Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Dobrzyniewie Dużym

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 kwietnia 2011 roku (znak: RIO.I.6002-6/11), o treści jak niżej:

Pani Ewa Wyszyńska

Dyrektor Zespołu

Szkolno-Przedszkolnego

w Dobrzyniewie Dużym

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2010 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Dobrzyniewie Dużym na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, dochody i wydatki budżetowe, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości dotyczące m.in. prowadzenia przez Urząd Gminy Dobrzyniewo Duże obsługi finansowo-księgowej Zespołu, a także wykonywania przez Wójta Gminy obowiązków pracodawcy wobec Pani Dyrektor, wraz z wnioskami zmierzającymi do ich usunięcia, zostały przedstawione odrębnym pismem Wójtowi, jako kierownikowi jednostki obsługującej szkołę oraz organowi zobowiązanemu do ogólnego nadzoru nad wykonaniem budżetu.

W zakresie podstaw prowadzenia rachunkowości stwierdzono, że ewidencjonowanie operacji gospodarczych dotyczących Zespołu odbywało się przy wykorzystaniu regulacji wewnętrznych wprowadzonych przez Wójta Gminy dla Urzędu i jednostek obsługiwanych. Stan ten jest nieprawidłowy według obowiązującego od dnia 22 kwietnia 2009 r. przepisu art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, czynności wykonywane w ramach wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych mogą dotyczyć zakresu wynikającego z art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), a zatem nie obejmują ustalenia dokumentacji opisującej przyjęte w szkole zasady rachunkowości. Obowiązek ustalenia tej dokumentacji spoczywa na dyrektorze każdej szkoły, mimo zorganizowania wspólnej obsługi. Wymagania co do treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości określają przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861) – str. 9 protokołu kontroli.

W sferze zagadnień dotyczących gospodarki pieniężnej stwierdzono, że w siedzibie Zespołu przyjmowane były wpłaty tytułem odpłatności za naukę języka angielskiego i za rytmikę dzieci uczęszczających do przedszkola wchodzącego w skład Zespołu. Wpłaty przyjmowane były w sekretariacie Zespołu przez 2 pracowników Zespołu, którym obowiązki i odpowiedzialność w tym zakresie nie zostały przez Panią Dyrektor przydzielone zakresami czynności – str. 17 protokołu kontroli.

         W wyniku badania terminowości regulowania zobowiązań stwierdzono liczne przypadki realizacji wydatków po terminie płatności, co nie skutkowało jednakże zapłatą odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie. Łącznie w objętym kontrolą okresie październik – grudzień 2010 r. po terminie płatności uregulowano zobowiązania w kwocie 38.476,92 zł, co stanowiło 4,6% ogółu wydatków tego okresu. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), wydatki publiczne powinny być ponoszone w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Z ustaleń kontroli wynika, że część faktur wpływa bezpośrednio do Urzędu Gminy (np. za energię elektryczną, gaz, prenumeratę czasopism), zaś część do siedziby Zespołu. Przeprowadzona analiza wykazała, że nieterminowe regulowanie płatności wynikało zarówno z przyczyn leżących po stronie Urzędu obsługującego Zespół, jak i z faktu zatwierdzania przez Panią Dyrektor faktur po upływie terminu płatności. Stosowane w Zespole regulacje wewnętrzne (wprowadzone przez Wójta jako wspólne dla Urzędu i jednostek obsługiwanych) przewidują, że wszystkie faktury należy przedkładać do księgowości nie później niż na siedem dni przed terminem płatności, zaś dokumenty przedłożone po terminie zapłaty będą przyjmowane tylko z pisemnym wyjaśnieniem przyczyn opóźnienia oraz wskazaniem osoby odpowiedzialnej za zaistniałą sytuację – str. 20-23 protokołu kontroli.

Analiza realizacji przez Zespół planu finansowego wykazała przypadki przekroczenia limitów wydatków ustalonych w planie jednostki na łączną kwotę 17.595,38 zł. Przekroczenia stwierdzono w okresie wrzesień – listopad 2010 r. Zatwierdzenia do wypłaty dokumentów, których realizacja skutkowała poniesieniem wydatków ponad limit, we wszystkich przypadkach dokonała Pani Dyrektor oraz Zastępca Skarbnika (osoba zatrudniona na tym stanowisku od 5 maja do 29 października 2010 r. na podstawie umowy o pracę na czas zastępstwa). Pod względem formalno-rachunkowym dokumenty zatwierdzał wskazany w protokole kontroli pracownik Urzędu. Ustalono, że w odniesieniu do przekroczeń w rozdziale 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”, par. 3020 „Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń” (na sumę 1.248,40 zł) i par. 4120 „Składki na Fundusz Pracy” (na sumę 546,29 zł), w momencie dokonywania przelewów planowana suma środków była wystarczająca. Do przekroczenia planu wydatków w tych podziałkach klasyfikacji budżetowej doszło wskutek nadmiernego zmniejszenia planu wydatków zarządzeniem Nr 144/10 Wójta Gminy z dnia 30 listopada 2010 r. – str. 25-29 i 45-46 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wydatki ujęte w planach finansowych jednostek budżetowych stanowią nieprzekraczalny limit. Artykuł 44 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Także art. 254 pkt 3 ustawy wskazuje, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki, której podstawę stanowi plan finansowy, ponosi kierownik jednostki (dyrektor szkoły) – art. 11 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do jednostek oświatowych art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty stanowi dodatkowo, że dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie.

Wystąpienie przypadków przekroczenia planu wydatków należy także wiązać z nieprawidłową realizacją obowiązków przez pracowników Urzędu wykonujących – w związku z finansowo-księgową obsługą Zespołu – czynności przypisane w art. 54 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych głównemu księgowemu. Stosowne uwagi w tym zakresie zostaną przekazane Wójtowi Gminy.

Plan finansowy Zespołu na 2010 r. nie przewidywał wydatków inwestycyjnych. Kontrola wykazała, że w 2010 r. poniesiono wydatek o cechach uzasadniających zakwalifikowanie go jako wydatku na zakupy inwestycyjne (par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”), dotyczący zakupu zmywarki kapturowej za 9.500,01 zł. W odpowiedzi na pytanie dotyczące przyczyn zrealizowania zakupu inwestycyjnego pomimo braku w planie finansowym limitu wydatków w par. 6060 wskazała Pani, że zakup zmywarki nie był planowany, ponieważ nie przypuszczałam, że używana dotychczas maszyna się zepsuje. (…) przedstawiłam sytuację Pani Skarbnik, która podjęła decyzję o szybkim zakupie zmywarki. Wydatek został sklasyfikowany nieprawidłowo w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, wbrew zasadom określonym przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) – str. 42 i 45 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że projekt planu finansowego Zespołu na 2010 r. nie został zaopiniowany przez radę pedagogiczną, czym naruszono normę zawartą w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz przez radę rodziców, o czym stanowi art. 54 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Jak ustalono, przyjęta praktyka polegała na przedstawianiu przez Panią Dyrektor obu organom założeń do projektu planu finansowego, co miało miejsce przed opracowaniem projektu planu – str. 23-24 protokołu kontroli.

Jak wykazały czynności kontrolne, Zespół prowadzi stołówkę szkolną zorganizowaną w formie nabywania usługi gastronomicznej (cateringu) od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, czego podstawą jest umowa z dnia 16 września 2010 r. zawarta pomiędzy dostawcą a ówczesnym Wójtem Gminy. Możliwość prowadzenia przez szkoły stołówek wynika z art. 67a ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z postanowieniami art. 67a ust. 2 ustawy, korzystanie z posiłków jest odpłatne. Warunki korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z Wójtem. Nie stwierdzono, aby w Zespole zostały wprowadzone przez Panią Dyrektor procedury określające warunki korzystania ze stołówki i stawki opłat za posiłki. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że prowadzenie tej działalności odbywało się z pominięciem planu finansowego (budżetu gminy) i ewidencji księgowej. Zespół nie ponosił wydatków związanych z umową – nie okazano faktur dostawcy, pomimo że umowa przewidywała ich wystawianie na poszczególne jednostki organizacyjne. Nie stwierdzono także realizacji dochodów w postaci odpłatności za żywienie. W wyjaśnieniu w sprawie finansowania żywienia Pani Dyrektor wskazała m.in., że: (…) Przetarg na dożywianie odnosi się głównie do dzieci korzystających z programu dożywiania. Faktura wystawiana jest wówczas na GOPS i to on rozlicza liczbę dzieci korzystających z dożywiania. Nauczyciel odpowiedzialny za dożywianie w szkole składa dla GOPS miesięczne sprawozdanie z wydanych dzieciom posiłków w danym miesiącu. Osoby, które chcą odpłatnie korzystać z dożywiania wpłacają pieniądze dla przedstawiciela firmy, który przyjeżdża do szkoły w określonych dniach miesiąca. Jeżeli dziecko z powodu absencji nie jest w szkole, rodzic zgłasza nauczycielowi lub bezpośrednio do przedstawiciela i w następnym miesiącu ma pomniejszoną kwotę do zapłaty. (…) warunkiem korzystania z obiadów odpłatnych jest wykupienie miesięcznego abonamentu”.

Zapewnienie żywienia w publicznych szkołach i przedszkolach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Przepis ten wiąże tę działalność z zadaniami opiekuńczymi szkoły, w tym ze wspieraniem prawidłowego rozwoju uczniów. W związku z tym, a także w świetle postanowień umowy z dostawcą, działalność ta powinna być finansowana z budżetu (planu finansowego szkoły), ewentualnie – po podjęciu stosownej uchwały przez Radę Gminy – w formie wydzielonego rachunku bankowego, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Obowiązek ustalenia przez dyrektora szkoły stawek opłat za posiłki przesądza zaś o obowiązku gromadzenia przez jednostkę środków publicznych z tytułu odpłatności za posiłki – str. 31-34 protokołu kontroli.

W kwestii żywienia dzieci uczęszczających do przedszkola okazano uchwałę Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie opłaty za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach samorządowych wydaną na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, ustalającą, że dzienna stawka za wyżywienie dziecka podczas jego pobytu w przedszkolu wynosi 7 zł. Wskazano, że zasady wnoszenia opłat za korzystanie z wyżywienia oraz zwrotu opłaty za niekorzystanie z posiłków zostaną zawarte w umowie sporządzonej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem dziecka. Nie stwierdzono, aby postanowienia uchwały miały praktyczne zastosowanie w Zespole, łącznie z zawarciem umów z rodzicami na żywienie dzieci. Z wyjaśnienia Pani Dyrektor wynika, że postanowienia uchwały nie są stosowane ze względu na brak zainteresowania rodziców zorganizowanym żywieniem. Należy wskazać, że przywołany w uchwale art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty od dnia 1 września 2010 r. nie stanowi podstawy ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych – obecnie kwestię tę reguluje art. 14 ust. 6 ustawy, odwołujący się do przepisów art. 67a. Zatem podobnie jak w przypadku szkół, warunki korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat za posiłki, powinien ustalić dyrektor szkoły w porozumieniu z Wójtem Gminy, co formalnie nie zostało uczynione – str. 34-35 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia o finansach publicznych. Kierownik jednostki oświatowej odpowiedzialny jest także za opracowane dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości i art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wprowadzenie regulacji składających się dokumentację opisującą przyjęte w Zespole zasady rachunkowości, mając na względzie wymagania co do jej treści wynikające z przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...

2. Przypisanie odpowiednim pracownikom Zespołu zakresami czynności obowiązków i odpowiedzialności dotyczących poboru odpłatności za zajęcia organizowane w przedszkolu.

3. Zapewnienie terminowego regulowania zobowiązań.

4. Ponoszenie wydatków na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki.

5. Przedkładanie projektu planu finansowego radzie pedagogicznej i radzie rodziców celem zaopiniowania, mając na uwadze, że projektem planu finansowego jest dokument, o którym mowa w art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

6. W zakresie żywienia uczniów i wychowanków:

a) ustalenie, w porozumieniu z Wójtem, warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki, mając na uwadze, że tryb ten od 1 września 2010 r. dotyczy także żywienia w przedszkolu,

b) pobieranie opłat za korzystanie z żywienia od uczniów i wychowanków i finansowanie zakupu posiłków w ramach planu finansowego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

  Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 18 kwietnia 2011 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Bogdan Zdanowicz

Wójt Gminy

Dobrzyniewo Duże

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń – luty 2011 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Dobrzyniewie Dużym. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli, podpisanym 3 marca 2011 r. przez dyrektora Zespołu przy udziale Skarbnika Gminy, wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Urząd Gminy prowadzi skoncentrowaną obsługę finansowo-księgową jednostek oświatowych, w tym Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Dobrzyniewie Dużym. Nie stwierdzono, aby Rada Gminy wyraziła wolę w sprawie prowadzenia przez Urząd wspólnej obsługi administracyjnej i finansowej szkół. Unormowanie zagadnienia sposobu prowadzenia wspólnej obsługi jednostek oświatowych należy do kompetencji Rady Gminy zgodnie z art. 5 ust. 9 w zw. z  art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Fakt wykonywania obsługi finansowo-księgowej przez Urząd wynikał z postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu, w którym zapisano ogólne zadania referatu finansów dotyczące m.in. obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych oraz przygotowywania dokumentacji do sprawozdań budżetowych. Analiza zakresów czynności pracowników referatu wykazała, że jedna z pracownic (wskazana w protokole kontroli) zatwierdzała dowody księgowe Zespołu pod względem formalno-rachunkowym, mimo że kompetencja ta nie została jej przyznana zakresem czynności. Z kolei zakres obowiązków pracownika Urzędu wykonującego w praktyce obsługę kasową Urzędu i obsługiwanych jednostek (w tym Zespołu) nie zawiera postanowień wskazujących na wykonywanie obsługi kasowej jednostek organizacyjnych.

W zakresie organizacji wspólnej obsługi szkół należy też wskazać, że art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r., wyłącza czynność opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości z kompetencji jednostki prowadzącej wspólną obsługę finansowo-księgową szkół. Zatem to dyrektor każdej szkoły winien opracować regulacje wewnętrzne w tym zakresie. Nie mogą one wynikać z przepisów wprowadzonych przez Pana Wójta w związku z określeniem zasad rachunkowości dla Urzędu Gminy. Do dnia zakończenia kontroli nie dokonano zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie dostosowania jej postanowień do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861). Nowa regulacja dotycząca zasad prowadzenia rachunkowości, wprowadzona przez Pana Wójta, nie może wskazywać na jej zastosowanie w obsługiwanych jednostkach oświatowych.

Kontrola prawidłowości prowadzenia przez pracowników Urzędu ksiąg rachunkowych Zespołu Szkół i Przedszkola wykazała następujące uchybienia:

- niewłaściwie ewidencjonowano operacje dotyczące amortyzacji, co wynikało z zaniechania prowadzenia – wymaganych przepisami prawa do końca 2010 r. – kont 401 „Amortyzacja” i 761 „Pokrycie amortyzacji”; należy wskazać, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… przewiduje księgowanie amortyzacji na koncie 400 „Amortyzacja”, natomiast wartość pokrycia amortyzacji nie podlega już ujmowaniu w księgach rachunkowych,

- prowadzono konto pozabilansowe 992 określone jako „Planowane wydatki budżetu”, które było wykorzystywane do ewidencji planu finansowego wydatków budżetowych; zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) oraz obecnie obowiązującego rozporządzenia w tej sprawie z dnia 5 lipca 2010 r., do pozabilansowego ewidencjonowania planu wydatków jednostki budżetowej służy konto 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych”,

- nie zaliczono do dochodów zwrotu kwoty 3.550 zł, która wpłynęła na rachunek Zespołu w dniu 20 stycznia 2010 r., ewidencjonując ją bezpodstawnie jako zwrot wydatku. Wpływ związany był z wystawioną przez przewoźnika fakturą korygującą – zwrot za bilety na trasie Warszawa – Kopenhaga, Kopenhaga – Warszawa. Zapłata faktury za bilety stanowiła wydatek Zespołu w 2009 r., wykazany w sprawozdawczości budżetowej. Z uwagi na to, że zwrot środków nastąpił w 2010 r. nie mógł zostać potraktowany jako zwrot wydatków,

- nie zaliczano do dochodów budżetu opłat za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego w ramach Zespołu (opłaty za język angielski i rytmikę); wpływy traktowane były jako zwrot wydatków w paragrafach dotyczących płac (zmniejszenie kosztów wynagrodzeń nauczycieli Zespołu realizujących te zajęcia w ramach godzin ponadwymiarowych). Środki te należało ewidencjonować jako dochody budżetowe podlegające przekazaniu do budżetu gminy, ponieważ przyjęty sposób ewidencji wypacza wysokość wydatków i kosztów na wynagrodzenia nauczycieli,

- zapisów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” dokonywano z naruszeniem zasady zgodności zapisów księgowych z danymi wyciągów bankowych.

W sferze gospodarki kasowej stwierdzono, że operacje kasowe dotyczące Zespołu, dokonywane za pośrednictwem kasy Urzędu, były niewłaściwie dokumentowane. Podjęcie gotówki czekiem do kasy dokumentowano dowodami wpłaty („Kasa Przyjmie”), które nie były opatrzone numerami. Z wewnętrznej instrukcji wynika, że formularze tych dowodów kasowych, połączone w bloczki, powinny zostać oznaczone nazwą jednostki oraz ponumerowane przed przekazaniem kasjerowi. Dowody KP nie były także objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania, wbrew wymaganiom regulacji wewnętrznych.

W wyniku badania prawidłowości regulowania zobowiązań Zespołu stwierdzono liczne przypadki realizacji wydatków Zespołu po terminie, co nie skutkowało jednakże zapłatą odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie. Z ustaleń kontroli wynika, że nieterminowe regulowanie płatności wynikało zarówno z przyczyn leżących po stronie Urzędu obsługującego Zespół, jak i z przyczyn leżących po stronie kierownika jednostki, który zatwierdzał faktury po terminie płatności. Wprowadzone w Urzędzie zasady obiegu dokumentów przewidują, że wszystkie faktury należy przedkładać do księgowości nie później niż na siedem dni przed terminem płatności, a dokumenty przedłożone po terminie zapłaty będą przyjmowane tylko z pisemnym wyjaśnieniem przyczyn opóźnienia oraz wskazaniem osoby odpowiedzialnej za zaistniałą sytuację. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby procedura ta była stosowana.

Analiza wydatkowania przez Zespół środków finansowych wykazała przypadki przekroczenia limitów wydatków ustalonych w rocznym planie finansowym jednostki na łączną kwotę 17.595,38 zł (w przyjętym do kontroli okresie wrzesień – listopad 2010 r.). Odnośnie części przekroczeń (na łączną kwotę 1.794,69 zł) stwierdzono, że w momencie dokonywania przelewów planowana suma środków była wystarczająca, a do stanu wskazującego na przekroczenie planu wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacji doszło 30 listopada 2010 r. wskutek nadmiernego zmniejszenia planu wydatków Zespołu zarządzeniem ówczesnego Wójta Gminy. Dodatkowo, mimo że plan finansowy Zespołu na 2010 r. nie przewidywał wydatków majątkowych, poniesiono wydatek o cechach zakupu inwestycyjnego, co również posiada znamiona dokonania wydatku z pominięciem limitu w planie finansowym, a nie zostało uwidocznione w sprawozdawczości ze względu na zastosowanie nieprawidłowej podziałki klasyfikacji budżetowej.

Przedstawiony stan faktyczny świadczy o naruszeniu podstawowej zasady dokonywania wydatków, wymagającej ponoszenia ich w granicach limitów określonych w planie finansowym – art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Obowiązki w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej (dysponowania środkami określonymi w planie finansowym) jednostki i odpowiedzialność z tego tytułu spoczywają na dyrektorze Zespołu Szkolno-Przedszkolnego stosownie do postanowień art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty. Należy jednakże mieć na uwadze, że wystąpienie przekroczenia planu wydatków świadczy dodatkowo o nieprawidłowej realizacji obowiązków przez pracowników Urzędu wykonujących – w związku z finansowo-księgową obsługą Zespołu – czynności przypisane w art. 54 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych głównemu księgowemu (kontrola formalno-rachunkowa). Okoliczność zorganizowania obsługi szkół w Urzędzie nie może bowiem skutkować zaniechaniem kontroli operacji w zakresie ich zgodności z planem finansowym.

Kontrola wykazała także uchybienie obowiązkom spoczywającym na organie wykonawczym przy opracowywaniu projektu planu finansowego Zespołu na 2010 r. Ówczesny Wójt Gminy Z. Szypcio pismem z dnia 20 listopada 2009 r. skierowanym do dyrektora Zespołu wskazał, że „kwota planowanej dotacji ujętej w projekcie budżetu na 2010 r. dla Zespołu wynosi 2.578.201 zł”. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.), informacje dla kierowników jednostek budżetowych o kwotach wydatków przyjętych w projekcie uchwały budżetowej należało podać w szczegółowości nie mniejszej niż dział, rozdział, kategorie (grupy) wydatków. Pismo Wójta nie spełniało wymogów określonych przywołanymi przepisami. Aktualnie szczegółowość informacji przekazywanej kierownikom jednostek budżetowych w celu opracowania projektu planu finansowego określa § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616).

         W zakresie sposobu finansowania żywienia uczniów należy wskazać, że zawarta przez dotychczasowego Wójta Z. Szypcio umowa z firmą gastronomiczną na dowóz posiłków realizowana jest poza budżetem gminy i bez udziału szkół – brak dochodów z odpłatności za posiłki i wydatków na ich zakup. Jednocześnie nie stwierdzono, aby dyrektor Zespołu określił procedury dotyczące warunków korzystania ze stołówki oraz stawki opłat za posiłki, jak tego wymagają przepisy art. 67a ustawy o systemie oświaty. Zapewnienie żywienia w publicznych szkołach i przedszkolach jest zadaniem towarzyszącym działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, zapisanym w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Wpływy z tej działalności powinny być odprowadzane na rachunek budżetu gminy, z budżetu należy też pokrywać wydatki jej dotyczące, co wynika także z postanowień umowy z dostawcą. Działalność ta może być także finansowana za pomocą wyodrębnionego rachunku bankowego szkoły, w przypadku podjęcia przez Radę Gminy uchwały o jego utworzeniu na podstawie przepisów art. 223 ustawy o finansach publicznych.

Na podstawie arkusza organizacyjnego Zespołu na rok szkolny 2010/2011, zatwierdzonego przez organ prowadzący, ustalono, że dyrektorowi Zespołu przydzielono 5 godzin zajęć dydaktycznych tygodniowo oraz 6 godzin ponadwymiarowych. Obniżenie obowiązkowego wymiaru godzin dydaktycznych dyrektora do 5 godzin tygodniowo wynikało z załącznika do uchwały Rady Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dyrektorom szkół w gminie Dobrzyniewo Duże. Z postanowień uchwały wynika, że dyrektor może wykonywać pracę w godzinach ponadwymiarowych w wymiarze nie przekraczającym 4 godziny tygodniowo, chyba że z planów nauczania wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin. Przydzielenie w praktyce dyrektorowi większej liczby godzin ponadwymiarowych (6) uzasadniane było zgodą ówczesnego Wójta Z. Szypcio wyrażoną w piśmie z dnia 29 września 2009 r.

Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. W świetle przywołanych przepisów, postanowienia uchwały Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2010 r. dopuszczające 4 godziny ponadwymiarowe (przy obniżeniu obowiązkowego wymiaru do 5 godzin), jak i zgoda Wójta z dnia 29 września 2009 r. zwiększająca wymiar przewidziany uchwałą, nie znajdują umocowania prawnego.

Badanie prawidłowości zlecania wyjazdów służbowych i rozliczania wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), wykazało w szczególności uchybienia w zakresie formalnych podstaw odbywania podróży służbowych przez dyrektora Zespołu, polegające na odbywaniu kilku podróży na podstawie jednego polecenia wyjazdu służbowego (w innych terminach, a także do innych miejsc niż wynikało to z polecenia wyjazdu) i rozliczaniu ich kosztów. Rozliczanie kosztów podróży, do których odbycia dyrektor nie był formalnie delegowany poleceniem wyjazdu służbowego, świadczy o nieprawidłowym funkcjonowaniu kontroli wewnętrznej w zakresie weryfikacji formalnej poprawności rozliczeń kosztów podróży służbowych.

Reasumując, dla usunięcia niektórych ze stwierdzonych w trakcie kontroli Zespołu Szkół i Przedszkola nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta stosownych działań, polegających na:

- przedłożeniu Radzie Gminy projektu uchwały określającej sposób zorganizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych,

- przypisaniu pracownikom Urzędu wszystkich zadań faktycznie przez nich wykonywanych w zakresie obsługi jednostek oświatowych,

- pominięciu w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości Urzędu postanowień odnoszących się do obsługiwanych jednostek,

- zobowiązanie pracowników prowadzących księgi rachunkowe Zespołu do wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w niniejszym piśmie i protokole kontroli, mając w szczególności na uwadze nieprawidłowości skutkujące wypaczeniem poziomu dochodów i wydatków budżetu,

- spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie oznaczania i ewidencji dowodów kasowych „Kasa Przyjmie”,

- wzmożeniu nadzoru nad terminowością regulowania wydatków przez Zespół Szkolno-Przedszkolny, w tym poprzez zapewnienie stosowania przez pracowników Urzędu procedur określonych przepisami wewnętrznymi,

- dokonywaniu zmian limitów wydatków budżetowych z uwzględnieniem wydatków już poniesionych w danej podziałce klasyfikacyjnej,

- zobowiązaniu pracowników Urzędu wykonujących kontrolę formalno-rachunkową dowodów księgowych Zespołu do należytego wykonywania obowiązków kontrolnych w zakresie weryfikacji zgodności operacji z limitami określonymi planem finansowym,

- przekazywaniu kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych w szczegółowości wymaganej przepisami prawa,

- zobowiązaniu dostawcy posiłków do obciążania szkół kosztami zakupu posiłków, jak to wynika z treści zawartej umowy,

- ujęciu w budżecie gminy i – w konsekwencji – w planach finansowych szkół – dochodów i wydatków związanych z żywieniem uczniów i wychowanków,

- przyznaniu dyrektorowi Zespołu wymiaru godzin ponadwymiarowych w wysokości dopuszczonej przepisami prawa w świetle ustalonego przez Radę Gminy obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dyrektora,

- zobowiązaniu pracowników Urzędu wykonujących czynności z zakresu kontroli formalno-rachunkowej rozliczeń kosztów podróży służbowych do dołożenia należytej staranności przy weryfikacji zgodności rozliczanych kosztów podróży służbowych z poleceniem wyjazdu służbowego.

  Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku