Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Grodzisk

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 grudnia 2013 roku (znak: RIO.I.6001-13/13), o treści jak niżej:

Pan

Antoni Tymiński

Wójt Gminy Grodzisk

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grodzisk za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grodzisk na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zagadnień związanych z funkcjonowaniem gminnych jednostek organizacyjnych wykazała, że:

a) Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową Gminnej Biblioteki Publicznej (instytucji kultury). Stan ten narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Gminna Biblioteka Publiczna, działająca jako odrębna osoba prawna, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Rachunkowość instytucji kultury, jako jednostki sektora finansów publicznych, powinien prowadzić zatrudniony przez kierownika tej jednostki główny księgowy, jak tego wymaga art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Poza tym statut Biblioteki zawiera nieprawidłowe w obowiązującym stanie prawnym zapisy o zapewnieniu  obsługi finansowo-księgowej przez referat finansowy Urzędu Gminy,

b) zarządzeniem Nr 5/2012 z dnia 12 grudnia 2012 r. zarządził Pan przeprowadzenie inwentaryzacji w wymienionej instytucji kultury, podczas gdy to na jej kierowniku, zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy o rachunkowości, spoczywają obowiązki inwentaryzacyjne nałożone przepisami art. 26 i art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 103-104 protokołu kontroli,

c) nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru instytucji w formie elektronicznej – str. 4-5 protokołu kontroli,

d) Gminna Biblioteka Publiczna nie została formalnie wyposażona w majątek, przy wykorzystaniu którego prowadzi działalność. Podstawę władania majątkiem przez instytucję kultury, jako osobę prawną, powinna stanowić odpowiednia forma cywilnoprawna. Z kolei nieruchomości, którymi dysponuje Zespół Szkół w Grodzisku nie zostały mu oddane w trwały zarząd. Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji na podstawie przepisów art. 43 i 45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 5-6 protokołu kontroli,

e) kierownikowi instytucji kultury zostało udzielone pełnomocnictwo do dokonywania czynności prawnych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.). Należy wskazać, że udzielenie takiego pełnomocnictwa osobie zarządzającej instytucją kultury jest bezprzedmiotowe. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – str. 6 protokołu kontroli.

Z przedstawionego w protokole aktualnego stanu w zakresie organizacji oświaty wynika, że jedyną oświatową jednostką budżetową prowadzoną przez gminę jest Zespół Szkół w Grodzisku, którego obsługę finansowo-księgową prowadzi Zespół Obsługi Szkół w Grodzisku. Nakazuje to poddanie Panu Wójtowi pod rozważenie zasadności dalszego funkcjonowania ZOS. Zdaniem Izby prowadzenie przez gminę tylko jednej szkoły (jako jednostki budżetowej) uzasadnia zatrudnienie głównego księgowego przez dyrektora tej szkoły, a nie utrzymywanie dodatkowej jednostki w celu zatrudnienia osoby prowadzącej księgi tej szkoły. Istnienie tylko jednej szkoły jako jednostki budżetowej powoduje brak okoliczności uzasadniających tworzenie lub utrzymywanie „wspólnej obsługi” szkół, o której mowa w art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Kontrola prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) bezpodstawnie sporządzano dowody „polecenie księgowania” w przypadku, gdy jednostka posiadała dowody źródłowe dokumentujące operacje gospodarcze. W świetle przepisów art. 20 ust. 2 ustawy dowód PK jest dowodem wewnętrznym, sporządzanym jako udokumentowanie operacji wewnątrz jednostki – str. 10-11 protokołu kontroli,

b) na koncie 133 „Rachunek budżetu” dokonano zapisu z naruszeniem zasady zobowiązującej do zachowania na tym koncie pełnej zgodności z danymi wynikającymi z wyciągów bankowych, określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia; ustalenie dotyczyło zaewidencjonowania (na podstawie dowodu PK) po stronie Wn i Ma tego konta podatku od nieruchomości należnego za grudzień 2012 r. w kwocie 1.142 zł, mimo braku wpływu i wypływu na rachunku budżetu – str. 16 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowo księgowano wpłaty do kasy, w tym należności z tytułu dochodów budżetowych, które ujmowano zapisem Wn 101 „Kasa” – Ma 141 „Środki pieniężne w drodze”, natomiast późniejszy wpływ tych środków na rachunek bankowy zapisem Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma odpowiednio: 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, a także 240 „Pozostałe rozrachunki”. Zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczych należało ująć wpłaty do kasy zapisem Wn 101 – Ma odpowiednio: 221, 720 lub 240, przekazanie środków z kasy do banku Wn 141 – Ma 101, zaś wpływ na rachunek bieżący Wn 130 – Ma 141 – str. 15-16 protokołu kontroli,

d) na koncie 221 nie ujęto zaległości w kwocie 80 zł wynikających z rocznego sprawozdania Rb-27 sporządzonego przez Urząd Skarbowy w Siemiatyczach; w konsekwencji danych w tym zakresie nie wykazano też w sprawozdaniu Rb-27S badanej jednostki. Ponadto nadpłatę w wysokości 149 zł wykazaną w sprawozdaniu Rb-27 Ministerstwa Finansów błędnie zaewidencjonowano na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”, zamiast na koncie 221. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 221 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym ujmuje się m.in. należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy. Zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty) – str. 17 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowo zaewidencjonowano na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” (w korespondencji z kontem 751 „Koszty finansowe”) naliczone odsetki od nieopłaconych w terminie należności w wysokości 22.953,96 zł. Należy wskazać, że zgodnie z mającymi zastosowanie od 2011 r. zasadami funkcjonowania konta 290 należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 – Ma 290.  Kwota odsetek ujęta na koncie 290 została wyksięgowana – str. 18 protokołu kontroli,

f) dotację udzieloną Powiatowi Siemiatyckiemu w ramach pomocy finansowej na sumę 62.895,65 zł zaksięgowano bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” w momencie przekazania, tj. z pominięciem konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich” służącego, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, do ewidencji rozliczenia przez organ dotujący udzielonych dotacji. Na stronie Wn konta 224 należy ujmować wartość wszystkich dotacji przekazanych przez organ dotujący, a na stronie Ma wartość dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone w korespondencji z kontem 810 - str. 107-108 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), stwierdzono, iż wynikiem błędnego zaksięgowania przypisu odsetek od środków znajdujących się na rachunku bankowym, z którego realizowany jest projekt współfinansowany ze środków UE (na konto 130-2 „Rachunek wydatków Urzędu” przy jednoczesnym zastosowaniu klasyfikacji dochodów budżetowych, zamiast na konto 130-1 „Rachunek dochodów Urzędu”) dane jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S Urzędu za 2012 r. różniły się od danych ewidencji księgowej o kwotę 5,52 zł. W sprawozdaniu Rb-27S wykazano dochody w kwocie wyższej o 5,52 zł niż wynikająca z ksiąg, zaś wydatki wykazane w sprawozdaniu Rb-28S były niższe od danych ewidencji księgowej o tę kwotę.

         Poza tym w rocznym sprawozdaniu Rb-28S za 2012 r. w kolumnie „Zobowiązania wg stanu na koniec okresu spraw. ogółem” wykazano kwotę 88.377,58 zł, niższą o 1,29 zł od danych o stanie zobowiązań Urzędu wykazanych na kontach zespołu 2. Jak ustalono, różnica wynikała z zaokrągleń składek na ubezpieczenia społeczne zaewidencjonowanych na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publiczno-prawne”, których nie wyksięgowano w końcu roku na zmniejszenie kosztów, a jednocześnie nie wykazano w sprawozdawczości wbrew postanowieniom § 6 ust. 1 przywołanego rozporządzenia stanowiącym, że sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie ksiąg rachunkowych – str. 11-12 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że na terenie gminy obowiązuje uchwała Nr XXII/122/06 Rady Gminy Grodzisk z dnia 27 lutego 2006 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, że zakres jej regulacji nie wyczerpuje dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Od dnia 22 października 2007 r. przywołany przepis nakazuje objęcie uchwałą także zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony. Do czasu określenia tych zasad w drodze uchwały Rady może Pan zawierać umowy na czas nieoznaczony wyłącznie za zgodą Rady – str. 28 protokołu kontroli.

W § 16 ust. 2 przywołanej wyżej uchwały przyznano dzierżawcy lub najemcy nieruchomości prawo pierwszeństwa zawarcia kolejnej umowy dzierżawy lub najmu, pod warunkiem złożenia wniosku o zawarcie umowy na dalszy okres. Dodano, że wniosek powinien zawierać cenę ofertową. Jak wykazała kontrola, wniosek najemcy lokalu użytkowego w budynku po szkole podstawowej w m. Czarna Cerkiewna nie spełniał tego warunku, ponieważ nie zawierał ceny ofertowej – str. 29 protokołu kontroli.

                   Nadto wskazania wymaga, że w latach 2008-2012 na terenie gminy nie obowiązywał wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, co stanowiło naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Poprzednio obowiązywał program na lata 2003-2007 wprowadzony uchwałą Nr VIII/41/03 Rady Gminy Grodzisk z dnia 10 grudnia 2003 r. Z kolei uchwałą Nr XX/110/13 Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2013 r. uchwalono wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2013-2017 – str. 32-33 protokołu kontroli.

Kontrola procedury sprzedaży nieruchomości (str. 22-27 protokołu kontroli) wykazała następujące nieprawidłowości w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.):

a) w jednym spośród dwóch zbadanych postępowań w ogłoszeniu o przetargu podano, że wadium należy wpłacić do 23 kwietnia 2012 r., tj. na 3 dni przed terminem przetargu, jak tego wymaga § 4 ust. 6 rozporządzenia. Stwierdzono, że jeden z oferentów dokonał wpłaty wadium w dniu 25 kwietnia, czyli dwa do po wyznaczonym terminie, pomimo czego został dopuszczony do przetargu jednocześnie go wygrywając (nieruchomość została nabyta za cenę 70.000 zł brutto). Naruszono tym samym postanowienia § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiące, iż w przetargu mogą brać udział osoby, które wniosą wadium w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o przetargu,

b) w przetargu, o którym mowa w pkt a) wszystkim uczestnikom (w tym nabywcy nieruchomości) zwrócono wniesione wadia. Należy wskazać, że wadium wniesione w pieniądzu przez uczestnika przetargu, który przetarg wygrał, jest obligatoryjnie zaliczane na poczet ceny nieruchomości, o czym stanowi § 4 ust. 8 rozporządzenia,

c) protokoły przeprowadzonych przetargów objętych kontrolą nie zawierały informacji o terminie i miejscu przetargu, wymaganych na gruncie przepisów § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

                   Badając dochody z najmu lokali mieszkalnych w tzw. „domu nauczyciela” ustalono, że opłaty za centralne ogrzewanie były ustalane na postawie Pana pisma z dnia 28 listopada 2006 r. w wysokości 2,64 zł netto za 1 m2 powierzchni użytkowej. Należy wskazać, że kontrolowana jednostka nie traktowała wpłat za c.o. jako wniesionych zaliczek na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów..., która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty – str. 34 protokołu kontroli.

W toku kontroli wydatków na wynagrodzenia ustalono, że w styczniu 2012 r. została wypłacona kierownikowi Gminnej Biblioteki Publicznej nagroda wysokości 2.645 zł. Podstawą dokonania wydatku było pismo Pana Wójta z dnia 16 stycznia 2012 r. stwierdzające przyznanie nagrody w związku z realizacją zadań wynikających z wykonania ustawy o bibliotekach. W wyjaśnieniu w tej sprawie stwierdził Pan, iż nagroda została przyznana na podstawie § 7 pkt d Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Grodzisk przyjętego zarządzeniem Nr 63/09 Wójta Gminy Grodzisk z dnia 16 czerwca 2009 r. Wskazana w piśmie podstawa prawna wypłaty nagrody była niewłaściwa. Zasady wynagradzania, w tym ustalania nagród, dla kierowników samorządowych instytucji kultury zostały określone w przepisach ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 254), co wynika z jej art. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, kierownikowi instytucji kultury może być przyznana nagroda roczna, jednakże jej przyznanie powinno nastąpić w trybie przepisów art. 10 ustawy. Z art. 10 ust. 2 ustawy wynika, że nagrodę roczną kierownikom samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną przyznaje właściwy organ na umotywowany wniosek rady nadzorczej lub innego statutowego organu nadzorczego. Przesłanki udzielenia nagrody określa art. 10 ust. 4-5 ustawy – str. 67-68 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wydatków poniesionych na podróże służbowe (str. 69-73 protokołu kontroli) stwierdzono uchybienia polegające na:

a) nie załączaniu biletów dokumentujących koszty podróży służbowej odbywanej środkami komunikacji publicznej. Obowiązek ich załączenia regulowały do 28 lutego 2013 r. przepisy § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Pracownicy składali pisemne oświadczenia wskazując, że brak udokumentowania wydatków wynika z faktu zgubienia biletów. Przyjmowanie oświadczeń pozostawało w sprzeczności z przywołanym przepisem, zgodnie z którym złożenie przez pracownika pisemnego oświadczenia o dokonanym wydatku mogło stanowić podstawę rozliczenia kosztów jedynie w przypadku, gdy uzyskanie dokumentu (rachunku) nie było możliwe. Należy wskazać, że z dniem 1 marca 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. 2013 r., poz. 167). Oświadczenie pracownika o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania w obecnym stanie prawnym odnosi się do sytuacji, w której przedstawienie (a nie jak dotąd „uzyskanie”) dokumentu nie jest możliwe (§ 5 ust. 2 rozporządzenia),

b) nie wskazywaniu daty przedłożenia do rozliczenia kosztów podróży służbowych. Uniemożliwiło to ustalenie w dwóch przypadkach, czy delegowany wywiązał się z nałożonego przepisami § 8a ust. 2 rozporządzenia (obecnie § 5 ust. 1) obowiązku przedłożenia rozliczenia kosztów podróży w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży. Stwierdzono jednocześnie przypadek rozliczenia kosztów podróży przez pracownika dokonany po upływie 14 dni od zakończenia podróży,

c) nie określeniu przez pracodawcę środka transportu właściwego do odbycia podróży wbrew postanowieniom § 5 ust. 1 rozporządzenia (obecnie § 3 ust. 1) lub określaniu środka lokomocji w poleceniach wyjazdu jako „samochód prywatny” bez wskazywania danych dotyczących pojemności silnika i numeru rejestracyjnego, co naruszało przepisy zawarte w wewnętrznej instrukcji w sprawie rozliczania podróży służbowych,

d) odbywaniu podróży służbowych w dniach nieobjętych poleceniami wyjazdów służbowych.

Z ustaleń kontroli w omawianym zakresie wynika ponadto uchybienie naruszające przepisy art. 21 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o rachunkowości dotyczące zasad dokumentowania operacji gospodarczych polegające na braku daty wystawienia polecenia wyjazdu służbowego. Poza tym wykazano, że dowody księgowe w postaci delegacji/rozliczenia kosztów podróży zawierały braki w zakresie ich kontroli i zatwierdzania. Dotyczyło to braku kontroli merytorycznej, formalno-rachunkowej oraz zatwierdzenia do wypłaty. Przyjęta praktyka polegała na tym, że do rozliczonych za dany dzień kosztów podróży służbowych sporządzano dokument pn. „Zestawienie zbiorcze delegacji”. Wpisywano w nim: nr delegacji, nazwisko i imię delegowanego, klasyfikację budżetową i koszt podróży służbowej; dokument opatrywano podpisami na dowód dokonania kontroli i zatwierdzenia do zapłaty.

Z ustaleń kontroli w zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) wynika, że błędnie zaliczono do par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, zamiast w większości do par. 4270 „Zakup usług remontowych”, wydatek w łącznej kwocie 570.398,19 zł poniesiony na remont świetlic wiejskich w miejscowościach Jaszczołty, Krynki Sobole i Siemiony (zadanie współfinansowane ze środków EFRROW). Stwierdzono, że roboty wykonywane były bez potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę – na podstawie zgłoszenia – zatem należy im przypisać charakter remontu. Stosownie do przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), robotami budowlanymi w budynkach, które mogą być wykonywane na podstawie zgłoszenia są remonty oraz docieplenia w budynkach o wysokości do 12 m. Opis przedmiotu tego zadania zamieszczony na str. 100-102 protokołu kontroli przesądza, że większość robót (za wyjątkiem budowy podjazdu dla osób niepełnosprawnych przy budynku świetlicy we wsi Krynki Sobole wycenionej na kwotę 3.167,66 zł) nie miało charakteru inwestycyjnego. Zarówno według przepisów Prawa budowlanego (zawierającego definicję remontu w art. 3 pkt 8), jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotny), poniesione wydatki nie powinny być kwalifikowane jako wydatki majątkowe. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Jak wynika z ustaleń kontroli, opisywane koszty remontu, w trakcie realizacji zadania, ewidencjonowano przy wykorzystaniu konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, zaś po jego zakończeniu zwiększyły one wartość początkową świetlic ujętą na koncie 011 „Środki trwałe”.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia powiatu oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu – art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych.

W zakresie udzielenia zamówienia publicznego na „Remont budynku Urzędu Gminy” (str. 88-94 protokołu kontroli) stwierdzono nieprawidłowości wynikające z nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Dotyczyły one:

a) ustalenia wartości szacunkowej zamówienia na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzonego 16 miesięcy przed datą ustalenia tej wartości. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielnie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane,

b) niepoprawienia przez zamawiającego w ofercie firmy „FIEDEX” W. Fiedorczuk z Drohiczyna, w trybie art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy, omyłek polegających na niezgodności oferty ze specyfikacją, niepowodujących istotnych zmian w treści oferty. Jak ustalono, złożona oferta została zawyżona o łączną sumę 1.104,84 zł z VAT, co było wynikiem błędów kosztorysu ofertowego w stosunku do przedmiaru robót (w poz. 48 kosztorysu ofertowego wyceniono 4 kpl umywalek, podczas gdy przedmiot zamówienia dotyczył 2 kpl; w poz. 49 tego dokumentu dokonano wyceny 2 kpl „ustępów z miską porcelanową kompakt”, zaś przedmiar robót dotyczył 4 kpl). Przywołane przepisy ustawy dopuszczają możliwość poprawienia omyłek przy jednoczesnym niezwłocznym poinformowaniu wykonawcy o dokonaniu takiej czynności.

c) niezałączenia przez jednego z oferentów (Zakład Blacharsko – Murarski A. Boguszewski z Grodziska) wszystkich dokumentów wymaganych specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Zgodnie ze specyfikacją oferta winna była zawierać informację z banku potwierdzającą wysokość posiadanych środków finansowych lub zdolność kredytową wykonawcy wystawioną nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert. Wymieniona oferta zawierała informację banku, lecz wystawioną na 19 dni wcześniej niż wskazany 3 miesięczny termin. Zdaniem przewodniczącego komisji przetargowej (…) komisja przeoczyła datę wystawienia opinii. Na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy zamawiający powinien był wezwać wykonawcę do złożenia brakującego dokumentu w wyznaczonym terminie, czego zaniechano,

d) niezamieszczenia przez zamawiającego na stronie internetowej oraz w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty, o czym stanowią przepisy art. 92 ust. 2 ustawy.

W przedmiocie zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono także brak kontrasygnaty Skarbnika na dwóch umowach (na pełnienie funkcji inspektora nadzoru i wykonanie remontu budynku). Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 94 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie podatku rolnego od osób prawnych ustalono, że kontrolowana jednostka nie gromadziła pełnych, historycznych danych geodezyjnych dotyczących 2012 r., co powodowało, iż w przypadku podatnika wskazanego w opisie na str. 38 protokołu kontroli nie było możliwości zweryfikowania prawidłowości danych zawartych w składanych przez niego deklaracjach. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 października 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381) wskazuje, że podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Stwierdzono także, iż kościelna osoba prawna należąca do Kościoła Zborów Chrystusowych, posiadająca 0,23 ha użytków rolnych nie złożyła deklaracji podatkowej na podatek rolny przez co uszczupliła dochód gminy z tytułu tej należności o kwotę 63 zł – str. 38 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola pozwoliła ustalić, że podatnicy (osoby prawne) wskazani na str. 39 protokołu kontroli złożyli informacje podatkowe a w konsekwencji wymierzono im podatek rolny wystawiając decyzje wymiarowe, tak jak w przypadku osób fizycznych. Postępowanie takie jest sprzeczne z zapisami art. 6a ust. 8 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom, nieposiadającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych:

- składać, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia gruntów deklaracje na podatek rolny na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku,

- odpowiednio skorygować deklaracje, w razie zaistnienia zmian, o których mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian,

- wpłacać w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego obliczony w deklaracji podatek rolny na rachunek budżetu właściwej gminy w terminach do dnia 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada.

W dniu podpisania protokołu okazano kontrolującemu deklaracje podatkowe złożone przez tych podatników na 2012 r.

Podobną sytuację stwierdzono również w przypadku podatku od nieruchomości od osób prawnych. Podatnik wymieniony na str. 45 protokołu kontroli złożył informację na podatek od nieruchomości a organ podatkowy dokonał wymiaru należności podatkowej w drodze decyzji podatkowej. Postępowanie takie stoi w sprzeczności z zapisami art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), który nakazuje osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym oraz spółkom i niemającym osobowości prawnej, jednostkom organizacyjnym jak i również Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostkom organizacyjnym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasom Państwowym składać deklaracje podatkowe, na zasadach i w terminach wskazanych w przywołanym przepisie.

W toku kontroli badaniu poddana została również deklaracja podatkowa złożona przez Urząd Gminy Grodzisk. Analizując dokumentację, która służyła do sporządzenia deklaracji podatkowej ustalono, że w 2012 r. kontrolowana jednostka zawyżyła w złożonej deklaracji podatkowej powierzchnię gruntów o 405.673 m2, przez co zawyżyła podatek o kwotę 81.134,60 zł – str. 44 protokołu kontroli.

Z kolei opis na str. 48 protokołu kontroli wskazuje na jednostkowy przypadek błędnego ustalenia podstawy opodatkowania, powodujący zawyżenie wymiaru podatku leśnego osobie fizycznej.

Analizując zagadnienia związane z uzyskiwaniem dochodów z tytułu podatku od środków transportowych ustalono, iż część podatników tego podatku, wymienionych na str. 52-53 protokołu kontroli, złożyło deklaracje podatkowe z opóźnieniem (zazwyczaj po pisemnym wezwaniu przez pracownika odpowiedzialnego za wymiar tego podatku), nie dotrzymując terminów wskazanych treścią artykułu 9 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nie odnotowano reakcji organu podatkowego polegającej na zawiadomieniu właściwych organów skarbowych o możliwości popełnienia wykroczenia skarbowego.

Nieprawidłowości opisane na str. 38–39, 43-45, 48-49 i 53 protokołu kontroli, dotyczące odpowiednio podatków: rolnego, leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych, były konsekwencją niewykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzających, które powinny być prowadzone stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

Kontroli poddano również windykację zaległości podatkowych. Ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadziła pełnych i terminowych działań w tym zakresie, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 55 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wydawania decyzji przyznających ulgi i zwolnienia w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntów ustalono, iż nie we wszystkich przypadkach organ podatkowy gromadził dokumentację potwierdzającą, że podatnik spełnia wymóg z art. 12 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, tj. czy nabywca nie jest małżonkiem, krewnym w linii prostej lub jego małżonkiem, pasierbem, zięciem lub synową sprzedawcy gruntów – str. 60-61 protokołu kontroli.

Z kolei w trakcie kontroli wydawanych przez organ podatkowy decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków stwierdzono braki, wskazane na str. 62 protokołu kontroli, dotyczące wymagań formalnych decyzji podatkowej wynikających z treści art. 210 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej.

Badanie prawidłowości naliczenia wynagrodzeń inkasentom pozwoliło stwierdzić, że kwoty brutto wynagrodzeń za pobór I raty podatków lokalnych wyliczano z naruszeniem zasad ich zaokrąglania, ustalonych treścią art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 65 protokołu kontroli.

Wynikiem kontroli było także ustalenie nieprawidłowości w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP, sporządzonym za 2012 r. Stwierdzono, iż w wierszu A5 podatek od nieruchomości, w kolumnie 4 – skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych), zawyżono wartość skutków finansowych o kwotę 81.134,60 zł. Konsekwencją tego jest także zawyżenie skutków finansowych dla tej należności prezentowanych w kolumnie 3 – skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy, o kwotę 93.304,79 zł – str. 65 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt, jako organ wykonawczy gminy, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie (kierowniku jednostki) zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie organizacji i funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych:

a) zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości,

b) prowadzenie rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej,

c) określenie cywilnoprawnej formy prawnej władania majątkiem przez instytucję kultury,

d) wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami, którymi włada Zespół Szkół w Grodzisku,

e) rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały likwidującej Zespół Obsługi Szkół w Grodzisku, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie sporządzania dowodów wewnętrznych ,,polecenie księgowania” w przypadku posiadania dowodów źródłowych dokumentujących daną operację,

b) bezwzględne przestrzeganie obowiązku dokonywania na koncie 133 zapisów zgodnych z danymi wyciągów bankowych,

c) księgowanie wpłat do kasy w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

d) ujmowanie na koncie 221 zaległości i nadpłat wynikających ze sprawozdań Rb-27 sporządzanych przez urzędy skarbowe i Ministerstwo Finansów,

e) księgowanie przypisu odsetek od nieterminowo opłacanych należności w korespondencji z kontem 750,

f) księgowanie na koncie 290 odpisu aktualizującego wyłącznie te należności, wobec których stwierdzono wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości,

g) księgowanie przekazania i rozliczenia udzielanych dotacji za pośrednictwem konta 224 w ewidencji Urzędu.

3. Wykazywanie w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S danych wynikających z ksiąg rachunkowych.

4. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały uzupełniającej treść obowiązującej uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym o zasady wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony.

5. W zakresie procedury sprzedaży oraz oddawania w najem lub dzierżawę nieruchomości:

a) przestrzeganie, aby w przetargu na zbycie nieruchomości brały udział osoby, które wniosły wadium w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o przetargu,

b) zaliczanie na poczet ceny nieruchomości wadium wniesionego w pieniądzu przez uczestnika przetargu, który wygrał przetarg,

c) zapewnienie, aby protokoły przeprowadzonych przetargów zawierały wszystkie wymagane informacje,

d) przestrzeganie, aby wniosek dotychczasowego najemcy lub dzierżawcy nieruchomości o przedłużenie umowy na dalszy okres zawierał cenę ofertową, jak tego wymagają zasady określone uchwałą przez Radę Gminy.

6. Rozliczanie zaliczek wnoszonych przez najemców na poczet kosztów wytworzenia i dostarczenia energii cieplnej z faktycznie poniesionymi kosztami, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…

7. Przyznawanie nagród kierownikom instytucji kultury zgodnie z przepisami ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi.

8. W zakresie rozliczania kosztów podróży służbowych:

a) przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia zasad dokumentowania poniesionych kosztów podróży służbowych oraz przedkładania ich do rozliczenia,

b) odbywanie podróży służbowych wyłącznie w dniach wskazanych w poleceniu wyjazdu,

c) zapewnienie opatrywania poleceń wyjazdu datą ich wystawienia,

d) opatrywanie poszczególnych rozliczeń kosztów podróży służbowych podpisami na dowód dokonania kontroli merytorycznej, formalno-rachunkowej oraz zatwierdzenia do wypłaty.

9. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, mając na uwadze w szczególności, aby zadania stanowiące remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie były finansowane jako wydatki inwestycyjne. a w konsekwencji nie zwiększały wartości środka trwałego.

10. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) ustalanie wartości szacunkowej zamówienia publicznego w czasie określonym przepisami art. 35 ust. 1 Prawa zamówień publicznych,

b) poprawianie omyłek w treści oferty, polegających na niezgodności oferty ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia a niepowodujących istotnych zmian w treści oferty,

c) występowanie do wykonawców o uzupełnienie dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu w trybie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

d) zamieszczanie informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty zgodnie z wymogami art. 92 ust. 2 Prawa zamówień publicznych.

11. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli, poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

13. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

14. Stosowanie ulg i zwolnień w podatku rolnym z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych wynikających z ustawy o podatku rolnym.

15. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i wydawania decyzji podatkowych.

16. Wyeliminowanie nieprawidłowości związanych z naliczaniem wynagrodzeń inkasentom.

17. Zachowanie prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdań Rb-PDP; dokonanie korekty sprawozdań w związku z ustaleniami kontroli i przedłożenia ich do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku