Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Biurze Obsługi Szkół w Rutkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 maja 2013 roku (znak: RIO.I.6002-9/13), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Brzozowski 

Kierownik  Biura  Obsługi Szkół

w Rutkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Biura Obsługi Szkół w Rutkach i obsługiwanych szkół za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Biurze Obsługi Szkół w Rutkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego zmiany, realizację dochodów i wydatków budżetowych, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Z ustaleń kontroli dotyczących zasad wykonywania przez badaną jednostkę wspólnej obsługi szkół wynika, że stosowane regulacje dotyczące dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości i systemu kontroli zarządczej, w tym zasad obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w obsługiwanych jednostkach, zostały wprowadzone przez Pana Kierownika. Dyrektorzy obsługiwanych szkół nie określili przyjętej polityki rachunkowości, nie wprowadzali też innych regulacji wewnętrznych dotyczących gospodarki finansowej kierowanych przez siebie jednostek – str. 5-6 protokołu kontroli.

         Należy wskazać, że obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w obsługiwanych jednostkach zasady rachunkowości należy do dyrektorów szkół obsługiwanych przez BOS. Wynika to z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) określającego zakres zadań, które mogą być wykonywane w ramach wspólnej obsługi. Z zawartego w tym przepisie odesłania do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) wynika, że okoliczność zorganizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych nie oznacza zniesienia obowiązku opracowania przez ich kierowników dokumentacji opisującej przyjęte w tych jednostkach zasady rachunkowości, o której mowa w art. 10 ustawy o rachunkowości. Podkreślenia wymaga ponadto, że ustanowiony przez Pana Kierownika, zarządzeniem Nr 4/2010 z dnia 1 października 2010 r., zakładowy plan kont (stosowany dla ksiąg rachunkowych prowadzonych wspólnie dla BOS i dla wszystkich obsługiwanych szkół) nie był w pełni prawidłowy w świetle obowiązujących przepisów. W wykazie kont pozabilansowych zostało pominięte konto 999 „Zaangażowanie wydatków budżetowych lat przyszłych”, mimo występowania zdarzeń podlegających ewidencji na tym koncie. W szczególności dotyczy to umów na dowożenie uczniów i dostawy węgla do kotłowni, zawieranych odpowiednio na rok szkolny i sezon grzewczy, w związku z czym zaangażowanie wydatków budżetowych wynikające z tych umów dzieli się na zaangażowanie bieżącego roku budżetowego i zaangażowanie lat przyszłych. Ustalenia kontroli zostały uwzględnione przed jej zakończeniem, poprzez dokonanie zmiany w zakładowym planie kont polegającej na dodaniu w wykazie kont pozabilansowych konta 999 funkcjonującego według zasad zamieszczonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek organizacyjnych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289) – str. 7 protokołu kontroli.

Przywołany wyżej przepis art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że wykonywanie wspólnej obsługi polega m.in. na prowadzeniu dla obsługiwanych jednostek ksiąg rachunkowych na podstawie dowodów księgowych (poprzez odesłanie do art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości). Nie zwalnia przy tym z obowiązku prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych dla poszczególnych jednostek, jako podmiotów zobowiązanych do stosowania zasad określonych ustawą o rachunkowości. Księgi rachunkowe dla poszczególnych szkół nie zostały wyodrębnione. Dane ewidencyjne dotyczące poszczególnych jednostek budżetowych ujmowane są we wspólnych księgach i są wyodrębniane jedynie analitycznie – str. 7 protokołu kontroli. W związku z tym ustaleniem pozostaje fakt realizacji wydatków wszystkich obsługiwanych jednostek i BOS z jednego rachunku bieżącego. W konsekwencji dyrektorzy obsługiwanych jednostek nie dysponują fizycznie środkami pieniężnymi określonymi w ich planach finansowych. Na podstawie kontroli list płac stwierdzono również, że dyrektorzy szkół nie dokonywali zatwierdzenia tych dowodów księgowych pod względem merytorycznym oraz do wypłaty, mimo że wydatki dotyczą wydatków kierowanych przez nich jednostek – str. 21 protokołu kontroli.

Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy (art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie środków i ich rozdysponowanie, należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Ponadto z treści art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika, że do kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych należy powinność zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej. Procedury kontroli winny być zatem ustanawiane przez dyrektorów poszczególnych szkół (z uwzględnieniem celów i zadań tych jednostek), a także Pana Kierownika, jako kierownika jednostki budżetowej. Zarówno w szkołach, jak i w BOS powinny zostać uregulowane zasady obiegu i kontroli dokumentów adekwatne do procesów składających się na gospodarkę finansową poszczególnych jednostek, zaś w BOS odnosić się – poza dokumentami dotyczącymi tej jednostki – także do wszystkich innych dokumentów, które wpływają do BOS z uwagi na prowadzenie obsługi księgowej szkół – str. 5-7 i 12-13 protokołu kontroli.

Badając sprawozdawczość budżetową i finansową za 2012 r. stwierdzono, że nie są sporządzane jednostkowe sprawozdania budżetowe BOS i obsługiwanych szkół z wykonania planu dochodów i wydatków budżetowych. Sprawozdania, sporządzane jako sprawozdania BOS, obejmują zarówno dane dotyczące realizacji planu finansowego BOS jak i obsługiwanych jednostek. Nie są też sporządzane jednostkowe sprawozdania finansowe poszczególnych jednostek oświatowych. Sprawozdanie finansowe sporządzano jako sprawozdanie BOS obejmujące dane dotyczące BOS i szkół.

Obowiązki w zakresie sporządzania sprawozdawczości budżetowej na podstawie ksiąg rachunkowych spoczywają na kierowniku każdej jednostki budżetowej – § 4 pkt 3 lit. b) i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Odnośnie sprawozdań Rb-Z i Rb-N analogiczne obowiązki określają przepisy § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4  rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247). Obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań finansowych przez kierownika każdej jednostki budżetowej wynika z § 17, § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…

Kontrola wykazała, że w toku realizacji budżetu gminy akceptowana jest zasada, że BOS jest jedyną jednostką budżetową gminy, która wykonuje budżet gminy w zakresie dotyczącym działalności oświatowej i przedkłada sprawozdania z realizacji dochodów i wydatków. Świadczą też o tym informacje przekazywane przez Wójta Gminy Rutki w procedurze planistycznej, które odnoszą się do dochodów i wydatków BOS – wniosek dotyczący tego zagadnienia zostanie przedstawiony Wójtowi w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gminy. Mimo braku informacji skierowanych do obsługiwanych szkół okazano plany finansowe poszczególnych jednostek oświatowych na 2012 r. – str. 9-10 i 14-15 protokołu kontroli.

Biuro Obsługi Szkół działa na podstawie statutu uchwalonego w 1996 r., w którym wskazane są nieobowiązujące podstawy prawne, jak ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że doprecyzowania wymaga zawarty w statucie zakres zadań wykonywanych przez Biuro – str. 2-3 protokołu kontroli. Wniosek w sprawie przedłożenia Radzie Gminy projektu zmian w statucie przedstawię Wójtowi Gminy Rutka w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

Analizując prawidłowość zapisów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” w zakresie ewidencji  dochodów stwierdzono, że dochody realizowane z opłat za ogrzewanie mieszkań w budynkach nienależących do gminnego zasobu mieszkaniowego są ujmowane jako dochody z najmu (par. 0750 klasyfikacji budżetowej), zamiast jako wpływy ze sprzedaży usług (par. 0830) – str. 8 protokołu kontroli.

Z kotłowni obsługiwanej przez BOS ogrzewane są pomieszczenia gminnych instytucji kultury, Urzędu Gminy oraz MOPS. Podmioty te nie są jednak obciążane kosztami ogrzewania – brak rozliczeń w tym zakresie. W konsekwencji w wydatkach budżetowych wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S sporządzonym przez BOS dla wydatków jednostek oświatowych występują wydatki związane z ogrzewaniem innych jednostek gminy – str. 10 i 15 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość księgowań na koncie 310 „Materiały” stwierdzono, że w opisie operacji dotyczących przychodów magazynowanego węgla określono, że jest to opłacenie faktury za węgiel, zaś dokumentem stanowiącym podstawę księgowania jest wyciąg bankowy. Prawidłowo – zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej – przychód węgla na koncie 310 należy ujmować pod datą przyjęcia dostawy – str. 9 protokołu kontroli.

         Sprawdzając pobieranie opłat za żywienie uczniów przez pracowników BOS i SP w Grądach Woniecku oraz terminowość odprowadzenia pobranych wpłat na rachunek bankowy stwierdzono, że środki z tych opłat były odprowadzane w okresie od 5 do 11 dni po terminie uzyskania ostatniej wpłaty – w tym czasie bezpodstawnie przetrzymywane były przez pobierających. W związku z ustaleniami kontroli zostały podjęte przez Pana odpowiednie działania mające na celu wyeliminowanie przypadków nieuzasadnionego przetrzymywania środków. Uzupełniony został też zakres czynności pracownika BOS, z którego do czasu kontroli nie wynikało, że jest on zobowiązany do pobierania i odprowadzania wpłat za żywienie – str. 11-12 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli dochodów z najmu stwierdzono, że dochody z najmu 2 lokali mieszkalnych były realizowane z naruszeniem zasad określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 1 przywołanej ustawy stawki czynszu za najem gminnych lokali mieszkalnych ustala Wójt zgodnie z zasadami polityki czynszowej określonymi przez Radę Gminy na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Wobec jednego najemcy stosowana jest stawka czynszu regulowanego ustalona w 2001 r. uchwałą Rady Gminy na podstawie przepisów poprzedzających ustawę o ochronie praw lokatorów… (0,35 zł za 1m² – 21 zł miesięcznie za lokal o powierzchni 60,02 m²). Drugi najemca obciążany jest stawką czynszu przyjętą w umowie najmu z dnia 1 października 2007 r. w wysokości 100 zł za lokal mieszkalny przy SP w Kołomyi o powierzchni 41,63 m² (czynsz wynosi zatem 2,40 zł za 1m² i jest prawie siedmiokrotnie wyższy od czynszu wynikającego z wcześniej opisanej umowy) – str. 15-16 protokołu kontroli.

W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Wójta Gminy Rutki na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej wskażę na obowiązek przedłożenia Panu informacji o stawkach czynszu za najem lokali mieszkalnych ustalonych na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy.

Poza dochodami z najmu lokali mieszkalnych realizowano czynsz z tytułu umowy najmu zawartej 1 października 2010 r. na okres 3 lat na gabinet stomatologiczny. Nieruchomości wykorzystywane do prowadzenia działalności nie zostały przekazane szkołom w trwały zarząd, w związku z czym brak możliwości zweryfikowania podstaw do zawierania tego typu umów. Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej – art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Prawa i obowiązki trwałego zarządcy określa m.in. art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym  jednostka organizacyjna ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony. Zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 15-16 i 29 protokołu kontroli.

W wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej wskażę Wójtowi Gminy Rutki na obowiązek wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają jednostki oświatowe.

 Przyczyną wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości była w szczególności wadliwa interpretacja przepisów ustawy o rachunkowości oraz ustawy o finansach publicznych i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu jako kierowniku jednostki, stosownie do  art. 53 ust.1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową obsługiwanych szkół spoczywa na ich dyrektorach jako kierownikach odrębnych jednostek budżetowych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na głównym księgowym. Prawa i obowiązku głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie, w porozumieniu z kierownikami obsługiwanych jednostek, działań zmierzających do założenia odrębnych ksiąg rachunkowych dla poszczególnych jednostek oraz odrębnych rachunków bieżących, których dysponentami będą kierownicy obsługiwanych jednostek.

2. Wskazanie kierownikom jednostek obsługiwanych przez BOS na powinność:

a) opracowania dokumentacji opisującej zasady rachunkowości przyjęte w ich jednostkach,

b) określenia zasad obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w ich jednostkach,

c) zatwierdzania dokumentów księgowych dotyczących realizacji planu finansowego kierowanej szkoły pod względem merytorycznym i do wypłaty.

3. Zapewnienie sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych i finansowych poszczególnych obsługiwanych jednostek, opatrzonych podpisami dyrektorów szkół.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do ujmowania zwiększenia stanu materiałów na koncie 310 na podstawie dowodu przyjęcia dostawy.

5. Kwalifikowanie do par. 0830 dochodów pobieranych za ogrzewanie od właścicieli lokali nienależących do mieszkaniowego zasobu gminny.

6. Podjęcie – w porozumieniu z Wójtem Gminy oraz kierownikami gminnych instytucji kultury i GOPS – działań w celu ustalenia kosztów ogrzewania przez BOS pomieszczeń Urzędu Gminy i wymienionych jednostek oraz zasad ich rozliczania.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Rutki