czyli wartość umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym – § 8 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 3 lutego 2010 r. Oznacza to, że na koniec marca, czerwca i września w kolumnie „Zaangażowanie” należy wykazywać nie obroty, a saldo strony Ma konta 998, które winno wynikać z okresowych przeksięgowań na stronę Wn tego konta równowartości sfinansowanych wydatków budżetowych danego roku, a także równowartości zaangażowanych wydatków, które będą obciążały wydatki roku następnego. Z uwagi, iż na koniec roku konto 998 nie wykazuje salda oznacza to także, że w sprawozdaniu rocznym Rb-28S nie wypełnia się kolumny „Zaangażowanie” – str. 9-11 protokołu kontroli.

W ramach kontroli rozrachunków Urzędu Gminy szczegółowemu badaniu poddano m.in. rozliczenia z tytułu podatku od towarów i usług, ujmowane na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”. Stwierdzono przede wszystkim, że miesięczne deklaracje VAT-7 były składane nie w imieniu gminy Turośń Kościelna, lecz w imieniu podatnika o nazwie Urząd Gminy Turośń Kościelna. Z ustaleń kontroli (str. 14 protokołu) wynika, że gmina Turośń Kościelna posiada odrębny numer identyfikacji podatkowej (9661837886) nadany decyzją naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z dnia 8 marca 2006 r. Na str. 15-16 protokołu kontroli przedstawiono stanowisko organów podatkowych podległych Ministrowi Finansów i tezy orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące, że w świetle postanowień art. 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) podatnikiem VAT jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina), a nie urząd danej jednostki samorządu terytorialnego (urząd gminy).

Ustalono również, że w 2010 r. nie wystąpiły w deklaracjach VAT-7 odliczenia od podatku należnego podatku naliczonego w fakturach zakupu (np. w związku z fakturowaniem najemcom dostaw wody i odprowadzania ścieków, energii elektrycznej, opłat za ogrzewanie pomieszczeń) – str. 17-18 protokołu kontroli. Prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego ustanawiają przepisy art. 86 ustawy o podatku od towarów i usług. Z treści art. 86 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest w szczególności związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi. W protokole kontroli wskazano też przypadki, w których nie było możliwe odliczenie podatku naliczonego w fakturach zakupu, wynikające z faktu, iż Urząd Gminy obciążał najemców za zużycie energii elektrycznej i wody oraz za odprowadzanie ścieków również wówczas, gdy wydatki z tytułu zakupu wymienionych towarów i usług ponosiły inne jednostki organizacyjne gminy, tj. Gminny Ośrodek Kultury i gminne jednostki oświatowe. W odniesieniu do ustalania należności kontrola wykazała przy tym, że najemcy pomieszczeń w budynku przydzielonym Gminnemu Ośrodkowi Kultury są obciążani przez Urząd Gminy za ogrzewanie pomieszczeń według stawek niezapewniających pokrycia kosztów zakupu gazu zużywanego na cele grzewcze. Za zużycie gazu w 2010 r., według cen zakupu, GOK zapłacił dostawcy łącznie 11.905,97 zł, a za ogrzewanie wynajmowanych pomieszczeń (około 50 % powierzchni budynku) Urząd Gminy otrzymał od najemców kwotę 5.185,65 zł. Przychód netto za ogrzewanie wyniósł 4.250,53 zł, co oznacza, że koszt ogrzewania pomieszczeń zajmowanych przez bibliotekę wyniósł 7.655,44 zł. GOK sfinansował zakup gazu na ogrzewanie wynajmowanych pomieszczeń z otrzymanej z budżetu organizatora dotacji podmiotowej i zaliczył to zużycie do kosztów działalności kulturalnej. Podobna sytuacja wystąpiła też w przypadku odpłatności za ogrzewanie powierzchni wynajmowanych przez przedszkole niepubliczne „Promyk”. Ustalona w pierwotnej umowie z 5 czerwca 2006 r. odpłatność ryczałtowa w wysokości 0,86 zł za ogrzanie 1m² powierzchni odbiega zarówno od kosztów ponoszonych przez gminne gimnazjum na zakup gazu, jak i opłat pobieranych przez gminę od innych najemców (uwagę tę można też odnieść do ustalenia opłaty za zużytą energię elektryczną na poziomie 60 zł brutto miesięcznie). Dodatkowo ujawniono, że pobrana w 2010 r. od tego najemcy opłata została zaniżona o kwotę 747,96 zł ponieważ przy jej naliczaniu nie uwzględniano zwiększenia (od 30 września 2009 r.) wynajmowanej powierzchni budynku – str. 18, 44 protokołu kontroli.

Czynności kontrolne wykazały też, że stawką 22% były opodatkowane czynsze za dwa lokale mieszkalnie. Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 43 ust. 1 pkt 36 ustawy o podatku od towarów i usług (poprzednio art. 43 ust. 1 pkt 1) usługi w zakresie wynajmowania nieruchomości o charakterze mieszkalnym są zwolnione od podatku. Zawyżenie czynszu wobec dwóch najemców w 2010 r. wyniosło 384,44 zł – str. 19 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji dochodów majątkowych gminy wykazała, że nie zostały ustalone przez organ stanowiący zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Opracowanie  i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w tej sprawie było przedmiotem zaleceń pokontrolnych wydanych przez RIO w Białymstoku w wyniku poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W odpowiedzi na zalecenia zawarto, że „Ze względu na niewielką ilość spraw Rada Gminy postanowiła obecnie nie podejmować uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych i wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Wójt Gminy także, uważa, że przy podejmowaniu wyżej wymienionych czynności powinna zawsze współdecydować Rada”. Należy wskazać, iż uchwała organu stanowiącego, określająca w sposób uniwersalny zasady gospodarowania nieruchomościami, winna służyć wykonywaniu uprawnienia Wójta Gminy do gospodarowania mieniem komunalnym, wynikającego z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tezę tę potwierdza obecne brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy (ukształtowane zmianą wynikająca z ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 100, poz. 499)), zawierające zwrot, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Ustalenie znaczenia tej normy przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż ustawodawca zmieniając treść przepisu miał na celu zobowiązanie Rady Gminy do określenia ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami w formie uchwały zawierającej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Istnienie ogólnych i stałych zasad gospodarowania nieruchomościami należy uznać za służące prawidłowej i ukierunkowanej realizacji ustawowych zadań organu wykonawczego, a także ułatwienia jego pracy. Natomiast każdorazowe podejmowanie uchwał przez Radę przenosi na nią w praktyce część uprawnień Wójta z zakresu gospodarowania nieruchomościami – str. 38-39 protokołu kontroli.

         Badanie trybu sprzedaży nieruchomości gminnych wykazało, że w objętych kontrolą postępowaniach przetargowych nabywcy nieruchomości zostali obciążeni kosztami wyceny w kwocie po 745,83 zł oraz kosztami podziału geodezyjnego po 411,67 zł. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Wójt. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy – w tym zapewnieniu wyceny nieruchomości, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów nieruchomości. W świetle wskazanych norm prawnych brak jest podstaw do obciążania nabywców nieruchomości kosztami poniesionymi przez gminę w związku z przygotowaniem ich do zbycia – str. 41-42 protokołu kontroli.

Kontrola trybu zawierania umów najmu i dzierżawy wykazała, że Wójt Gminy bez zgody Rady Gminy dokonał w dniu 30 września 2009 r. zmiany umowy najmu lokalu użytkowego zawartej z osobami prowadzącymi przedszkole niepubliczne „Promyk”, polegającej na zwiększeniu dotychczas wynajmowanej powierzchni ze 150,48 m² do 222,95 m². Rada Gminy w uchwale Nr XVII/136/08 z dnia 25 września 2008 r. wyraziła zgodę na wynajem na okres 6 lat części zabudowanej nieruchomości, określając jej powierzchnię na 150,48 m². W świetle przepisu art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, w braku uchwały organu stanowiącego regulującej zasady wynajmowania nieruchomości, Wójt Gminy mógł dokonać tej czynności prawnej wyłącznie za zgodą Rady Gminy – str. 45 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że jednostka nie sporządzała i nie upubliczniała wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, co stanowiło naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 46 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie zagadnień związanych z realizacją dochodów własnych gminy z tytułu podatku od nieruchomości wskazuje, szczególnie w grupie podatników – osób prawnych, iż organ podatkowy nie prowadził skutecznych działań mających na celu pozyskanie informacji dotyczących powierzchni budynków i wartości budowli będących w posiadaniu podatników oraz sposobu ich wykorzystania, a więc danych newralgicznych z punktu widzenia możliwości oceny prawidłowości opodatkowania. W obecnym stanie faktycznym oznacza to, że nie ma możliwości wykonania czynności sprawdzających w zakresie przewidzianym treścią art. 272 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Przepis ten stanowi, że organy podatkowe mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami (np. deklaracjami podatkowymi). Wskazane jest zatem zintensyfikowanie działań zmierzających do uzyskania dokumentów pozwalających na pełną weryfikację danych zawartych w składanych przez podatników deklaracjach. W tym celu należy wykorzystać uprawnienia wynikające odpowiednio z rozdziałów 1-3, 5, 6, 9, 10, 14, 16 oraz 23 Działu IV Ordynacji podatkowej – str. 27-28 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym w grupie osób prawnych, wykazała, że w przypadku podatnika wymienionego w opisie na stronie 31 organ podatkowy nie wszczął postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy dane wykazane w złożonych przez podatnika deklaracjach podatkowych na podatek leśny i rolny, różnią się od zapisów w ewidencji gruntów i budynków, tak w zakresie prawa własności jak i powierzchni. Sytuacja ta, w kontekście przepisów Działu V Op obliguje organ podatkowy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Kontrolując realizację dochodów gminy z tytułu opłaty targowej stwierdzono naruszenie § 3 uchwały Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 28 czerwca 2007r. Nr VII/46/07 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty targowej, zasad jej ustalania i poboru oraz terminów płatności, a także wprowadzenia jej poboru w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso. W myśl przywołanego przepisu inkasentami opłaty targowej są właściwi miejscowo sołtysi wszystkich sołectw z terenu Gminy Turośń Kościelna. Z okazanej dokumentacji wynika natomiast, że poboru dokonał pracownik urzędu gminy zatrudniony na stanowisku inspektora ds. księgowości budżetowej. Z treści art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) wynika, że wyznaczenie inkasenta jest wyłączną kompetencją rady gminy, która tego przywileju nie może scedować na inne organy.

Z opisu zawartego na stronie 37 protokołu kontroli wynika, że treść § 29 ust. 1 instrukcji w sprawie ewidencji i poboru podatków i opłat w Gminie Turośń Kościelna, która została wprowadzona zarządzeniem Nr 8/09 Wójta Gminy Turośń Kościelna z dnia 15 czerwca 2009r. narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące. Przepis ten stanowi, że w przypadku zaległości poniżej 2 zł nie wystawia się upomnienia, a jedynie pisemnie powiadamia się podatnika o saldzie na jego koncie. Tymczasem z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) jednoznacznie wynika, że jedyną formą prowadzenia działań upominawczych jest upomnienie. Normy prawne, zawarte w przywołanych przepisach nie określają również minimalnego progu wartości należności, dopiero po przekroczeniu którego wierzyciel zobligowany jest do prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych. Kryterium ekonomiczne może zostać uwzględnione w regulacjach wewnętrznych dotyczących działań upominawczych i windykacyjnych ale jedynie w kontekście systematyki i terminów prowadzenia działań a nie sposobu ich prowadzenia.

         W ramach kontroli wydatków bieżących badaniem objęto m. in. wydatki zawiązane z odśnieżaniem dróg gminnych zrealizowane w 2010 r. ustalając, że:

a) wszystkie umowy, których przedmiotem było odśnieżanie dróg gminnych, zawarte zostały z pominięciem regulacji wewnętrznych określających procedury zakupu dostaw robót i usług o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, wprowadzonych zarządzeniem nr 92/09 Wójta Gminy z dnia 1 października 2009 r. W zarządzeniu przyjęto zasadę przeprowadzania konkursu ofert cenowych lub negocjacji z co najmniej dwoma wykonawcami, z tym że postanowień zarządzenia nie stosuje się do zamówień o wartości nieprzekraczającej 5.000 zł netto. Jak wykazały czynności kontrolne, w 2 przypadkach wartość umów przekraczała wskazany próg (wynagrodzenie wykonawców wyniosło netto 9.880 zł i 8.500 zł) zatem wybór wykonawców należało poprzedzić stosowną procedurą – str. 51 protokołu kontroli,

b) w jednym przypadku należność z tytułu odśnieżania uregulowana przez jednostkę nie wynikała z przedstawionych dokumentów rozliczeniowych. Według faktury wykonawcy nr 169/03/2010 z dnia 24 marca 2010 r. wystawionej na kwotę 3.986,82 zł, sprzęt odśnieżający przepracował 162 godziny. Dane takie zostały też zawarte w podsumowaniu załączonego do faktury rozliczenia podpisanego przez inspektora Urzędu (w trakcie kontroli osoba ta nie była już w Urzędzie zatrudniona). Dokonane przez kontrolującego przeliczenia wykazały jednakże, że według danych zawartych w kolumnie „czas pracy” usługa była wykonywana łącznie przez 142 godziny, zaś według kolumny „czas wykonywania od – do” sprzęt pracował w okresie rozliczeniowym przez 133 godziny. Mając na uwadze te ustalenia wynagrodzenie wykonawcy mogło być zawyżone o 713,69 zł – str. 52 protokołu kontroli.

         Kontrola postępowania w sprawie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie zamówienia z wolnej ręki, którego przedmiotem było świadczenie usług pocztowych w zakresie doręczania i przyjmowania przesyłek i paczek listowych, wykazała uchybienie polegające na złożeniu przez wykonawcę oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowania po zawarciu umowy. Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), oświadczenie to winno być złożone przez wykonawcę najpóźniej wraz zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego – str. 54 protokołu kontroli.

         Analiza obowiązujących w jednostce uregulowań dotyczących spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminy wykazała, że:

a) Wójt Gminy nie opracował planu wykorzystywania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan taki powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać elementy wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 68 protokołu kontroli,

b) Rada Gminy nie podjęła uchwał w sprawie wieloletniego program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, o których mowa w przepisach art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Jak stwierdzono, w gminie obowiązuje jedynie uchwała Rady Gminy z dnia 3 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Gminy Turośń Kościelna, która winna stanowić jeden z elementów programu gospodarowania zasobem (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) – str. 69-70 protokołu kontroli.

         W sferze gospodarowania nieruchomościami należy również wskazać, że – jak wynika z ustaleń problemowej kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej przez RIO w Szkole Podstawowej w Turośni Kościelnej – nieruchomości, którymi włada Szkoła, nie zostały jej formalnie przekazane w trwały zarząd, będący prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej na podstawie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwały zarząd winien być ustanowiony w drodze decyzji Wójta Gminy.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej wykładni przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niedomagań w funkcjonowaniu systemu kontroli wewnętrznej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Zakres obowiązków Skarbnika określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika GOPS obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

2. Dostosowanie regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy w zakresie prowadzenia obsługi księgowej gminnych jednostek organizacyjnych do zgodności ze stanem rzeczywistym.

3. Doprowadzenie wpisów w rejestrze instytucji kultury do zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury.

4. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością stosowania w planowaniu i wykonaniu budżetu podziałek klasyfikacji budżetowej, określonych rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wykazywania danych w kolumnie „Zaangażowanie” sprawozdań Rb-28S zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

6. Podjęcie stosownych działań mających na celu prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków w zakresie rozliczania podatku od towarów i usług, mając na uwadze tezy zawarte w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

7. Spowodowanie obciążania najemców lokali użytkowych rzeczywistymi kosztami energii ponoszonymi przez gminę.

8. Zobowiązanie pracowników do należytej kontroli operacji związanych z ustalaniem należności gminy wynikających z umów najmu. Wystąpienie do przedszkola niepublicznego „Promyk” o zapłatę kosztów ogrzewania stosownie do rzeczywistej powierzchni wynajmowanego lokalu.

9. Rozliczenie z najemcami lokali mieszkalnych zawyżonych opłat czynszowych o bezpodstawnie doliczony VAT.

10. Opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony; przestrzeganie zasady, że do czasu podjęcia uchwały przez organ stanowiący Wójt Gminy może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą Rady.

11. Zaniechanie praktyki obciążania nabywców nieruchomościami kosztami, które na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być ponoszone przez gminę.

12. Sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, jak tego wymagają przepisy art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

13.Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie stosowania i przeprowadzania czynności sprawdzających.

14. Wyjaśnienie oraz wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie rzetelności danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń, także w wymiarze finansowym.

15. Przestrzeganie ustanowionych przepisów prawa miejscowego i ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w toku realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej.

16. Dostosowanie przepisów wewnętrznych dotyczących prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych do zapisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu w administracji .

17. Zapewnienie przestrzegania procedur wewnętrznych w zakresie zamówień dostaw, robót i usług o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

18. Zobowiązanie pracowników do należytej kontroli wynagrodzenia przysługującego wykonawcom za świadczone usługi; zweryfikowanie wynagrodzenia wypłaconego wykonawcy na podstawie faktury z dnia 24 marca 2010 r. i wyegzekwowanie kwoty nadpłaconej.

19. Żądanie od wykonawców zamówień udzielonych w trybie z wolnej ręki złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu najpóźniej w dniu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego.

20. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

21. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwał (uchwały) w sprawie wieloletniego program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

22. Ustanowienie w drodze decyzji trwałego zarządu nieruchomościami, którymi włada Szkoła Podstawowa w Turośni Kościelnej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

   Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku