Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Supraślu

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 lutego 2014 roku (znak: RIO.I.6002-18/13), o treści jak niżej:

Pan

Radosław Dobrowolski

Burmistrz Supraśla

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej gminy Supraśl za 2012 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Supraślu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontroli podano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

W zakresie należności z tytułu podatku od nieruchomości, w grupie podatników będących osobami prawnymi, stwierdzono nieprawidłowości wskazane na str. 4 protokołu kontroli. W jednym przypadku podatnik zaniżył deklarowany podatek o kwotę 19,69 zł, natomiast w drugim podatnik nie złożył korekty deklaracji podatkowej wymaganej przez art. 6 ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), przez co zawyżył zadeklarowany podatek o kwotę 51 zł. Dalszy opis na tej stronie protokołu kontroli wskazuje, że kontrolowana jednostka nie posiada dokumentacji pozwalającej dokonać weryfikacji danych zawartych w złożonej deklaracji podatkowej a dotyczących powierzchni dróg posiadanych przez kontrolowaną gminę.

Dokonana kontrola w zakresie dochodów z tytułu podatku rolnego od osób prawnych, której wyniki opisano na str. 8 protokołu kontroli, wykazała dwa przypadki uchybień, których skutkiem było zaniżenie deklarowanego podatku o 6 zł oraz zawyżenie o 3 zł – w tym przypadku podatnik złożył prawidłową korektę deklaracji podatkowej w trakcie kontroli, w dniu 23 stycznia 2014 r.

     Stwierdzono  również, że podatnik posiada grunty rolne we współwłasności z osobami fizycznymi, na które nie złożył oddzielnych deklaracji podatkowych, natomiast w złożonych deklaracjach podatkowych dołączył udziały z posiadanych we współwłasności gruntów do gruntów będących jego własnością. Artykuł 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, ze zm.) stwierdza, że grunty, o których mowa w art. 1 tej ustawy, stanowiące współwłasność lub znajdujące się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Należy więc stwierdzić, iż złożone przez podatnika deklaracje podatkowe są błędne.  Analogiczna sytuacja, dotycząca tego podatnika ma miejsce również w przypadku należności z tytułu podatku leśnego, gdzie opisane zachowanie podatnika narusza postanowienia art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r. poz.465).  Wskazane przepisy, w przypadku gdy las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, nakazują traktować go jako odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym w kontekście solidarnego obowiązku podatkowego ciążącego na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach – str.  12-13 protokołu kontroli. Opis na tych stronach wskazuje również jednostkowy przypadek podatnika, który błędnie wykazał powierzchnię lasów podlegających opodatkowaniu podatkiem leśnym, jednakże przedstawiona tam różnica w powierzchni nie miała wpływu na wymiar podatku leśnego.

W zakresie podatku od środków transportowych ustalono nieprawidłowości (str. 25-26 protokołu kontroli), które wskazują, że deklaracje podatkowe złożone przez podatników nie były poddawane weryfikacji przez organ podatkowy w ramach czynności sprawdzających, przewidzianych przez art. 272 Ordynacji podatkowej. Niewykonywanie tych czynności było także przyczyną nieprawidłowości opisanych wyżej nieprawidłowości dotyczących odpowiednio podatku rolnego, leśnego oraz od nieruchomości.

Stwierdzono, że zagadnienie windykacji zaległości podatkowych w kontrolowanej jednostce reguluje zarządzenie Nr 38/2010 Burmistrza Supraśla z dnia 11 sierpnia 2010 r. w sprawie wprowadzenia „Instrukcji w sprawie ewidencji poboru podatków i opłat” w Urzędzie Miejskim w Supraślu. W § 16 ust. 3 tego dokumentu zapisano, że upomnienia sporządza się nie później niż do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin płatności drugiej i czwartej raty podatku. Zarządzono również, że nie sporządza się upomnień, jeżeli zaległość nie przekracza kosztów upomnienia. W przypadku takich dłużników na koniec roku sporządza się czteropozycyjne upomnienie. Ze względu na terminy płatności podatku od środków transportowych oraz podatku od nieruchomości i leśnego w grupie podatników stanowiących osoby prawne, literalne stosowanie tego zapisu może spowodować wzrost zaległości podatkowych.

Ustalono również, że kontrolowana jednostka nie prowadziła pełnych i terminowych działań upominawczych i windykacyjnych w stosunku do zalegających w zapłacie podatków, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 27 protokołu kontroli.

Kolejnym obszarem poddanym kontroli były zagadnienia dotyczące udzielania ulg w zapłacie podatku, na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Ustalono, iż działania organu podatkowego w przypadku podatnika wskazanego w opisie na stronie 29-31 protokołu kontroli, stały w sprzeczności z  przepisami Działu IV ustawy. Z okazanej dokumentacji wynika, że przez dwa lata podatnik regularnie korzystał z pomocy w postaci umorzenia lub odroczenia terminu płatności zaległości podatkowych. W roku 2011 umorzono podatek od nieruchomości w kwocie 52 428 zł, a w 2012 umorzono tę należność na kwotę 15 000 zł oraz odroczono płatność kwoty 41 322 zł z tytułu podatku od nieruchomości, odpowiednio raty I-VI do 31 lipca 2012. Udzielanie ulg podatkowych ma za zadanie poprawienie sytuacji podatnika. Na pewno nie można ich traktować jako instrumentu wspierającego działalność podatników, choćby pobudki takich działań leżały w ogólnie rozumianym interesie publicznym. Kłóciłoby się to z zasadą zawartą w treści art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącą, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Udzielanie ulg w zapłacie podatku przez kilka lat z rzędu nosi znamiona podmiotowego zwolnienia z podatku, do którego organ podatkowy nie ma umocowania ustawowego. Wskazuje również, że podstawowy cel udzielanych ulg nie zostaje osiągnięty, ponieważ podatnik potrzebuje pomocy permanentnie. Ponadto postępowanie organu podatkowego narusza przepisy art. 120-122 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organy podatkowe do działania w ramach obowiązujących przepisów prawa, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tymczasem z zebranego w toku postępowania podatkowego materiału dowodowego wynika, że jedynym argumentem ze strony beneficjenta ulg jest konieczność dokonywania inwestycji mających na celu rozwój działalności podatnika. Należy zauważyć, że kontrolowany organ podatkowy, dysponujący potencjalnymi dochodami gminy, nie jest dla beneficjenta ulg organem założycielskim. Nie ponosi zatem bezpośredniej odpowiedzialności za jego funkcjonowanie i ewentualny rozwój.

Badaniu poddano także prawidłowość poboru opłaty targowej. Ustalono, że opłata pobierana jest na bilety opłaty targowej, których nominały za każdym razem inkasent wpisuje odręcznie. Tymczasem § 7 ust. 1 przywołanego wyżej zarządzenia Nr 38/2010 z dnia 11 sierpnia 2010 r. przewiduje, że inkaso zobowiązania pieniężnego prowadzone jest na podstawie kwitariuszy przychodowych K-103. Oznacza to, że pobór opłaty dokonywany jest przy pomocy dowodu wpłaty niezatwierdzonego do stosowania przez właściwy organ. Obowiązek taki wynika z treści § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) – str. 34 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z tytułu opłaty uzdrowiskowej stwierdzono, że inkasent tej opłaty, wymieniony w opisie na str. 37 protokołu kontroli, nie dotrzymywał terminu jej rozliczenia określonego uchwałą Rady Miejskiej w Supraślu Nr XLII/433/10 z dnia 18 października 2010 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej. Pobraną w 2012 r. kwotę opłaty w wysokości 548,80 zł wpłacił na rachunek w dniu 31 grudnia 2012 r. Ponadto stwierdzono, że kwitariusze K-103 służące do poboru opłaty były prowadzone niestarannie, nie wpisywano słownie kwoty pobranej opłaty, a w kwitariuszu wymienionym w protokole kontroli jedną z kopii wypełniono długopisem.

Z kolei kontrola w obrębie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, prowadzona w kontekście zgodności tych działań z wymogami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.), pozwoliła stwierdzić (opis na str. 37 protokołu kontroli), że kontrolowana jednostka nie posiadała w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości regulacji przewidzianych treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy. Natomiast opis na str. 38 protokołu kontroli wskazuje na jednostkowe przypadki błędnego naliczania podatnikom odsetek za zwłokę w przypadku zapłaty podatku po terminie płatności. Na tej samej stronie protokołu wskazano przypadki prowadzenia kont podatkowych w podatku od nieruchomości oraz w podatku leśnym z naruszeniem zasad określonych w § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego, który to przepis nakazuje dla każdego podatnika i inkasenta prowadzić odrębne konto, w każdym podatku. W trakcie trwania kontroli usunięto te nieprawidłowość i założono podatnikom konta podatkowe, zgodnie z wyżej cytowanym przepisem.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących wymiaru, poboru i ewidencji podatków i opłat, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Burmistrz jest organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Na Burmistrzu spoczywają także ogólne obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.)). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Burmistrzu – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie wymiaru, poboru i ewidencji podatków i opłat.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku rolnego, leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych i poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o zakresie i skutkach finansowych tych działań.

2. Prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych  przepisów Ordynacji podatkowej.

3. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

4. Doprecyzowanie w przepisach wewnętrznych kontrolowanej jednostki terminów przeprowadzania postępowania upominawczego i egzekucyjnego.

5.  Zapewnienie dokonywania poboru opłaty targowej przez inkasenta z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów.

6. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie rozliczania przez inkasenta pobranej opłaty uzdrowiskowej.

7. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości przyznawania ulg w spłacie podatków.

8. Uzupełnienie dokumentacji wewnętrznej o elementy wymagane treścią wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości oraz wyeliminowanie pozostałych nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej podatków i opłat.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie naliczania odsetek za zwłokę.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku