Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Orla

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 lipca 2013 roku (znak: RIO.I.6001-4/13), o treści jak niżej:

Pan

Piotr Selwesiuk

Wójt Gminy Orla

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Orla za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Orla na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), w gminie Orla może być powołany jeden zastępca Wójta. Należy wskazać, że art. 28g przywołanej ustawy określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 1-2 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej i finansowej ustalono, że sporządzone przez Pana Wójta jednostkowe sprawozdanie Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego nie obejmowało wszystkich danych podlegających wykazaniu w nim na podstawie przepisów § 2 ust. 1 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 7 protokołu kontroli, w sprawozdaniu tym wykazano dochody w wysokości 5.527.416,33 zł wynikające z konta 130-1 „Rachunek bieżący dochodów”. Z kolei dochody ujęte na koncie 130-5 wynoszące 6.876.986,80 zł (udziały w podatkach dochodowych, dotacje i subwencja) zostały ujęte bezpośrednio w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia sprawozdania zbiorcze sporządza się na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek podległych oraz sprawozdania jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu.

Analiza dochodów z najmu lokali użytkowych wykazała, że kontrolowana jednostka nie dokonywała waloryzacji czynszu, mimo zapisów w umowach przewidujących możliwość corocznej waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług za rok poprzedni. Badane umowy najmu lokali użytkowych zawarte były w 2008, 2010 i 2011 r. – str. 24-27 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że W związku z tym, iż aktualnie obowiązujące stawki czynszu za 1 m² lokalu mieszkalnego i użytkowego ustalone zostały na wysokim poziomie, to dotychczas nie dokonywano waloryzacji czynszu w umowach najmu i dzierżawy. Należy wskazać, że obowiązujący od dnia 11 lutego 2012 r. przepis  art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek ustalania wszystkich przypadających im należności  pieniężnych.

W ramach tego zagadnienia stwierdzono ponadto, że najemca lokalu użytkowego – Bank Spółdzielczy w Bielsku Podlaskim – nie był obciążany za część nieruchomości zajętej pod bankomat. W trakcie kontroli wystawiono fakturę za zaległy czynsz w wysokości 1,23 zł – str. 25 protokołu kontroli.

       W zakresie gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że gmina Orla  nie  posiada  programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, do uchwalenia którego zobowiązuje art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i zawierać elementy określone w art. 21 ust. 2 przywołanej ustawy – str. 29 protokołu kontroli. Jednym z elementów wieloletniego programu powinny być określone przez Radę Gminy zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Ich brak uniemożliwia ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych zgodnie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów… Kontrola wykazała, że „Stawkę bazową czynszu regulowanego za 1 m² lokalu mieszkalnego przekazanego w najem” ustalił Pan zarządzeniem Nr 6/20012 z dnia 17 lutego 2012 r., wskazując jako podstawę jego wydania art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz – błędnie – art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… Należy wskazać, że podstawą ustalenia przez Pana Wójta stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy jest regulacja zawarta w art. 8 pkt 1 tej ustawy, wymagająca ustalenia ich zgodnie z zasadami polityki czynszowej uchwalonymi przez Radę Gminy, stanowiącymi element wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że pojęcie „czynszu regulowanego” obowiązywało w ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2002 r.

            W toku kontroli dochodów z najmu lokali mieszkalnych ustalono, że opłata za centralne ogrzewanie pobierana od najemców ustalona została wymienionym wyżej zarządzeniem Pana Wójta z dnia 17 lutego 2012 r. w wysokości 3,40 zł za 1m² powierzchni lokalu mieszkalnego. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie traktowano wpłat za c.o. jako zaliczek na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów…, która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. Brak rozliczenia kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że stawka w wysokości 3,40 zł ustalona została na podstawie analizy kosztów: zużycia opału, utrzymania palaczy w kotłowni Zespołu Szkół w Orli, z której dostarczane jest ciepło do c.o. Nie kwestionując prawidłowości i zasadności przeprowadzenia wskazanej przez Pana analizy – na potrzeby ustalenia stawki pobieranej w trakcie roku – należy jednakże zwrócić uwagę, że nie zwalnia to z obowiązku skonfrontowania wysokości wnoszonych  przez najemców opłat z rzeczywistymi kosztami poniesionymi za okres rozliczeniowy. Nie stwierdzono także, aby rozliczane była rzeczywiste koszty ciepła dostarczanego do lokali własnościowych. Stosowana opłata dla właścicieli lokali wynosi 2,70 zł za 1 m² plus podatek VAT. Jak wynika ze złożonego przez Pana wyjaśnienia, powodem zastosowania niższej stawki jest obowiązek doliczania VAT – str. 30-32 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała, że w dalszym ciągu występuje większość nieprawidłowości w prowadzeniu działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stwierdzonych także podczas poprzednich kontroli kompleksowych – str. 33-35 protokołu kontroli.

W 2012 r. podstawą rozliczeń z odbiorcami była uchwała Rady Gminy z dnia 1 lutego 2011 r., w sprawie ustalenia opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Jako podstawa jej podjęcia podawane są w dalszym ciągu przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), mimo iż zasady ustalania i zatwierdzania taryf określa od 2002 r. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Jako uzasadnienie przyjętego przez gminę stanowiska przedstawiono opinię radcy prawnego z dnia 12 stycznia 2012 r., opartą na wyroku NSA z dnia 16 listopada 2006 r. (II OSK 1365/05), zgodnie z którym w przypadku prowadzenia działalności wodociągowo-kanalizacyjnej przez gminę (Urząd Gminy), a nie w jednej z form określonych w art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, Urząd nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a zatem nie może określać taryf, które następnie byłyby zatwierdzane przez Radę w trybie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę… Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku nie podziela tego poglądu, przychylając się do tez zawartych w szeregu innych orzeczeń sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 września 2007 r. (II SA/Bd 537/07) i wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 września 2006 r. (II SA/Go 337/06). Jak trafnie wskazał WSA w Bydgoszczy w przywołanym wyroku: W odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieje regulacja szczególna (…) W związku z powyższym przedmiotowe zadanie gminy o charakterze użyteczności publicznej musi być wykonywane zgodnie z przepisami właśnie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. (…) interpretacja szczegółowych rozwiązań ustawowych nie może polegać wyłącznie na gramatycznej wykładni. (…) Żaden bowiem przepis ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie nakazuje prowadzenie działalności w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwu. Żaden też przepis ustawy nie zabrania, aby działalność taką prowadziła sama gmina. (…) W świetle powyżej zaprezentowanego stanu prawnego i faktycznego, stosując w pierwszym rzędzie regulacje prawne ustawy szczególnej Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że Gmina (…) na podstawie podjętego regulaminu mogła pełnić funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, a zadania mogła realizować przy pomocy Urzędu Gminy, który jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego. (…) Wychodząc z dyrektywy zawartej w art. 1 ustawy działalność polegająca na dostarczaniu wody nie ma być nastawiona na charakter zarobkowy, tak jak działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tak więc działalność polegająca na dostarczaniu wody przez gminę nie pozostaje w sprzeczności z założeniami gospodarki komunalnej, która nie ma celu zarobkowego. Dlatego stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę, iż Urząd Gminy (…) nie może pełnić roli przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

         Przyjmowana przez gminę interpretacja w dalszym ciągu prowadzi do naruszania zasad prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Uchwalone przez Radę Gminy stawki nie zostały przez Pana określone we wniosku, o którym mowa w przepisach art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę… oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), mimo że referat finansowy Urzędu prowadzi odpowiednią ewidencję przychodów i kosztów dotyczących działalności wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie stwierdzono także, aby Rada Gminy podejmowała uchwałę w sprawie dopłaty z budżetu do ceny za odprowadzanie ścieków, mimo że z ustaleń kontroli wynika istotna różnica między wartością niezbędnych przychodów, ustalonych na podstawie kosztów ujętych w ewidencji, a przyjętą przez Radę Gminy ceną.

         Pomijając kwestię stosowanej przez gminę interpretacji prawnej, podstaw zawartych w niej tez i oceny ich zasadności, pragnę zwrócić uwagę, że Pan Wójt w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wystosowane na podstawie kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2009 r. poinformował, że stawki za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostaną opracowane i uchwalone zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę… i przywołanego wyżej rozporządzenia. Podobnej odpowiedzi udzielono w informacji o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych wystosowanych na podstawie kontroli kompleksowej przeprowadzonej w 2005 r. Niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych jest zagrożone karą grzywny – art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

         W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń

         Analizując deklaracje podatkowe na podatek od nieruchomości, składane przez osoby prawne i jednostki nieposiadające osobowości prawnej, stwierdzono że:

- podatnik wymieniony pod poz. 3 naruszył art. 81 § 2 Ordynacji podatkowej, ponieważ do deklaracji korygującej nie dołączył pisemnego wyjaśnienia przyczyn jej złożenia,

- wyjaśnienia wymaga prawidłowość stosowania zwolnienia wynikającego z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) przez podatników wymienionych pod poz. 1 i 9. W złożonej deklaracji pierwszy z wymienionych podatników wykazał 91,19 ha gruntów korzystających ze zwolnienia, natomiast drugi z nich wykazał jako zwolnione budowle o wartości 41.385,54 zł. Przywołany na wstępie przepis zwalnia z podatku od nieruchomości budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym oraz zajęte pod nie grunty, jeżeli zarządca infrastruktury jest obowiązany do jej udostępniania licencjonowanym przewoźnikom kolejowym lub są przeznaczone wyłącznie do przewozu osób, wykonywanego przez przewoźnika kolejowego, który równocześnie zarządza tą infrastrukturą bez udostępniania jej innym przewoźnikom Zastosowanie zwolnienia jest możliwe w przypadku linii kolejowych, które są użytkowane lub w każdej chwili mogą być udostępnione do użytkowania. Wykazana wartość budowli nasuwa wątpliwości czy wartość całej infrastruktury kolejowej na terenie gminy, położona na gruntach o powierzchni ponad 91 ha, może mieć wartość tak niską jak wykazał podatnik. Może to świadczyć, że większość gruntów nie jest obecnie przystosowana do transportu kolejowego, a tym samym nie powinna korzystać ze zwolnienia podatkowego na podstawie przywołanego przepisu,

- w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 15 należy wszcząć postępowanie wyjaśniające dotyczące prawidłowości i powszechności opodatkowania posiadanych przez niego gruntów. Z deklaracji podatkowej wynika, że w jego posiadaniu jest 561.368 m² gruntów (542.265 m² zwolnionych na podstawie uchwały) objętych, zgodnie z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podatkiem od nieruchomości. Natomiast wyłączonych z opodatkowania na mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l jest 677.835 m² sklasyfikowanych jako dr – drogi. Podatnik posiada również grunty korzystające ze zwolnienia z podatku na mocy art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l sklasyfikowane jako N – nieużytki o pow. 103.819 m², które nie zostały ujęte w deklaracji. W sumie w posiadaniu podatnika jest powierzchnia 1.343.022 m². Natomiast z zapisów geodezyjnych wynika, że podatnik jest w posiadaniu gruntów o pow. 4.296.698 m², które podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości w myśl przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Uwzględniając informacje uzyskane w trakcie kontroli, w tym wynikające z przedstawionej dokumentacji podatkowej, należy stwierdzić, że podatnik nie wykazał do opodatkowania 2.967.970 m² gruntów sklasyfikowanych jako drogi. Opodatkowanie ich w 2012 r. stawką podatkową ustaloną dla gruntów pozostałych zwiększyłoby kwotę zobowiązania podatkowego ciążącego na podatniku o 1.187.188 zł.

Podsumowując działania organu podatkowego w zakresie realizacji dochodów z tytułu wskazanych należności należy stwierdzić, że ewidencja podatkowa uniemożliwia wykonanie czynności sprawdzających w zakresie, jaki określony został w art. 272 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem art. 272a, dokonują czynności sprawdzających, mających na celu: sprawdzenie terminowości składania deklaracji, wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów, stwierdzenie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt 1, ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Stanowisko to jest pochodną braku dokumentów, które uwiarygodniałyby wykazane w deklaracjach powierzchnie budynków oraz wartości opodatkowanych budowli. Ustalenie stanu faktycznego służyłoby również optymalizacji realizowanych dochodów.

         Z kolei w wyniku kontroli realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opłacanych przez osoby fizyczne uzasadnione wątpliwości wzbudza prawidłowość opodatkowania podatnika wymienionego pod poz. 30. Z dokumentacji podatkowej wynika, że w jego posiadaniu są budynki pozostałe o pow. 466,52 m², korzystające ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l., grunty sklasyfikowane jako Bi – inne tereny zabudowane o pow. 10.654 m² i budynki mieszkalne o pow. 179,76 m². Aby budynki gospodarcze mogły korzystać ze zwolnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. powinny być spełnione jednocześnie dwie przesłanki: muszą być one położone na gruntach gospodarstwa rolnego i służyć wyłącznie działalności rolniczej. Ponieważ podatnik jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, które stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, należy ustalić miejsce położenia budynków i sklasyfikowanie gruntów, na których są one posadowione. Zakładając, że budynki gospodarcze stanowią integralną część nieruchomości, niemożliwe jest zastosowanie zwolnienia na podstawie przywołanego przepisu, ponieważ nie jest spełniony warunek położenia na terenie gospodarstwa rolnego. Natomiast w przypadku podatników wymienionych pod poz. 34, 35, 36 i 38 zalecanym jest dokonanie weryfikacji prawidłowości danych wykazanych w informacjach podatkowych. Wymienieni podatnicy prowadzą działalność gospodarczą i żaden z nich nie wykazał do opodatkowania budowli. W ewidencji podatkowej nie ma dokumentacji, która umożliwiałaby stwierdzenie zgodności danych wykazanych w informacjach ze stanem faktycznym. Nie ma zatem pewności, że dane wykazane w informacjach są prawdziwe – str. 37-39 protokołu kontroli.

Analiza deklaracji podatkowych złożonych przez podatników wymienionych w zał. 3/3 pod poz. 5, 6, 8, 10, w zał. nr 3/4 pod poz. 5, 6 ,7, 8, 9 oraz w zał. nr 3/6 pod poz. 8, 9 i 11 wykazała naruszenie przepisów materialnego prawa podatkowego regulującego sprawy z zakresu terminowego składania przedmiotowych dokumentów. Podatnicy w myśl tych przepisów są zobowiązani do składania deklaracji podatkowych do 15 stycznia (15 lutego) właściwym organom podatkowym, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Naruszenie przez podatników obowiązku terminowego składania deklaracji (informacji) podatkowych stanowi wykroczenie skarbowe i zgodnie z treścią art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. 2013, poz. 186) podlega karze grzywny. W kontrolowanym okresie nie kierowano do urzędów skarbowych wniosków o wszczęcie postępowania w tym zakresie – str. 42, 44 i 47 protokołu kontroli.

         Ustalenia dotyczące prawidłowości i powszechności opodatkowania podatników podatku od środków transportowych wykazały, że w przypadku części pojazdów przedstawiona dokumentacja nie daje służbom organu podatkowego możliwości weryfikacji, wykazanych w złożonych deklaracjach, parametrów istotnych z punktu widzenia prawidłowości opodatkowania. W szczególności dotyczy to pojazdów zarejestrowanych przed rokiem 2009. Jednym z najczęściej występujących przykładów wad dokumentacji podatkowej jest brak możliwość ustalenia rodzaju zawieszenia lub dmc zespołu pojazdów. A zatem organ podatkowy nie ma możliwości dokonania czynności sprawdzających w zakresie określonym w art. 272 Ordynacji podatkowej. W oparciu o przedstawioną dokumentację ustalono, że podatnik wymieniony pod poz. 7 błędnie ustalił datę wygaśnięcia obowiązku podatkowego w przypadku pojazdu o nr rejestracyjnym …..[1]. Z dokumentacji wynika, że pojazd ten w marcu 2012 r. został przekazany do złomowania, natomiast podatnik wyrejestrował pojazd w maju. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.o.l. obowiązek podatkowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, wygasa z końcem miesiąca, w którym środek transportowy został wyrejestrowany lub wydana została decyzja organu rejestrującego o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu, lub z końcem miesiąca, w którym upłynął czas, na który pojazd powierzono. W wyniku tego błędu zaniżony został podatek o 31 zł. W trakcie trwania kontroli podatnik złożył korektę deklaracji, ustalając prawidłowy okres opodatkowania i wysokość należnego podatku – str. 46 protokołu kontroli.

Opis zawarty na str. 50-55 protokołu kontroli wskazuje na występowanie nieprawidłowości w obszarze stosowania przez organ podatkowy instytucji pomocy w zapłacie należności podatkowych. Dokonana analiza dokumentacji wybranych do kontroli spraw pozwoliła stwierdzić co następuje:

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu prawnym, co narusza art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Wskazany przepis zobowiązuje wydającego decyzję do przywołania w uzasadnieniu przepisu prawa oraz wyjaśnienia jego znaczenia. Ta część decyzji jest o tyle istotna, że powinna umożliwić stronie poznanie stosowanej przez organ podatkowy interpretacji normy prawnej. Pozwala to podatnikowi dokonać oceny postępowania organu w kontekście jego oczekiwań oraz sposobu prowadzenia postępowania podatkowego, interpretowania materiału dowodowego, jego oceny i dokonanego rozstrzygnięcia,

- brak uzasadnienia faktycznego (naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 ustawy), w którym organ podatkowy wskazałby, które z dokumentów lub dowodów potwierdzają argumentację podatnika wynikającą z wniosku. Przestrzeganie wskazanych zasad uwiarygadnia podjęte przez organ podatkowy rozstrzygnięcia i uniemożliwia stawianie ewentualnego zarzutu postępowania niezgodnego z przepisami,

- w przypadku decyzji Nr Fn.3120.3.1.2012 i Fn.3120.3.2012 nie prowadzono postępowania podatkowego w rozumieniu przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej. Taka ocena podyktowana jest brakiem dokumentacji, która wskazywałaby, iż organ podatkowy wykonywał czynności procesowe w kierunku wyjaśnienia (potwierdzenia) sytuacji finansowej podatników. Podatnicy składając wnioski wskazywali, że znajdują się w trudnej sytuacji finansowe podając różne przyczyny tego stanu rzeczy.

Reasumując, przepisy Ordynacji podatkowej nakładają na organy podatkowe obowiązek działania w granicach i na podstawie przepisów prawa (art. 120). Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, co wymaga szczególnej staranności i przejrzystości (art. 121 § 1 ). Natomiast zgodnie z art. 122 organ  podatkowy zobligowany jest do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto organ podatkowy, zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji ma obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Ordynacji). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Przestrzeganie wskazanych norm prawnych uwiarygodnia podjęte przez organ podatkowy rozstrzygnięcia i umożliwia wyeliminowanie nieprawidłowości opisanych powyżej.

Przeprowadzona analiza czynności upominawczych i egzekucyjnych prowadzonych przez organ podatkowy nie wykazała istotnych nieprawidłowości. Stwierdzono natomiast, że częstotliwość prowadzenia prac upominawczych stoi w sprzeczności z zapisami rozdziału VI Kontrola terminowej realizacji zobowiązań i likwidacja nadpłat w załączniku do zarządzenia Pana Wójta Nr 18/10 z dnia 31 grudnia 2010 r. Zgodnie z treścią § 14 zarządzenia, kontrolę terminowej realizacji zobowiązań wykonuje się według stanu na koniec miesiąca, w terminie nie dłuższym niż 10 dni po upływie każdego miesiąca, jeżeli należność nie została uregulowana w terminie płatności podatku lub raty i do końca miesiąca, w którym przypada ta płatność. Osoba zobowiązana do prowadzenia ewidencji sporządza upomnienie i wysyła je do dłużnika za potwierdzeniem odbioru. Z ustaleń kontroli wynika, że działania upominawcze wszczynano kilka miesięcy po zakończeniu miesiąca, w którym minął termin płatności raty podatku – str. 56-58 protokołu kontroli.

Weryfikacja kont podatników wymienionych w załącznikach nr 3/2-3/6 do protokołu kontroli wykazała dwa przypadki niezastosowania przez organ podatkowy mechanizmu wskazanego przez art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. Przywołany przepis reguluje kwestie sposobu rozliczenia wpłaty, gdy jej wysokość nie pokrywa kwoty należności głównej i odsetek za zwłokę. Wówczas wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim – w dniu wpłaty – pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. W wyniku tego nie zostały pobrane należne odsetki za zwłokę w wysokości 30 zł. Szczegółowy opis stwierdzonych uchybień zawarto w protokole kontroli na str. 59-60.

         Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że jeden pracownik otrzymywał przez okres 1 roku dodatek specjalny w wysokości 50 zł miesięcznie. Nie stwierdzono pisemnego uzasadnienia przyznania dodatku specjalnego. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 645) podstawą przyznania dodatku specjalnego może być okresowe zwiększenie obowiązków służbowych pracownika lub powierzenie dodatkowych zadań – str. 63-64 protokołu kontroli.

Kontrola ewidencji gruntów wykazała brak ewidencji analitycznej prowadzonej ilościowo-wartościowo. Referat finansowy posiada kartotekę środka trwałego, z której wynika stan powierzchni gruntów na dzień 31 grudnia 2012 r. wynoszący 125,9499 ha. Referat gospodarki komunalnej prowadzi natomiast ewidencję z podziałem geodezyjnym na poszczególne działki. Wartość bilansowa poszczególnych działek, np. na potrzeby wyksięgowania sprzedanej nieruchomości, jest ustalana poprzez przemnożenie jej powierzchni przez cenę ewidencyjną 1 ha przyjętą w wysokości 8.304,35 zł. Na dzień 31 grudnia 2012 r. zbiorcza wartość gruntów wynosiła 1.045.932,05 zł. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) konta ksiąg pomocniczych prowadzi się dla środków trwałych. Z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe”, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2013 r., poz. 289), wynika natomiast, że ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 011 powinna umożliwić ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych – str. 81 protokołu kontroli.

Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 82-83 protokołu kontroli, Pan Wójt zarządzając inwentaryzację określił spis z natury jako metodę inwentaryzacji wszystkich inwentaryzowanych środków trwałych, w tym budowli, dróg i gruntów. Ustawa o rachunkowości w art. 26 ust. 1 określa metody inwentaryzacji poszczególnych składników majątkowych, wskazując m.in., że inwentaryzację środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony i gruntów przeprowadza się drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. Kontrola wykazała, że inwentaryzacja wymienionych środków trwałych została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami ustawy o rachunkowości, jednakże następnie jej wyniki bezpodstawnie umieszczono w arkuszach spisu z natury – str. 82-83 protokołu kontroli.

Kontrola problemowa przeprowadzona przez RIO w Białymstoku w Zespole Szkół w Orli wykazała, że Zespół Szkół włada nieruchomością zabudowaną stanowiąca własność gminy na podstawie decyzji z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie ustanowienia trwałego zarządu. Decyzja zawiera postanowienie, że bez zgody Wójta Gminy Orla Zespół Szkół nie może użyczyć i wydzierżawić nieruchomości oraz lokali w budynku szkoły, zaś ograniczenie to nie dotyczy tylko okazjonalnego wynajmowania lub użyczania na działalność kulturalną. Przywołaną treść decyzji należy ocenić jako ograniczenie ustawowo zagwarantowanego prawa trwałego zarządcy do wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) trwały zarządca ma prawo zawierania umów na wskazany okres z równoczesnym zawiadomieniem organów gminy. Zgoda wymagana jest zaś dla zawarcia umów na okres dłuższy niż 3 lata lub zawierania kolejnych umów z tym samym podmiotem na okres do 3 lat, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekracza 3 lata. Do określania ewentualnych szczegółowych zasad korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne upoważniona jest Rada Gminy na podstawie art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania i niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt, jako organ wykonawczy gminy, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie (kierowniku jednostki) zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu powołania zastępcy Pana Wójta, mając na uwadze regulacje prawne przywołane w części opisowej wystąpienia.

2. Wykazywanie w sporządzanych przez Pana Wójta jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S wszystkich dochodów ujętych w ewidencji budżetu gminy oraz ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

3. Dokonywanie waloryzacji czynszów najmu lokali użytkowych, stosownie do postanowień zawartych w umowach, mając na uwadze regulację zawartą w art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

4. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym, ustalającej m.in. zasady polityki czynszowej.

5. Ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych na podstawie zasad polityki czynszowej uchwalonych przez Radę Gminy w wykonaniu wniosku nr 4, mając na uwadze postanowienia art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów…

6. Ustalanie rzeczywistych kosztów wytworzenia ciepła dostarczonego do lokali i rozliczanie ich z wpłatami wniesionymi przez odbiorców.

7. Opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, mając na uwadze, że ich opracowanie i zatwierdzenie regulowane jest przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

8. Przedkładanie Radzie Gminy propozycji uchwalenia dopłaty do ceny sprzedawanej wody lub odprowadzanych ścieków, jeżeli planowane jest obciążanie odbiorców usług po cenach niższych niż wynika to z kalkulacji niezbędnych przychodów, sporządzonej zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

9. Rzetelną realizację wniosków pokontrolnych, zgodnie z udzieloną odpowiedzią o sposobie ich wykonania.

10. Gromadzenie dokumentacji podatkowej umożliwiającej prowadzenie czynności sprawdzających w pełnym zakresie wynikającym z treści przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej.

11. Wyjaśnienie oraz wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie rezultatów (w tym finansowych) poszczególnych ustaleń i podjętych działań.

12. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji.

13. Prowadzenie działań upominawczych z uwzględnieniem regulacji wewnętrznych.

14. Przestrzeganie art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej w zakresie rozliczania wpłaty, której wysokość nie pokrywa kwoty należności głównej i odsetek za zwłokę.

15. Pisemne uzasadnianie podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze przepis art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych

16. Wskazanie Skarbnikowi Gminy na potrzebę założenia ewidencji analitycznej gruntów zawierającej dane o wartości poszczególnych środków trwałych.

17. Zaniechanie umieszczania na arkuszach spisu z natury danych dotyczących środków trwałych inwentaryzowanych drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.

18. Dokonanie zmiany decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Zespołu Szkół w Orli poprzez usunięcie z jej postanowień sprzecznego z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapisu, wymagającego zgody Wójta Gminy Orla na użyczanie i wydzierżawianie nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata (oprócz okazjonalnego wynajmowania lub użyczania na działalność kulturalną).

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku