Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Krasnopolu

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 lutego 2012 roku (znak: RIO.V.6001-6/11), o treści jak niżej:

Pan

Józef Ryszard Stankiewicz

Wójt Gminy Krasnopol

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Krasnopol za 2010 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Krasnopol na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Krasnopol od 26 listopada 2010 r. nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Krasnopol może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonaniu zadań i kompetencji Wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje Wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu. Ponadto stwierdzono, że stanowisko zastępcy Wójta w dalszym ciągu jest przewidziane w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z organizacją wewnętrzną Urzędu wykazała, że  ewidencję druków ścisłego zarachowania prowadziły faktycznie trzy osoby (każda z nich ewidencjonowała druki innego rodzaju). Natomiast z § 4 pkt 3 instrukcji w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania wynika, że pracownikiem odpowiedzialnym za prawidłową gospodarkę, ewidencję i zabezpieczenie druków ścisłego zarachowania jest kasjer – str. 18 protokołu kontroli.

         Analiza prawidłowości ustalania i pobierania dochodów z mienia wykazała, że w dniu 30 grudnia 2003 r. została zawarta na okres 10 lat umowa dzierżawy budynku po byłej Szkole Podstawowej w Remieńkiniu oraz działki o powierzchni 9.277 m² w celu wykonywania usług turystycznych, obowiązująca od 2 stycznia 2004 r. Kontrahent zobowiązał się do płacenia miesięcznego czynszu w wysokości 2,02 zł za 1m² powierzchni użytkowej budynku oraz rocznego czynszu w wysokości 1,01 zł za 1m² działki. Miesięczny czynsz za dzierżawę budynku wynosił 646,40 zł, zaś roczny czynsz za dzierżawę działki – 9.369,77 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że dzierżawca był obciążany od czasu zawarcia umowy tylko należnościami za dzierżawę budynku po byłej szkole. Nie stwierdzono wystawienia faktur i przypisania w księgach należności za dzierżawę działki w poszczególnych latach. Z tytułu dzierżawy działki nie ustalono i nie dochodzono należności za lata 2004-2011 w łącznej kwocie 74.958,16 zł. W trakcie kontroli inspektor Urzędu Gminy odpowiedzialny za naliczanie dochodów z mienia nieruchomego oraz upoważniony przez Pana do wystawiania faktur dokonał wystawienia faktur na wskazaną kwotę. Pracownik ten w złożonym wyjaśnieniu poinformował, że zaniechał naliczania należności sugerując się zapisami w umowie, według których dzierżawca zobowiązał się do udostępniania boiska miejscowej młodzieży w zamian za umorzenie przez Wydzierżawiającego podatku od nieruchomości za działkę. Pracownik wskazał też: Myślałem, że dotyczy to czynszu dzierżawnego. Według postanowień umowy roczny czynsz za działkę miał być opłacany do 28 lutego roku następnego. Brak działań w celu dochodzenia należności wskazuje, że w świetle art. 118 Kodeksu cywilnego czynsz za lata 2004-2007 w wysokości 37.479,08 zł uległ przedawnieniu do czasu kontroli, zaś 29 lutego 2012 r. ulegnie przedawnieniu kwota 9.369,77 zł należna za 2008 r., podlegająca opłaceniu do 28 lutego 2009 r. – str. 60-61 protokołu kontroli. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zadeklarowanie przez Pana Wójta w umowie umorzenia podatku od nieruchomości ze względu na udostępnianie przez dzierżawcę boiska młodzieży narusza obowiązujące prawo. Umorzenie może dotyczyć wyłącznie zaległości podatkowych i być dokonane po wystąpieniu przesłanek określonych przepisami art. 67a-67e ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

Badając dochody z mienia komunalnego ustalono ponadto, że w 2010 r. dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej poprzez zbycie udziału gminy na rzecz współwłaściciela za 10.375,50 zł. Wartość zbywanego udziału gminy w nieruchomości obliczono w oparciu o cenę 15.000 zł za 1 ha, która nie była ustalona na zasadach przewidzianych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 67 ust. 1 i art. 156 ust. 1 tej ustawy, cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku zbycia w drodze bezprzetargowej udziału w nieruchomości na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 9 ustawy, ustalona cena nie może być niższa niż wartość udziału ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 67 ust. 3 ustawy) – str. 57 protokołu kontroli.

Analiza dochodów z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu wykazała, że 3 przedsiębiorców posiadało zezwolenia, których ważność upływała z dniem 31 marca 2010 r. Za okres trzech miesięcy przedsiębiorcy wnieśli opłaty w wysokości wynikającej z wielkości sprzedaży w 2009 r. Następnie ważność zezwoleń dla tych przedsiębiorców została przedłużona. Przedsiębiorcy wnieśli opłaty za 9 miesięcy 2010 r. w wysokości przewidzianej dla przedsiębiorców rozpoczynających działalność w zakresie sprzedaży alkoholu, mimo że okoliczność rozpoczęcia działalności nie miała miejsca. W związku z zadeklarowaną wielkością sprzedaży opłata powinna być wniesiona w wysokości ustalonej na podstawie art. 11¹ ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), a nie na podstawie art. 11¹ ust. 2 i 3. W konsekwencji przedsiębiorcy wnieśli opłaty w wysokości niższej o 3.330,50 zł niż to wynikało z prawidłowego wyliczenia. Wymienionemu w protokole kontroli inspektorowi Urzędu Gminy przypisano m.in. „pobieranie opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych” oraz przygotowanie decyzji o cofnięciu i wygaśnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Należyte wykonywanie obowiązków przez tego pracownika winno więc skutkować żądaniem wniesienia opłat w wysokości wynikającej ze złożonych oświadczeń oraz przygotowaniem decyzji w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 przywołanej ustawy z powodu niedokonania wpłaty w należnej wysokości – str. 61-62 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych, dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne, wykazało naruszenia przepisów z tego zakresu polegające na braku pokwitowań doręczenia podatnikom decyzji wymiarowych. Jak wskazano na str. 48 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 125 decyzji na łączną kwotę 27.279 zł. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym nie doręczono decyzji wymiarowych nie powstało zobowiązanie podatkowe. Albowiem zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość tego zobowiązania. Natomiast jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega ono przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

Ustalenia w omawianym obszarze dotyczyły także niesystematycznego prowadzenia przez organ podatkowy czynności sprawdzających w zakresie wskazanym treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Wskazuje na to brak reakcji organu podatkowego na naruszenie przez podatników będących osobami fizycznymi obowiązku przedkładania informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Jak wskazano na str. 31, 37 oraz 40 protokołu kontroli, informacji nie wyegzekwowano od: 24 podatników podatku rolnego (17,51% sprawdzonych pozycji), 2 podatników podatku od nieruchomości (0,15% sprawdzonych pozycji) oraz 12 podatników podatku leśnego (1,31% sprawdzonych pozycji), co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku leśnego z informacji złożonej przez podatnika winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym.

Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem rolnym osób fizycznych wykazała przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników o numerach ewidencyjnych 577, 2451, 589, 2451 oraz danymi z ewidencji gruntów a danymi wynikającymi z rejestrów wymiarowych, według których wymierzono podatek. Jak wskazano na str. 30-31 protokołu kontroli zaniżenie podatku z tego tytułu wynosiło 13 zł.

Także w zakresie wymiaru podatku leśnego stwierdzono uchybienia w odniesieniu do dwóch podatników (o numerach ewidencyjnych 589 oraz 598), polegające na zaniżeniu powierzchni lasów; w jednym przypadku zaniżono wymiar o kwotę 8 zł, w drugim nie miało to wpływu na wysokość zobowiązania pieniężnego, gdyż był to las z drzewostanem do 40 lat korzystający z ustawowego zwolnienia – str. 37 protokołu kontroli.

Działania kontrolne prowadzone w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowały również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień. Stwierdzona w tym obszarze nieprawidłowość dotyczyła udzielonego zwolnienia z tytułu nabycia gruntów i polegała na błędnym ustaleniu okresu jego obowiązywania – z naruszeniem art. 13d ustawy o podatku rolnym, poprzez zastosowanie zwolnienia od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów – str. 32-33 protokołu kontroli.

Badanie zagadnień z zakresu opodatkowania osób prawnych podatkiem od nieruchomości ujawniło przypadek niezłożenia deklaracji podatkowej przez podatnika o numerze ewidencyjnym 4031 na posiadaną zabudowaną nieruchomość gruntową. Zaniżenie podatku z tego tytułu wynosiło 5.564 zł – str. 42 protokołu kontroli. W trakcie trwania kontroli powyższa nieprawidłowość została wyeliminowana.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 43 oraz 51 protokołu kontroli.

Opis zawarty na str. 52 protokołu kontroli wskazuje, iż w stosunku do podatników zalegających z zapłatą podatku nie prowadzono terminowych działań windykacyjnych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).

Badanie wydatków bieżących wykazało, że w okresie objętym kontrolą wynagrodzenie Pana Wójta ustalała uchwała Rady Gminy Krasnopol z dnia 26 czerwca 2008 r. W uchwale brak zapisu o stanowiącym składnik wynagrodzenia dodatku za wysługę lat – str. 70 protokołu kontroli. Postanowień w tym zakresie nie zawiera również uchwała Rady Gminy z 21 grudnia 2010 r., ustalająca wynagrodzenie Pana Wójta od 1 stycznia 2011 r. W świetle art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. Mimo braku wskazania w uchwale na otrzymywanie przez Pana należnego dodatku, był on wypłacany w wysokości wynikającej z odrębnych przepisów.

Kontrola wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej wydatków, co przekładało się także na błędne ewidencjonowanie operacji w księgach rachunkowych. Stwierdzono, że wydatek w kwocie 12.200 zł na wykonanie projektu przebudowy drogi gminnej Skustele – Michnowce poniesiono w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, podczas gdy winien on być zaplanowany i sfinansowany w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, jako wydatek majątkowy (koszt planowanej inwestycji). W konsekwencji koszt wykonanego projektu budowlanego został ujęty na koncie 400 „Koszty według rodzajów”, zamiast – jako koszt inwestycji – na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”. Ponadto ustalono, że do faktury wykonawcy projektu nie dołączono protokołu zdawczo-odbiorczego, co było sprzeczne z postanowieniami umowy. Pracownik merytorycznie odpowiedzialny, w formie opisu na fakturze, potwierdził wykonanie dokumentacji – str. 79 protokołu kontroli.

W zakresie klasyfikacji budżetowej stwierdzono także dowolność postępowania jednostki w zaliczaniu wydatków dotyczących robót i usług związanych z drogami gminnymi do podziałek klasyfikacyjnych. Wydatki tego samego rodzaju ujmowane były w par. 4270 „Zakup usług remontowych” i par. 4300 „Zakup usług pozostałych”:

- wydatki na dowóz i rozplantowanie żwiru w wysokości 144.917,21zł ujęto w par. 4270, a w kwocie 4.392 zł w par. 4300,

- wydatki dotyczące równania dróg gminnych na kwotę 33.232,80zł zostały zakwalifikowane w par. 4270, zaś na kwotę 8.356 zł w par. 4300 – str. 81 protokołu kontroli.

Ponadto w par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” ujęto wydatek w wysokości 1.708 zł za sporządzanie projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydatek ten winien być zaklasyfikowany do par. 4300 – str. 71 protokołu kontroli. Zasady stosowania klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.).

Analiza wydatków poniesionych w par. 4270 rozdziału 60016 „Drogi publiczne gminne” wykazała, że wydatkowano w nim w 2010 r. kwotę 186.934,01 zł na plan 241.697 zł, przy czym wszystkie wydatki poniesiono w okresie od kwietnia do lipca 2010 r. Na wydatki w tej podziałce klasyfikacyjnej złożyły się wydatki na dowożenie i rozplantowanie żwiru na drogach gminnych, dowożenie i rozplantowanie żużlu oraz równanie dróg. Pierwotny plan wydatków w rozdz. 60016, par. 4270 wynosił 82.661 zł. W marcu 2010 r. zwiększono go do poziomu 337.661 zł, a następnie w trakcie roku dokonano jego zmniejszenia. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 75-77 protokołu kontroli, w okresie czerwiec-lipiec 2010 r. zawarł Pan 3 umowy, których przedmiot był tożsamy – dowiezienie żwiru z gminnej żwirowni i jego rozplantowanie:

- 2 czerwca 2010 r. z firmą BOGMAR – na podstawie umowy wydano kwotę 48.946,40 zł (okres realizacji umowy – od 4 do 24 czerwca 2010 r.),

- 2 czerwca 2010 r. z firmą „Robert” – na podstawie umowy wydano kwotę 12.492,80 zł (okres realizacji umowy – od 4 do 24 czerwca 2010 r.),

- 1 lipca 2010 r. z firmą BOGMAR – na podstawie umowy wydano kwotę 27.376,80 zł (okres realizacji umowy – od 2 do 20 lipca 2010 r.); oprócz tego na podstawie umowy wydano 8.784 zł za wykonanie 6 przepustów, zgodnie z postanowieniami umowy.

         Wyłonienie wykonawców odbyło się z pominięciem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). W umowach nie wskazano też zakresu zlecanych usług, określając jedynie cenę za 1 m³ w wysokości 20 zł + 22% VAT. Łącznie na podstawie wymienionych umów wydatkowano na dowożenie i rozplantowanie żwiru z gminnej żwirowni kwotę 88.816 zł, co daje kwotę netto około 73.000 zł (w tym na rzecz firmy BOGMAR 76.323,20 zł, czyli około 62.000 zł netto). Równowartość 14.000 euro w czasie zlecania usług odpowiadała wartości zamówienia wynoszącej 53.746 zł netto. Zamówienia publiczne o wartości nieprzekraczającej tej kwoty mogły być udzielane z pominięciem procedur określonych Prawem zamówień publicznych, co wynika z art. 4 pkt 8 tej ustawy. Artykuł 32 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zobowiązuje jednak zamawiającego do ustalenia z należytą starannością wartości zamówienia, czyli całkowitego szacunkowego wynagrodzenia wykonawcy bez podatku VAT. Z kolei art. 32 ust. 2 ustawy zabrania dzielenia zamówienia na części w lub zaniżana jego wartości w celu uniknięcia stosowania procedur ustawy. Jak wskazuje Urząd Zamówień Publicznych w interpretacjach dotyczących zasad ustalania, kiedy zamawiający udziela odrębnych zamówień a kiedy dochodzi do nieuprawnionego podzielenia zamówienia na części, decydujące znaczenie ma ocena tożsamości przedmiotowej, czasowej i możliwości zrealizowania zadania przez jednego wykonawcę). Jak wynika z ustaleń kontroli, przedmiot zamówienia był jednakowy i realizowany ciągle (za wyjątkiem 8-dniowej przerwy) od 4 czerwca do 20 lipca 2010 r., w tym w okresie od 4 do 24 czerwca przez dwóch wykonawców równolegle. W każdej z umów wymieniono po 4 odcinki dróg, jako miejsca dowiezienia i rozplantowania żwiru. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że Jak wynikało z wcześniejszych szkoleń (...) wykładowcy stwierdzali, że umowa zawierająca określone nazwami odcinki dróg gminnych stanowi odrębny przedmiot zamówienia, natomiast gdy w umowie określono ogólnie drogi gminne wówczas wszystkie umowy stanowiłyby jeden przedmiot zamówienia. Należy jednak wskazać, że z zawartych umów nie wynika, aby poszczególne odcinki dróg były traktowane jako odrębne zamówienia, brak np. różnic w cenie usługi czy określenia innego zakresu zadania (zakres ilościowy zamówienia w ogóle nie był określony, ani dla poszczególnych dróg ani w sumie). Wskazuje to, że przedmiotem umowy było jedynie wykonanie usługi dowiezienia i rozplantowania żwiru w określonych miejscach, natomiast zakwalifikowanie przez zamawiającego dróg do poszczególnych umów następowało z innych względów niż traktowanie ich jako odrębnych przedmiotów zamówienia. Staranne oszacowanie wartości usługi dowiezienia i rozplantowania żwiru powinno wykazać, że jej zakres kosztowy przekracza równowartość 14.000 euro. Twierdzenie to znajduje oparcie w analizie zmian planu wydatków w rozdz. 60016, który w marcu 2010 r. został zwiększony w par. 4270 o 255.000 zł.

Ponadto stwierdzono, że w czasie zawierania umowy z dnia 1 lipca 2010 r. w Urzędzie obowiązywał już wprowadzony przez Pana zarządzeniem z 30 czerwca 2010 r. regulamin zamówień publicznych, który – w konsekwencji uznania przez jednostkę zamówienia jako niewymagającego procedur Prawa zamówień publicznych – wymagał zastosowania wewnętrznych procedur wyłonienia wykonawcy dowiezienia żwiru i rozplantowania oraz wykonania przepustów. W złożonym wyjaśnieniu wskazano, że pracownik przygotowujący projekt umowy nie wiedział, że w dniu 30 czerwca zostanie wydane zarządzenie wprowadzające regulamin. Prowadzenie spraw związanych z udzielaniem zamówień publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami zostało przypisane zakresem czynności inspektorowi ds. inwestycji, dróg, gospodarki komunalnej, gospodarki nieruchomościami i zagospodarowania przestrzennego – str. 84 protokołu kontroli.

W ramach kontroli zagadnień związanych z realizacją robót na drogach gminnych stwierdzono również, że czasie prowadzenia przebudowy drogi gminnej Kopiec – Buda Ruska wykonawca zrealizował dodatkowo, bez wynagrodzenia, przebudowę odcinków ulicy Lipowej i Wojska Polskiego w Krasnopolu o łącznej długości 290 m. Zlecenie wykonania tych robót nie zostało stwierdzono umową w formie pisemnej. Na powinność zachowania pisemnej formy umowy o roboty budowlane wskazuje art. 648 § 1 Kodeksu cywilnego – str. 67 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków majątkowych kontroli poddano wydatki związane z opracowaniem dokumentacji projektowo-kosztorysowych. Stwierdzono, że w 2009 i 2010 r. zostały wykonane dwie dokumentacje: zagospodarowania parku i budowy placu zabaw, której koszt wyniósł 50.000 zł, oraz budowy boiska „Orlik 2012” – za 31.720 zł. Wymienione dokumentacje nie zostały wykorzystane od czasu ich opracowania do czasu kontroli. W przypadku dokumentacji zagospodarowania parku i budowy placu zabaw stwierdzono, że umowę na jej wykonanie zawarł Pan 5 stycznia 2009 r. z terminem wykonania 18 lutego 2009 r. Następnie, wnioskiem z 18 lutego 2009 r., zwrócił się Pan do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w Suwałkach o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych w przestrzeni chronionej. Konserwator zabytków wydał w dniu 25 marca 2009 r. decyzję odmowną w zakresie wykonania robót zgodnie z załączonym do wniosku projektem budowlanym urządzenia parku oraz placu zabaw w Krasnopolu. Pan Wójt nie odwołał się od tej decyzji, wskazując w złożonym wyjaśnieniu, że odmowa konserwatora uniemożliwiła terminowe złożenie wniosku o dofinansowanie projektu ze środków UE. Wydatek na opracowanie dokumentacji należy więc uznać za poniesiony bez efektu, czego przyczyną było nieustalenie zakresu prac dopuszczalnych w obrębie obszaru chronionego przed zleceniem jej opracowania. Stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wydatki publiczne powinny być ponoszone w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Umowę na wykonanie dokumentacji boiska „Orlik 2012” zawarł Pan 18 marca 2010 r. Zawarcie umowy poprzedziła nieformalna opinia dyrektora Gimnazjum w Krasnopolu z 22 stycznia 2010 r., wyrażona w odpowiedzi na Pana zapytanie co do zasadności, celowości i potrzeby budowania tego obiektu. Podstawą Pana zapytania była okoliczność zakwalifikowania przez Marszałka Województwa gminy Krasnopol do dofinansowania budowy kompleksu sportowego „Moje Boisko – Orlik 2012”. Jak wskazał Pan w treści maila do dyrektora Gimnazjum odpowiedzi oczekuję do godz. 14 w dniu dzisiejszym. Odpowiedź dyrektora wskazuje na ogólną potrzebę posiadania wielofunkcyjnego obiektu sportowego (uczniom potrzebne są obiekty sportowe o standardach technicznych odpowiednich do czasów w jakich żyjemy), aczkolwiek miała charakter – jak wskazał dyrektor – jedynie przemyśleń na ten temat, nie popartych niezbędną analizą problemu. Dalej dyrektor wskazał: służę pomocą w planowaniu rozwiązań, ale nie pod presją czasu. Decyzję o wejściu w projekt ORLIK 2012 pozostawiam Panu. Jak wynika z ustaleń na str. 88 protokołu kontroli, sprawa budowy boiska była też przedmiotem posiedzenia Komisji Zdrowia, Spraw Socjalnych, Oświaty i Kultury Rady Gminy w dniu 12 marca 2010 r. Komisja Rady nie zaaprobowała budowy boiska, w związku z czym – jak wynika z protokołu kontroli – postanowił Pan odłożyć w czasie jego budowę. Z kolei w załączonym do protokołu wyjaśnieniu wskazał Pan, że z uwagi na negatywne opinie środowiska nauczycielskiego i Komisji Rady nie chcąc wchodzić w spór zrezygnowano w tym czasie z inwestycji „Moje boisko Orlik”. Mimo przedstawionych uwarunkowań, w dniu 18 marca 2010 r., już po uzyskaniu wiedzy o negatywnym stanowisku Komisji Rady, zawarł Pan umowę na wykonanie dokumentacji projektowej, która do czasu kontroli nie została wykorzystana na realizację inwestycji. Wydatek ten należy również uznać za poniesiony bez efektu, a przez to sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Brak było podstaw do zlecania wykonania dokumentacji projektowej zadania, o czym posiadał Pan wiedzę w czasie podpisywania umowy. Potwierdza to brak późniejszych działań w celu rozpoczęcia realizacji boiska w ramach programu „Orlik 2012”. Wykonanie inwestycji nie jest przewidziane w budżecie na 2012 r., należy zaś wskazać, że w świetle obecnych założeń rok 2012 jest ostatnim rokiem realizacji programu „Orlik 2012”, co wynika m.in. z uchwały Nr 46 Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2011-2014 (M. P. Nr 29, poz. 324).

Kontrola procedury udzielenia zamówienia publicznego na realizację inwestycji „Zaopatrzenie mieszkańców Gminy Krasnopol w wodę poprzez budowę sieci wodociągowej oraz modernizację stacji uzdatniania wody” wykazała, że zamawiający wystąpił do dwóch wykonawców o uzupełnienie kosztorysów ofertowych, których oferty nie zawierały mimo obowiązku określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Jako podstawę wskazano art. 26 ust. 4 Prawa zamówień publicznych. Brak kosztorysów skutkował sprzecznością treści ofert ze specyfikacją, która nie mogła być usunięta poprzez uzupełnienie dokumentów w trybie art. 26, bowiem prowadziłoby to do naruszenia podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych, tj. zasady równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji w postępowaniu. O wymaganiu zamawiającego decyduje treść specyfikacji i nawet ewentualne wezwanie zamawiającego o uzupełnienie kosztorysu w trybie art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy nie może wywołać żadnych skutków prawnych (KIO w wyroku z dnia 3 września 2009 r. KIO/UZP 1088/09). W związku z tym oferty podlegały bezwarunkowemu odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych. Ostatecznie oferty zostały odrzucone. W złożonym wyjaśnieniu Pan Wójt wskazał, że wystąpienie o uzupełnienie kosztorysów  po późniejszej analizie okazało się błędna interpretacją.

Ponadto badanie tego zamówienia wykazało, że informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty nie została zamieszczona na stronie internetowej Urzędu, czyli w sposób wymagany przez art. 92 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, a jedynie wywieszona w siedzibie Urzędu – str. 92-94 protokołu.

         Kontrola udzielenia zamówienia publicznego na zaciągnięcie kredytów bankowych wykazała natomiast przekazanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich z naruszeniem wymogu niezwłoczności jego przekazania po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego, określonego w art. 95 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Umowy zostały podpisane 20 września 2010 r., zaś ogłoszenie przekazano 2 grudnia 2010 r. – str. 102 protokołu kontroli.

Gmina Krasnopol nie posiada aktualnego programu  gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uchwałą Rady Gminy z dnia 30 marca 2005 r. został przyjęty program na lata 2005-2009. Uchwała w sprawie programu obowiązującego od 2010 r. nie została podjęta. Jak wynika z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy obejmując nim okres co najmniej 5 kolejnych lat – str. 59 i 104 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała również, że nie został przez Pana Wójta opracowany plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 105 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nieruchomości, którymi dysponują oświatowe jednostki organizacyjne gminy nie zostały im formalnie przekazane. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd – str. 105 protokołu kontroli.

W ramach kontroli realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zbadano prawidłowość postępowania w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, regulowanego przepisami ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm.). Stwierdzono przypadek przyjęcia do ustalenia kwoty zwrotu podatku faktury VAT na zakup benzyny Pb-95 w ilości 24,07 l. Zgodnie z art. 1 przywołanej ustawy zwrot podatku dotyczy wyłącznie zakupu oleju napędowego oznaczonego kodem CN 27101941 do 27101949. W konsekwencji kwotę 20,46 zł wypłacono producentowi rolnemu z naruszeniem przepisów ustawy – str. 112 protokołu kontroli.

         W okresie od 15 do 30 grudnia 2011 r. inspektor Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach przeprowadził problemową kontrolą gospodarki finansowej Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół Gminy Krasnopol, który uległ likwidacji z dniem 31 grudnia 2011 r. Kontrolą objęto m.in. prawidłowość ustalenia danych, na podstawie których Pan Wójt sporządził sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, oraz udzielanie zamówień publicznych. Stwierdzono uchybienie co do czasu ustalenia wartości zamówienia na dostawę oleju opałowego lekkiego. Z okazanej dokumentacji wynika, że ustalenia wartości dokonano 13 stycznia 2011 r., podczas gdy postępowanie wszczęto 7 stycznia 2011 r. Stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi, ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania. Momentem wszczęcia postępowania jest upublicznienie ogłoszenia o zamówieniu publicznym (art. 40 ust. 1 Prawa zamówień publicznych).

         Ponadto analiza zagadnień związanych z likwidacją Zespołu wykazała, że nie określono sposobu prowadzenia obsługi finansowo-księgowej Szkoły Podstawowej w Mikołajewie. W trakcie trwania kontroli, dnia 18 stycznia 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały likwidującej Zespół, określając – na podstawie art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – że obsługę wszystkich szkół prowadzonych przez gminę wykonuje Zespół Szkół w Krasnopolu – str. 4-5 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Zapewnienie prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania przez osobę wskazaną przepisami wewnętrznymi.

3. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do ustalania należnych dochodów w wysokości wynikającej z zawartych umów.

4. Rozważenie wystąpienia do pracownika odpowiedzialnego za naliczanie czynszu o naprawienie, w trybie działu V Kodeksu pracy, ewentualnej szkody dla gospodarki finansowej gminy wynikającej z braku możliwości uzyskania dochodów z umowy dzierżawy nieruchomości w Remieńkiniu, spowodowanego upływem terminu przedawnienia.

5. Zaniechanie zawierania w umowach postanowień przewidujących umorzenie przyszłych zobowiązań podatników.

6. Określanie ceny zbywanych nieruchomości na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego.

7. W zakresie opłat za sprzedaż alkoholu:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do należytego monitorowania prawidłowej wysokości opłat wnoszonych przez przedsiębiorców,

b) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do niezwłocznego przygotowywania decyzji w sprawie wygaszenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu przedsiębiorcom, którzy nie wnieśli opłat w prawidłowej wysokości,

c) wyegzekwowanie do przedsiębiorców, którzy wnieśli opłaty zaniżone za 2010 r., należnej gminie kwoty wynoszącej łącznie 3.330,50 zł.

8. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do prawidłowego doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego w ustawowo określonych terminach.

9. Stosowanie prawidłowo ulg ustawowych w podatku rolnym.

10. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości.

11. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania osób fizycznych podatkami rolnym oraz leśnym, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających odpowiednio z ustaw o podatku rolnym oraz leśnym.

12. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

13. Doprowadzenie do likwidacji nadpłat na kontach podatników w myśl obowiązujących przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Zwrócenie uwagi, aby uchwały Rady Gminy ustalające wynagrodzenie Pana Wójta odnosiły się do wszystkich składników należnego Panu wynagrodzenia.

15. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

16. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) staranne szacowanie wartości zamówień publicznych oraz określanie ich zakresu przedmiotowego, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia warunki umożliwiające traktowanie dostaw, robót i usług jako odrębnych zamówień,

b) przestrzeganie regulacji wewnętrznych przyjętych dla udzielania zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych,

c) odrzucanie ofert sprzecznych ze specyfikacją, mając na uwadze, że wady ofert nie mogą być eliminowane przez wykonawców w trybie art. 26 Prawa zamówień publicznych,

d) zamieszczanie informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty na stronie internetowej Urzędu Gminy,

e) przestrzeganie obowiązku niezwłocznego przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, jak tego wymaga art. 95 Prawa zamówień publicznych.

17. Zawieranie umów na wykonanie robót budowlanych w formie pisemnej, także w przypadku ich nieodpłatnej realizacji przez wykonawcę.

18. Zlecanie opracowania dokumentacji projektowych inwestycji, których realizacja została należycie przygotowana.

19. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

20. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

21. Podjęcie działań w celu wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają jednostki oświatowe.

22. Przyjmowanie, do ustalenia wysokości zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, wyłącznie faktur VAT na zakup oleju napędowego oznaczonego kodem CN 27101941 do 27101949.

      O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach