Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Brańsk

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 lutego 2012 roku (znak: RIO.I.6001-16/11), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

                                                                                              Czesław Sokołowski

Burmistrz Brańska

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Brańsk za 2010 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Brańsk na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W okresie objętym kontrolą, do upływu kadencji, funkcję Burmistrza Brańska pełnił Daniel Antoni Bańkowski.

W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że Urząd Miasta prowadzi obsługę finansowo-księgową Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Miejskiego Ośrodka Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz Przedszkola. Dla obsługiwanych przez Urząd jednostek są prowadzone oddzielne księgi rachunkowe. Stan ten narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Wymienione jednostki organizacyjne, działające jako odrębne osoby prawne (MBP i MOK) oraz jako jednostka budżetowa (MOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1.

W odniesieniu do prowadzenia przez Urząd obsługi finansowo-księgowej Przedszkola należy wskazać, że taki sposób uregulowania sposobu obsługi tej jednostki nie wynika z żadnej uchwały Rady Miasta. Wskazanie sposobu zorganizowania wspólnej obsługi jednostek oświatowych należy do kompetencji organu stanowiącego gminy na podstawie art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Ponadto jako podstawę prowadzenia rachunkowości Przedszkola przyjmowano przepisy wewnętrzne wprowadzone przez Burmistrza. Stan ten jest sprzeczny z obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. brzmieniem art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z przywołanym przepisem, w ramach wykonywania obsługi administracyjnej i finansowej szkół mieści się wykonywanie czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości. Okoliczność obsługiwania Przedszkola przez inną jednostkę nie zwalnia zatem dyrektora Przedszkola z określenia przyjętych zasad rachunkowości na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 i art. 10 ustawy o rachunkowości – str. 5-7 i 11 protokołu kontroli.

Analiza sposobu wykonywania obsługi jednostek organizacyjnych wykazała, że kierownicy tych jednostek zatwierdzają pod względem merytorycznym oraz do wypłaty dokumenty dotyczące kierowanych jednostek. Jednakże, mimo posiadania odrębnych rachunków bankowych przez obsługiwane jednostki, faktyczne dyspozycje środkami zgromadzonymi na ich rachunkach wykonywane były przez pracowników Urzędu – Burmistrza, Skarbnika i Sekretarza – str. 10 protokołu kontroli. Osoby te wymienione są w karcie wzorów podpisów dotyczącej umowy na prowadzenie obsługi bankowej gminy, co wynika z protokołu kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Miejskim Ośrodku Kultury w Brańsku.

Należy wskazać, że stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 i art. 30 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie środków i ich rozdysponowanie należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Dodatkowo należy wskazać na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), zgodnie z którym instytucja kultury prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków.

W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono również, że nie został powołany zastępca Pana Burmistrza – str. 2 protokołu kontroli. Nieobsadzenie wskazanego stanowiska tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Burmistrza. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w mieście Brańsk może być powołany jeden zastępca Burmistrza. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje Burmistrza przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu.

Analiza zakresu czynności Skarbnika Gminy, nadanego 5 maja 2008 r., wykazała, że jego postanowienia nie wyczerpywały katalogu obowiązków i odpowiedzialności przypisanych głównemu księgowemu (skarbnikowi) przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych – str. 3 protokołu kontroli. W okazanym zakresie czynności nie znalazły się postanowienia dotyczące wykonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

         Badając zagadnienia dotyczące gospodarki środkami pieniężnymi stwierdzono,  że operacje wynikające z wyciągów bankowych do rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych ewidencjonowane były w księgach Urzędu wybiórczo. Księgowano tylko operacje dotyczące ZFŚS pracowników Urzędu, co powodowało, że na koncie 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” brak było ciągłości salda i jego zgodności z danymi wyciągów bankowych, co naruszało zasady określone obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Sytuacja taka spowodowana była obsługiwaniem za pomocą jednego rachunku ZFŚS wszystkich jednostek organizacyjnych, dla których Urząd prowadzi obsługę finansowo-księgową, przy jednoczesnym ewidencjonowaniu części obrotów tego rachunku w księgach każdej z obsługiwanych jednostek – jeżeli dotyczyły tworzenia czy wydatkowania Funduszu dla pracowników tych jednostek. Kontrolującym okazano umowy o prowadzeniu przez Urząd wspólnej działalności socjalnej z jednostkami organizacyjnymi, zawarte w dniach 7 stycznia 2004 r. i 14 grudnia 2010 r. W związku z tym należy stwierdzić, że wydzielanie operacji zachodzących na rachunku ZFŚS do ksiąg poszczególnych jednostek jest bezpodstawne. Prowadzenie wspólnej działalności winno polegać na przekazywaniu równowartości dokonanych odpisów z rachunków bieżących jednostek na rachunek ZFŚS Urzędu, finansowaniu wspólnej działalności socjalnej z tego rachunku oraz ujmowaniu obrotów tego rachunku w księgach jednostki, która prowadzi faktycznie rachunek (Urzędu) – str. 15 protokołu kontroli.

         Wśród innych nieprawidłowości i uchybień dotyczących prowadzenia ksiąg rachunkowych, naruszających przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, ustawy o rachunkowości oraz regulacji wewnętrznych jednostki, należy wskazać na opisane na str. 17-18 i 81-83 protokołu kontroli ustalenia, dotyczące:

a) wykazania w ewidencji księgowej Urzędu na koncie 221 ,,Należności z tytułu dochodów budżetowych’’ i w bilansie Urzędu należności dotyczących podatków i opłat jako per saldo. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy, wartość poszczególnych składników aktywów i pasywów, w tym przypadku należności i nadpłat, ustala się oddzielnie; nie można kompensować ze sobą wartości różnych co do rodzaju aktywów i pasywów. W bilansie Urzędu wykazano należności po stronie aktywów w kwocie 330.980,26 zł, należało zaś wykazać należności w kwocie 332.225,32 zł i nadpłaty po stronie pasywów w kwocie 1.259,06 zł; wykazywania dwustronnego salda konta 221, jako stanu należności i nadpłat, wymagają także określone rozporządzeniem zasady funkcjonowania tego konta,

b) księgowania na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu przypisu funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej; należności te powinny być wykazane w ewidencji księgowej MOPS, jako jednostki, która prowadzi sprawy funduszu alimentacyjnego (kierownik MOPS wydaje decyzje w tych sprawach i z planu finansowego MOPS wypłacane są świadczenia alimentacyjne),

c) zdjęcia ze stanu ewidencyjnego pod datą 18 listopada 2010 r. wyposażenia o wartości 2.546 zł na podstawie protokołu kasacyjno-likwidacyjnego, który nie został opatrzony datą sporządzenia, nie wskazano miejsca znajdowania się wyposażenia, a ponadto brak jest opisu określającego sposób fizycznej likwidacji – treść protokołu wykazywała zatem braki w świetle określonych w art. 21 ust. 1 ustawy wymagań dla treści dowodu księgowego,

d) sposobu dokonywania zapisów w ewidencji analitycznej pozostałych środków trwałych; od 2008 r. nie wpisywano ilości przyjętych lub zdjętych ze stanu przedmiotów oraz ich numerów inwentarzowych lub innych danych identyfikujących składnik majątkowy. W obowiązującej instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych ustalono, że wszystkie rzeczowe składniki majątku muszą być oznaczone trwałymi numerami inwentarzowymi,

e) ewidencjonowania zakupionego węgla na koncie 310 „Materiały”, mimo że przepisy wewnętrzne badanej jednostki przewidują księgowanie materiałów bezpośrednio w koszty. Stwierdzono ponadto, że na fakturze stanowiącej podstawę ujęcia w ewidencji zakupionego węgla brak było potwierdzenia jego odbioru przez właściwego pracownika, co naruszało zasady określone w § 20 załącznika nr 3 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą zarządzenia Burmistrza z dnia 31 sierpnia 2005 r.

         Kontrola sprawozdawczości budżetowej wykazała, że w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2010 r. zrealizowane dochody w kwocie 10.947.322,90 zł zgodne są z ewidencją prowadzoną na koncie 901 „Dochody budżetowe”, w pozycji „dochody otrzymane” została zaś wykazana kwota 10.613.419,46 zł. Różnica pomiędzy dochodami wykonanymi a otrzymanymi wynosi 333.903,44 zł. Ustalono, że do dochodów otrzymanych badana jednostka nie zaliczyła raty części oświatowej subwencji otrzymanej w 2010 r. w kwocie 289.417 zł. Wykazanie jej powinno skutkować kwotą dochodów otrzymanych w wysokości 10.902.836,46 zł. Wyliczenie tej kwoty zawarto na str. 13 protokołu kontroli.

         Kontrola kwoty wykazanych w sprawozdawczości zobowiązań wykazała, że w sprawozdaniach jednostkowych Rb-28S i Rb-Z nie wykazano zobowiązań wymagalnych na kwotę 1.540,96 zł, czym naruszono przepisy § 8 ust. 1 pkt 5 instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) oraz przepisy § 2 ust. 1 pkt 4 instrukcji sporządzania sprawozdań stanowiącej załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) – str. 13-14 protokołu kontroli. Jako przyczynę nieopłacenia zobowiązań w terminie Skarbnik wskazał w wyjaśnieniu zagubienie dokumentów przez osoby merytorycznie odpowiedzialne, w związku z czym opłacenie zobowiązań nastąpiło dopiero po otrzymaniu duplikatów. Koszty odsetek nie zostały poniesione – str. 16-17 protokołu kontroli, załącznik nr 1 do protokołu kontroli.

Analiza wykonania obowiązków inwentaryzacyjnych wykazała, że podczas inwentaryzacji przeprowadzanej w 2009 r. spisem nie objęto węgla magazynowanego „na bazie Gospodarki Komunalnej” (jak określił Skarbnik miejsce składowania) o wartości 6.954,82 zł. Ustalono, że w zarządzeniu nr 11/09 Burmistrza z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie inwentaryzacji nie wskazano materiałów podlegających inwentaryzacji. Projekt zarządzenia, zgodnie z zakresem obowiązków z dnia 5 maja 2008 r., opracował Skarbnik. Z wyjaśnienia Skarbnika i załączonych kserokopii spisów z natury wynika, że węgiel zinwentaryzowano w dniu 31 grudnia 2007 r. i w dniu 30 grudnia 2011 r. Naruszono przepis art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym termin i częstotliwość inwentaryzacji zapasów materiałów znajdujących się w strzeżonych składowiskach i objętych ewidencją ilościowo-wartościową uważa się za dotrzymany, jeżeli inwentaryzację przeprowadzono raz w ciągu 2 lat – str. 84 protokołu kontroli, załącznik nr 2 do protokołu kontroli.

         Rada Miasta Brańsk w dniu 25 sierpnia 2010 r. podjęła uchwałę na podstawie art. 223 ustawy o finansach publicznych, w której określiła, że Zespół Szkół i Przedszkole mogą gromadzić na wydzielonych rachunkach dochody ze wskazanych uchwałą źródeł i dokonywać z nich wydatków. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Na podstawie tej uchwały z dniem 27 sierpnia 2010 r. utworzono wyodrębniony rachunek dochodów i wydatków nimi finansowanych przy Przedszkolu. Działanie to stanowiło naruszenie art. 121 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zgodnie z którym dochody na rachunkach bankowych utworzonych na podstawie art. 223 ustawy o finansach publicznych mogły być gromadzone od dnia 1 stycznia 2011 r. – str. 86 protokołu kontroli.

   W wyniku analizy postanowień uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, podjętej przez Radę Miasta Brańsk w dniu 30 kwietnia 1999 r., stwierdzono, że zapisy uchwały dotyczące wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości nie odnoszą się do wszystkich zagadnień wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r., uchwała powinna regulować także zasady zawierania tych umów na czas nieoznaczony. Do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów na czas nieoznaczony Pan Burmistrz może zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Miasta – str. 25 protokołu kontroli.

         Ustalono, że miasto Brańsk wykonuje faktycznie czynności mieszczące się w zakresie pojęcia zarządzania budynkami wielolokalowymi, w których część lokali stanowi mieszkaniowy zasób gminy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zaś część jest wyodrębnionymi nieruchomościami lokalowymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W przypadku 5 budynków (na 28 zarządzanych przez miasto) stwierdzono, że liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych przekracza 7 (w jednym z nich udział gminy stanowi większość). Właściciele tworzący wspólnotę w tych budynkach zobowiązani są do wyboru zarządu wspólnoty na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali. Z ustaleń kontroli wynika, że dotychczas w żadnym przypadku właściciele lokali nie podjęli uchwał w sprawie wyboru zarządów wspólnot mieszkaniowych. Wykonywanie przez Urząd Miasta czynności przypisanych ustawą o własności lokali zarządzającemu wspólnotą mieszkaniową nie ma zatem formalnego umocowania.

         Stwierdzono, że Urząd wysyła do właścicieli lokali zawiadomienia, w których określana jest wysokość opłat za lokal mieszkalny składających się z kosztów zimnej wody według licznika, odprowadzania ścieków według licznika zimnej wody oraz wywozu nieczystości stałych, a oprócz tego „czynszu” za lokal (1 zł za 1m² powierzchni) traktowanego jako wpłata na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną. Właściciele lokali nie wnoszą natomiast wpłat na fundusz remontowy. Analiza ponoszonych przez gminę wydatków wykazała, że wpłaty właścicieli lokali były niższe niż koszty gminy z tytułu zarządzania nieruchomościami wspólnymi. W przypadku nieruchomości przy ul. Rynek 19 i 25 wpłaty dokonane przez właścicieli lokali nie pokrywały wydatków poniesionych przez gminę, liczonych proporcjonalnie do powierzchni lokali wykupionych na własność. I tak:

- koszty poniesione dla nieruchomości przy ul. Rynek 19 stanowiły 11.340,18 zł; udział miasta to 35,32%, wpłaty dokonane przez właścicieli lokali – 6.982,80 zł; wobec powyższego w ogólnej kwocie wydatków wynoszącej 11.340,18 zł udział miasta powinien stanowić 4.005 zł, natomiast stanowił 4.357,38 zł (11.340,18 zł – 6.982,80 zł);

- koszty poniesione dla nieruchomości przy ul. Rynek 25 stanowiły 10.388,44 zł; udział miasta to 29,77%, wpłaty dokonane przez właścicieli lokali – 4.801,20 zł; wobec powyższego w ogólnej kwocie wydatków wynoszącej 10.388,44 zł, udział miasta powinien stanowić 3.092,64 zł, natomiast stanowił 5.587,24 zł (10.388,44 zł – 4.801,20 zł).

Wpłaty właścicieli lokali na poczet zarządu nieruchomością wspólną przyjmowane są na dochody budżetu. Kwalifikowanie opłat, które powinny posiadać charakter zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną, do dochodów budżetu gminy, jako – nieformalnego – w tym przypadku zarządcy, nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Wniesione zaliczki nie mogą być traktowane jako środki stanowiące własność zarządcy w świetle przepisów art. 21-22 ustawy o własności lokali. Z zakresu kompetencji zarządcy nieruchomości wspólnej, określonych w ustawie, nie wynika, aby zarządca posiadał prawo swobodnego dysponowania środkami wniesionymi tytułem zaliczek przez właścicieli lokali. W 2010 r. na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną właściciele lokali wpłacili kwotę 25.172,40 zł. Wspólnoty mieszkaniowe winny posiadać wyodrębnione rachunki bankowe, jak tego wymaga art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o własności lokali. Na rachunki te powinny być wnoszone przez właścicieli nieruchomości wpłaty m.in. tytułem zaliczki na poczet kosztów zarządu nieruchomością oraz na fundusz remontowy. Do wnoszenia wpłat na rachunek wspólnoty zobowiązana jest także gmina – jako jeden ze właścicieli tworzących wspólnotę.

Z istoty zarządzania nieruchomością wspólną wynika natomiast, że każdy właściciel zobowiązany jest do comiesięcznego wnoszenia zaliczek na poczet określonych w ustawie kosztów zarządu nieruchomością wspólną – art. 14 ustawy o własności lokali. Środki wniesione przez właścicieli posiadają konkretne przeznaczenie – podlegają one corocznemu rozliczeniu w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów na utrzymanie nieruchomości wspólnej. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że środki wniesione tytułem zaliczek w dalszym ciągu pozostają własnością właścicieli lokali. Są one wpłacane zaliczkowo w celu umożliwienia pokrycia w trakcie roku przez właścicieli uzasadnionych kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej. Natomiast w przypadku stwierdzenia, w wyniku rocznego rozliczenia, że dany właściciel posiada nadwyżkę zaliczek wpłaconych zaliczek nad kosztami, to do właściciela (a nie nawet do wspólnoty mieszkaniowej) należy decyzja o przeznaczeniu ustalonej nadpłaty (może on np. zażądać wypłacenia mu nadpłaty lub przerachowania na poczet zaliczek ustalonych na rok następny) – wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt I ACa 1309/00, opubl. OSA z 2002, nr 4 – str. 27-32 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka zawiera z najemcami lokali mieszkalnych umowy, które nie określają, na jaki okres zostały zawarte. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator – str. 28 protokołu kontroli.

Kontrola umów najmu lokali użytkowych (str. 24-27 protokołu kontroli) wykazała, że spośród 4 umów zawartych w 2010 r., 2 umowy zostały zawarte z dotychczasowymi najemcami. W trakcie kontroli ustalono, że umowy z dotychczasowymi najemcami zostały przedłużone pomimo tego, że najemcy nie spełnili warunku określonego w uchwale z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości… dla pierwszeństwa zawarcia kolejnej umowy. Zgodnie z uchwałą, dotychczasowemu dzierżawcy lub najemcy przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na dalszy okres, jeżeli na 3 miesiące przed jej wygaśnięciem złoży pisemną ofertę, jednakże pod warunkiem wywiązania się z postanowień umowy. W odniesieniu do zbadanych umów zawartych w 2010 r. oferty przedłużenia dotychczasowych umów zostały złożone 18 dni przed wygaśnięciem dotychczasowej umowy oraz w dniu jej wygaśnięcia, który to dzień był jednocześnie dniem zawarcia kolejnej umowy. Niezłożenie w wymaganym uchwałą terminie oferty przedłużenia dotychczasowej umowy stwierdzono także przy zawieraniu w 2007 roku umów, które wygasały w roku 2010.

Z ustaleń zawartych na str. 39-42 protokołu kontroli wynika, że na terenie miasta Brańsk nie obowiązują stawki opłaty adiacenckiej, zarówno uchwalane na podstawie art. 146 ust. 2 (dotyczące opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej), jak i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dotyczące opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem. W dniu 28 lutego 2008 r. została podjęta przez Radę Miasta uchwała, zgodnie z którą utraciła moc uchwała z dnia 7 czerwca 1999 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości..., w części ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej na 30% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych projekt uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej nie był przedmiotem obrad Rady Miasta Brańsk.

         Kontrola prawidłowości ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (str. 36-39 protokołu kontroli) wykazała, że w dniu 15 stycznia 2010 r. został złożony Radzie Miasta przez byłego Burmistrza D. Bańkowskiego wniosek o zatwierdzenie taryf za sprzedawaną wodę i odprowadzane ścieki na 2010 rok. Do wniosku została załączona kalkulacja kosztów dotyczących hydroforni za okres styczeń-grudzień 2009 r. oraz dotyczących oczyszczalni za ten sam okres. Analiza kosztów zawartych w kalkulacji wykazała, że:

a) w kalkulacji nie uwzględniano amortyzacji lub odpisów umorzeniowych. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzację lub odpisy umorzeniowe. Z kolei § 9 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, których forma organizacyjno-prawna uniemożliwia zaliczanie kosztów amortyzacji lub umorzenia do kosztów uzyskania przychodów, mogą uwzględniać je w niezbędnych przychodach, stanowiących podstawę do ustalania cen i stawek opłat, jeżeli środki pochodzące z amortyzacji lub umorzenia będą stanowić wyłącznie źródło finansowania modernizacji i odtworzenia środków trwałych oraz spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie inwestycji. Na podstawie tabel amortyzacyjnych ustalono, że koszty amortyzacji środków trwałych służących odprowadzaniu ścieków stanowiły w 2009 r. 248.562,23 zł (przy całkowitych kosztach wskazanych we wniosku bez amortyzacji 743.575 zł), zaś koszty amortyzacji środków trwałych służących dostarczaniu wody stanowiły 53.103,93 zł (przy całkowitych kosztach wskazanych we wniosku bez amortyzacji 428.889 zł).

b) koszty stanowiące podstawę kalkulacji stawki za sprzedaż wody zostały pomniejszone między innymi o:

- kwotę 27.304 zł, która dotyczyła dochodów z opłat stałych mieszkańców za wodomierz i konserwację przyłączy,

- kwotę 19.458 zł, która dotyczyła węgla, paliwa i innych części znajdujących się na magazynie. Jak ustalono, o niezużyte materiały pomniejszano koszty poniesione na hydroforni. Należy zauważyć, że w momencie zakupu węgla był on przyjmowany na magazyn oraz ewidencjonowany na koncie 310 i dopiero w momencie zużycia odpisywany w koszty. Wobec powyższego pozostające na stanie magazynu materiały nie mogły zostać ewidencyjnie zaliczone do kosztów 2009 r.,

c) koszty stanowiące podstawę kalkulacji stawki za odprowadzanie ścieków zostały pomniejszone o umorzoną pożyczkę w kwocie 102.000 zł, zaciągniętą w 2005 r. na budowę kanalizacji sanitarnej.

         W wyjaśnieniu złożonym przez kierownika referatu wodociągów i kanalizacji, podpisanym również przez Pana Burmistrza, w sprawie wskazania podstaw pomniejszania kosztów o wymienione wpływy, zapasy i umorzenie pożyczki zawarto stwierdzenie, że Minister właściwy do spraw budownictwa w swoim rozporządzeniu umożliwia zaliczenie umorzeń jako kosztów uzyskania przychodów stanowiących podstawę do ustalenia cen i stawek opłat (art. 9 ust. 3). Kierownik Wodociągów zaliczył umorzenie pożyczki z WFOŚiGW jako przychód referatu. W stosunku do wymienionych zmniejszeń kosztów związanych z kalkulacją taryfy za wodę nie wskazano w wyjaśnieniu podstawy prawnej, którą kierowała się jednostka.

         Odnosząc się do przedstawionego stanu faktycznego należy wskazać, że podstawą kalkulacji taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowią – zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... – dane o wysokości kosztów związane ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Operacje księgowe dotyczące realizacji dochodów, a także stwierdzone pozostałości materiałów przyjmowanych na stan magazynu, nie mogą być, zgodnie z zasadami prowadzenia rachunkowości, ujęte jako zmniejszenie kosztów w ewidencji Urzędu jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyklucza to zatem ewentualność uwzględnienia ich przy kalkulacji kosztów poniesionych w poprzednim roku, które to koszty muszą wynikać z ewidencji. Uwzględnienie przy kalkulacji taryf zmniejszenia kosztów musi mieć swoje uzasadnienie w operacjach, które podlegają ujęciu w ewidencji jako zmniejszenie kosztów (np. częściowy zwrot kosztów przez OSP z tytułu ogrzewania, o którym mowa w protokole kontroli). W odniesieniu do umorzenia pożyczki w wysokości 102.000 zł, jako podstawy zmniejszenia kosztów, należy zaś wskazać, że przywołany w wyjaśnieniu przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia został przez jednostkę błędnie zinterpretowany. Umorzenie, o którym w nim mowa, oznacza umorzenie środków trwałych. Przepis ten wskazuje, pod jakimi warunkami możliwe jest uwzględnianie kosztów amortyzacji lub umorzenia przy kalkulacji taryf przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, których forma organizacyjno-prawna uniemożliwia zaliczanie tych kosztów do kosztów uzyskania przychodów. Przedsiębiorstwa te mogą uwzględniać koszty amortyzacji lub umorzenia w kalkulacji, jeżeli środki pochodzące z amortyzacji lub umorzenia będą stanowić wyłącznie źródło finansowania modernizacji i odtworzenia środków trwałych oraz spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie inwestycji. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że operacja umorzenia pożyczki zaciągniętej przez gminę nie znajduje odzwierciedlenia ani w kosztach, ani w ogóle w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej – podlega ewidencji na koncie 962 „Wynik na pozostałych operacjach” w księgach budżetu gminy.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z opisu zawartego na stronach 43 i 44 protokołu kontroli wynika, że zadania z zakresu prowadzenia ewidencji przychodu i rozchodu druków ścisłego zarachowania powierzono osobie pełniącej obowiązki kasjera. Sytuacja ta jest pochodną uregulowań zawartych w obowiązującej w kontrolowanej jednostce instrukcji obiegu dokumentów (§ 25 ust. 3). Powierzenie odpowiedzialności za prowadzenie tych zadań osobie mającej bezpośrednią styczność z gospodarką środkami pieniężnymi może tworzyć obszar ryzyka w prowadzonej gospodarce finansowej. Narusza ponadto postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761 ze zm.). Zgodnie z § 6 rozporządzenia, ewidencję druków ścisłego zarachowania prowadzi się w księdze druków. W księdze tej ujmuje się również przychód i rozchód druków płatnych wydanych kasjerowi lub innemu pracownikowi, upoważnionemu do ich odrębnej sprzedaży (ust. 2). Kasjera lub innego upoważnionego pracownika rozlicza się z druków i znaków przekazanych do sprzedaży (ust. 3). Wskazane przepisy jednoznacznie sugerują, że druki ścisłego zarachowania są wydawane kasjerowi, czyli wyłączają go z kręgu osób mogących prowadzić gospodarkę nimi. Ponadto rozpoznanie i eliminacja obszarów ryzyka, w obrębie zarządzania ryzykiem, będąc elementem systemu kontroli zarządczej, należy do obowiązków kierownika jednostki zgodnie z treścią art. 68 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Przeprowadzona kontrola ustaliła również, iż w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2010 rok nie można zweryfikować danych dotyczących skutków zwolnień w podatku od nieruchomości ustanowionych  Uchwałą Rady Miejskiej w Brańsku Nr XI/46/07 z dnia 22 listopada 2007 roku w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. Powodem tej sytuacji jest nie okazanie w trakcie trwania kontroli kompletnych danych źródłowych, dotyczących deklaracji na podatek od nieruchomości złożonej przez Urząd Miejski w Brańsku – str. 44 – 45 protokołu kontroli.

Prowadzone działania kontrolne swoim zasięgiem przedmiotowym obejmowały także zagadnienia prawidłowości i kompletności osiągania dochodów z tytułu podatków lokalnych w grupie podatników – osób prawnych. Miedzy innymi ustalono, że podatnik, wskazany w opisie na stronach 46-48 protokołu kontroli, nie złożył deklaracji podatkowej na podatek leśny, wymaganej treścią art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy o podatku leśnym. Z przywołanego przepisu wynika, iż osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, a także jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa są obowiązane składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasów, deklaracje na podatek leśny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku.

     W obrębie należności z tytułu podatku rolnego od osób prawnych stwierdzono, że koło łowieckie, wymienione na stronie 48 protokołu, nie złożyło deklaracji podatkowej wymaganej art. 6a ust. 8 pkt 1 ustawy o podatku rolnym. Analogicznie jak w przypadku podatku leśnego przepis ten nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom, nieposiadającym osobowości prawnej, jednostkom  organizacyjnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia gruntów deklaracje na podatek rolny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku.

Z kolei w zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych ustalono (strona 49 protokołu kontroli), iż podatnik, do złożonej korekty deklaracji podatkowej, nie załączył wyjaśnienia. Postępowanie takie narusza postanowienia art. 81 § 2 ustawy Op., z którego wynika, iż skorygowanie deklaracji następuje przez złożenie deklaracji korygującej wraz z dołączonym pisemnym uzasadnieniem przyczyn korekty. Natomiast opis na stronach 49 – 50 protokołu kontroli wskazuje na uchybienia w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających, przewidzianych w art. 272 Op, w stosunku do  deklaracji podatkowej na podatek od nieruchomości złożonej przez Urząd Miejski w Brańsku. Prowadziła je osoba odpowiedzialna za jej sporządzenie tj. pracownik dokonujący wymiaru podatków lokalnych w kontrolowanej jednostce. Konsekwencją stosowania takiej praktyki w UM Brańsk jest brak poprawności sporządzania deklaracji podatkowych, a równocześnie brak możliwości pełnej weryfikacji poprawności danych w niej ujętych. Stwierdzono również brak reakcji organu podatkowego, a w zasadzie jego służb na fakt, iż kontrolowana jednostka dokonywała zapłaty podatków poprzez przeksięgowania wewnętrzne, co kwartał, poczynając od miesiąca marca. Tymczasem zgodnie z treścią art. 59 Op. podstawowym sposobem wygaszenia zobowiązania podatkowego w całości lub w części jest jego zapłata, a w katalogu sposobów wygaszenia zobowiązania nie ma przeksięgowania. Ponadto termin zapłaty podatku od nieruchomości przez osoby prawne określa art. 6 ust. 9 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,  z którego wynika, iż  obliczony w deklaracji podatek od nieruchomości, winien być wpłacany - bez wezwania - na rachunek właściwej gminy, w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminie do dnia 15 każdego miesiąca, a w miesiącu styczniu, według brzmienia przepisu obowiązującego  od dnia 1 stycznia 2012 roku  do dnia 31 stycznia.

Ustalono, że kontrolowana jednostka ma generalnie ograniczone możliwości prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie, o którym mowa w art. 272 pkt 3 Op. Przepis ten stanowi, iż organy podatkowe dokonują czynności sprawdzających, polegających na ustaleniu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. W ewidencji podatkowej, w większości przypadków nie ma danych umożliwiających weryfikację prawidłowości opodatkowania budynków i budowli. Kontrola w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatników zaliczanych do kategorii osób fizycznych wykazała, iż w dwóch przypadkach podatnicy nie złożyli informacji podatkowych w związku z zaistnieniem okoliczności mających wpływ na wysokość należnego zobowiązania podatkowego. Stanowi to naruszenie  przepisów materialnego prawa podatkowego. W przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 3/2 pod poz. 22 zmiana wysokości zobowiązania podatkowego była związana z zakończeniem stosowania zwolnienia wynikającego z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 56 nie wyegzekwowano prawidłowo sporządzonej informacji w związku z ustaleniami kontroli podatkowej, z których wynika, że w posiadaniu podatnika są budowle związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a zatem podlegające opodatkowaniu – str. 50-51 protokołu kontroli.

      Analizując zagadnienie realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej stwierdzono, że zapis § 3 ust. 1 uchwały Nr XII/62/03 z dnia 8 grudnia 2003 roku Rady Miasta Brańsk w sprawie ustalenia opłaty targowej jest niezgodny z postanowieniami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z uchwałą, pobór opłaty targowej odbywa się w drodze inkasa, a inkasentem jest pracownik Urzędu Miasta Brańsk, niewskazany imiennie w uchwale. Natomiast art. 19 pkt 2 ustawy stanowi, iż Rada Gminy, w drodze uchwały może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Zapis zawarty w uchwale jest zbyt ogólny i pozostawia wskazanie osoby zobowiązanej do poboru Burmistrzowi, co narusza kompetencje Rady Gminy. Przywołany przepis nie zawiera również delegacji, która umożliwiałaby Radzie scedowanie przysługującego jej uprawnienia na organ wykonawczy – str. 54-55 protokołu kontroli.

         Kontrola powszechności i prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych wykazała:

-  naruszenie § 6 ust. 1 i 11  rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.), w związku z nie odnotowywaniem na deklaracji daty wpływu do jednostki (10 przypadków na 13 kontrolowanych). Przywołany przepis stanowi, iż korespondencję przyjmuje kancelaria, rejestrując ją ilościowo w rejestrze kancelaryjnym, a podania składane do protokołu przyjmują właściwi referenci, zgodnie z podziałem czynności, i przekazują kierownikowi wydziału (ust. 1) i na każdej wpływającej na nośniku papierowym korespondencji umieszcza się w górnym lewym rogu pierwszej strony (na korespondencji przekazywanej bez otwierania - na przedniej stronie koperty) pieczątkę wpływu określającą datę otrzymania i wchodzący numer ewidencyjny z rejestru kancelaryjnego (ust. 11),

  - brak dokumentów umożliwiających weryfikację deklaracji podatkowych, w których do opodatkowania wykazano pojazdy posiadane przez podatników przed 2006r. ,

- złożenie deklaracji przez podatnika wymienionego pod poz. 1 z naruszeniem zapisów uchwały Rady Miejskiej Brańsk Nr XXVI/146/05z dnia 30 listopada 2005r. w sprawie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji podatkowych. W uchwale tej został określony wzór załącznika do deklaracji (wzór DT-1/A.). Podatnik do deklaracji dołączył załączniki, które w przypadku naczep nie zawierają informacji o dmc zespołu pojazdów, a parametr ten jest podstawą ustalenia stawki podatkowej (art. 8 ust. 1 pkt 6 u.o.p.l.). Ustalono, że nieprawidłowość ta nie miała wpływu na wysokość uzyskanych dochodów ponieważ w uchwale w sprawie stawek podatkowych naczepy o 3 osiach i zawieszeniu pneumatycznym była określona jedna stawka podatkowa. Natomiast nieprawidłowości mogą wystąpić przy obliczeniu skutków obniżenia górnych stawek podatku, wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S i Rb-PDP. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.o.p.l. istnieje podział na naczepy i przyczepy do 36 ton włącznie i powyżej tej wartości, od którego uzależniona jest maksymalna stawka podatkowa na dany rok podatkowy. Dołączone zestawienie zawiera tylko dmc pojazdu, którego wartość nie przekracza 34 ton, nie ma zatem wiarygodnej informacji, która potwierdzałaby prawidłowość zastosowania maksymalnej stawki określonej dla pojazdów o dmc powyżej 36 ton – str. 55-56 protokołu kontroli.

Z kolei badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości stosowania ulg uznaniowych w zapłacie podatków, opisane na stronach 57 – 61 protokołu kontroli pozwoliło wykryć przypadki braku pełnego postępowania dowodowego, prowadzonego przed wydaniem decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków. Skutkowało to brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. Istotne znaczenie ma treść art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa oraz że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, ale jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno prawnej poprawności wydawanych decyzji. Wskazać należy także art. 180 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat, w obrębie kont szczegółowych ksiąg pomocniczych, której wyniki opisano na stronach 61- 62 protokołu kontroli, wykazała że większość dokumentów „PK”- polecenie księgowania, stosowanych w podatkowej części ewidencji księgowej, nie spełnia wymogów określonych dla dokumentów księgowych w  art. 20 ust. 2 ustawy o rachunkowości, z uwagi na to, że nie zawiera wskazania dokumentu źródłowego stwierdzającego dokonanie operacji gospodarczej, a także pozycji księgowania, nr kolejnego wystawionego dokumentu i daty wystawienia. Ponadto znaczna część dokumentów nie zawiera wszystkich elementów określonych w instrukcji obiegu dokumentów. Zgodnie z instrukcją „PK” jest dokumentem dwustronicowym, natomiast wykorzystywane do księgowania w ewidencji szczegółowej zawierają jedynie pierwsza stronę.

Zweryfikowano także prawidłowość naliczania i poboru odsetek za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności. W przypadku trzech podatników wysokość odsetek od zaległości podatkowych, wykazana na kontach podatkowych, wskazuje, iż zostały pobrane w niewłaściwej kwocie. Podatnikowi wymienionemu w zał. nr 3/4 pod poz. 11 naliczono odsetki w kwocie 3 zł, co narusza postanowienia art. 54 § 1 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z przepisem odsetek nie nalicza się gdy ich wysokość nie przekraczałaby trzykrotności wartości opłaty dodatkowej pobieranej przez "Pocztę Polską SA" za polecenie przesyłki listowej. Natomiast podatnik wymieniony w zał. nr 3/2 pod poz. 30 – w związku z opłaceniem po terminie I raty podatku z 2010 roku (1941 zł) naliczył i wpłacił odsetki w wysokości 20 zł. Mając na względzie wszystkie parametry niezbędne do obliczenia odsetek ustalono, że na dzień zapłaty należności ich wysokość wynosiła 27 zł. Natomiast w  przypadku podatnika wymienionego w tymże załączniku pod poz. 49, zniżono wysokość odsetek pobranych w kasie Urzędu w związku z opłaceniem po terminie I raty podatku. Jej wysokość wynosiła 3.638,00 zł  i została opłacona w dniu 28.07.2010r. a odsetki naliczono w kwocie 130 zł. Mając na uwadze datę zapłaty i wysokość uiszczonej raty podatku należne odsetki powinny wynieść 135 zł. 

W kontekście dokonanych ustaleń należy również wskazać, iż w przypadku gdy dokonana wpłata nie pokrywa w całości należności głównej i odsetek organ podatkowy ma obowiązek rozksięgować wpłatę proporcjonalnie na należność główną i odsetki (art. 55 § 2 Op). Analiza dokonanych wpłat, dokonana w zakresie prawidłowości naliczenia odsetek oraz zastosowanie tego przepisu przy ich księgowaniu skutkowałoby  ustaleniem prawidłowego salda na koniec okresu sprawozdawczego. W przypadku podatnika wymienionego w zał. nr 3/2 pod poz. 42 ustalono, że zaksięgowana wysokość odsetek jest zawyżona. Wpłata na poczet I i II raty podatku miała miejsce w dniu 16.06.2010r. (podstawa obliczenia odsetek to odpowiednio kwoty 3894 zł i 8833 zł). Na dzień zapłaty podatku wysokość należnych odsetek wyniosła 159 zł zaś na koncie podatkowym widnieje kwota 172 zł.

Analiza wynagrodzenia wskazanego w protokole kontroli podinspektora Urzędu Miasta wykazała, że jednym ze składników jego wynagrodzenia jest dodatek specjalny przyznany przez Pana Burmistrza pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. na okres określony jako „do chwili zatrudnienia nowego pracownika”. Zgodnie z regulaminem wynagradzania obowiązującym w Urzędzie, z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych, powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności oraz za zastępstwo osoby przebywającej na zwolnieniu lekarskim powyżej 30 dni, Burmistrz może przyznać pracownikowi, na czas określony nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. W przypadku wymienionego pracownika z treści pisma przyznającego dodatek nie wynika okres, na jaki dodatek został przyznany – str. 65 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków remontowych wykazała, brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, że wyłanianie wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro odbywa się z zachowaniem zasady ponoszenia wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, określonej w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W okresie objętym kontrolą Urząd nie posiadał przepisów wewnętrznych określających zasady dokumentowania tych procesów. W trakcie kontroli, 28 września 2011 r., Pan Burmistrz wydał zarządzenie w sprawie regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro – str. 68 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w Zespole Szkół w Brańsku wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości wymaga podjęcia działań przez Pana Burmistrza.

W trakcie kontroli wynagrodzeń ustalono, że jako podstawę do obniżenia dyrektorowi i wicedyrektorowi Zespołu Szkół wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych do – odpowiednio – 3 godzin tygodniowo i 7 godzin tygodniowo przyjmowano uchwałę Zarządu Miasta Brańsk z dnia 3 października 2000 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych udzielanych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkole. Zgodnie z art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela, zasady obniżania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć określa organ prowadzący. Kompetencja w tym zakresie należy do Rady Miasta, zgodnie z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela.

Ponadto Zespół Szkół realizuje zadania władając nieruchomością gruntową zabudowaną budynkami szkolnymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W trakcie kontroli nie okazano decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu tą nieruchomością. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji organu wykonawczego gminy, której elementy określa art. 45 ust. 2 przywołanej ustawy.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników MOPS i instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

2. Przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały wskazującej Urząd Miasta jako prowadzący obsługę finansowo-księgową Przedszkola.

3. Wskazanie dyrektorowi Przedszkola obsługiwanego przez Urząd Miasta na obowiązek opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości tej jednostki.

4. Zaniechanie zatwierdzania do wypłaty dowodów księgowych instytucji kultury oraz MOPS mając na uwadze, że dysponowanie środkami w ramach planu finansowego należy do obowiązków kierowników tych jednostek.

5. Zapewnienie samodzielnego realizowania operacji na rachunkach bankowych przez kierowników jednostek organizacyjnych, jako odpowiedzialnych za prowadzenie gospodarki finansowej jednostek.

6. Rozważenie powołania zastępcy Burmistrza, mając na uwadze regulacje prawne określające zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Burmistrza.

7. Nadanie Skarbnikowi zakresu czynności odzwierciedlającego w pełni zakres obowiązków i odpowiedzialności przypisany temu stanowisku przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych.

8. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie zapisów na koncie 135 zgodnie z danymi wyciągów bankowych do tego rachunku,

b) wykazywanie dwustronnego salda na koncie 221,

c) zaprzestanie księgowania należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego w księgach Urzędu Miasta; wyksięgowanie ujętych rozrachunków z tego tytułu i przeniesienie ich do ksiąg MOPS,

d) dokonywanie zapisów księgowych wyłącznie na podstawie dowodów księgowych posiadających cechy wymagane przepisami ustawy o rachunkowości oraz regulacjami wewnętrznymi obowiązującymi w jednostce,

e) prowadzenie ewidencji księgowej materiałów zgodnie z zasadami przyjętymi w przepisach wewnętrznych,

f) uzupełnienie ewidencji analitycznej pozostałych środków trwałych o dane wymienione w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

9. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością dokumentowania i kontroli operacji związanych z likwidacją i zakupem rzeczowych składników majątkowych.

10. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych obliczonej w sposób wskazany w protokole kontroli,

b) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z zobowiązań wymagalnych, tj. zobowiązań, których termin płatności minął na dzień sprawozdawczy a nie zostały przedawnione ani umorzone.

11. Przedłożenie Radzie Miasta projektu zmiany uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, polegającej na objęciu jej regulacją zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony.

12. Podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia do zgodności z prawem zasad funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych, których członkiem jest gmina, w tym w szczególności zarządzania nimi, poprzez spowodowanie zwołania zebrań wspólnot, na których formalnie określony zostanie sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w przypadku powierzenia zarządu gminie:

a) zaniechanie ewidencjonowania wpłacanych przez właścicieli zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną jako dochodów budżetu gminy, a wydatków dotyczących zarządu nieruchomościami wspólnymi jako wydatków budżetu,

b) otwarcie dla wspólnot odrębnych rachunków bankowych i prowadzenie pozaksięgowej ewidencji kosztów zarządu każdą nieruchomością wspólną, mając na uwadze postanowienia art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali,

c) wpłacanie w imieniu gminy, jako jednego z członków wspólnoty, zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną i środków na fundusz remontowy w wysokości ustalonej uchwałami wspólnot, na rachunki właściwych wspólnot otwarte w wykonaniu wniosku b),

d) zaniechanie bezpodstawnego ponoszenia z budżetu gminy kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi w wysokości przekraczającej udział gminy we wspólnotach.

13. Określanie w umowach najmu lokali mieszkalnych czasu okresu, na jaki zostały zawarte, mając na uwadze postanowienia art. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów...

14. Przedłużanie umów z dotychczasowymi najemcami lokali użytkowych po spełnieniu przez nich warunków określonych uchwałą Rady Miasta jako uprawniające do pierwszeństwa w zawarciu umowy.

15. Przedstawienie Radzie Miasta projektu uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej na podstawie przepisów art. 98a i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

16. Zaniechanie pomniejszania kosztów działalności wodociągowej i kanalizacyjnej w kalkulacjach stanowiących podstawę opracowania taryf o operacje, które nie mogą być odzwierciedlone w ewidencji jako zmniejszenie kosztów, tj.:

a) dochody budżetowe, stanowiące przychody Urzędu Miasta jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,

b) stan materiałów na koncie 310, które ewidencjonowane są na tym koncie w momencie zakupu i wyksięgowywane w koszty na podstawie faktycznego zużycia,

c) umorzeń kredytów i pożyczek, które podlegają ewidencji wyłącznie w księgach budżetu, a według ogólnych zasad prowadzenia rachunkowości stanowią operację umorzenia zobowiązania podlegającą zaliczeniu do pozostałych przychodów operacyjnych, a nie na zmniejszenie kosztów – art. 3 ust. 1 pkt 32 lit. d) ustawy o rachunkowości.

17. Dostosowanie zakresów obowiązków pracowników do obowiązujących przepisów.

18. Wyjaśnienie wskazanych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie poprawności danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z zobowiązującymi przepisami. Przedstawienie w odpowiedzi na zalecenia zakresu podjętych działań oraz efektów poszczególnych ustaleń, w tym także finansowych.

19. Sporządzanie dowodów księgowych z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.

20. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie naliczania odsetek od nieterminowych wpłat.

21. Wyegzekwowanie od podatników deklaracji podatkowych na podatek leśny i rolny.

22. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

23. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

24. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach.

25. Przyznawanie dodatku specjalnego ze wskazaniem okresu, na jaki został przyznany.

26. Przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały w sprawie obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla dyrektorów i wicedyrektorów szkół.

27. Wydanie decyzji ustanawiającej na rzecz Zespołu Szkół w Brańsku trwały zarząd nieruchomościami, którymi faktycznie włada ta jednostka.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku