Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Kuźnicy

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 kwietnia 2013 roku (znak: RIO.I.6002-6/13), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Pawłowski

Dyrektor Zespołu Szkół

w Kuźnicy

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Kuźnicy, przeprowadzonej za 2012 rok i inne wybrane okresy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Przyczyną szeregu stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości w obszarze spraw organizacyjnych jest bezpodstawne utrzymywanie przez organy gminy istnienia (formalnego tylko w praktyce) jednostki budżetowej o nazwie „Oświatowa Jednostka Budżetowa”. Zasadność jej funkcjonowania zakończyła się – zdaniem Izby – w momencie utworzenia Zespołu Szkół, który stał się jedyną jednostką budżetową, której obsługę finansowo-księgową miałaby organizować OJB. Brak celu dalszego istnienia OJB potwierdza m.in. niefunkcjonowanie jej jako gminnej jednostki budżetowej – nie są opracowywane plany finansowe OJB, które stanowiłyby podstawę jej działalności w poszczególnych latach, a w konsekwencji i sprawozdawczość budżetowa. Także w planie finansowym Zespołu Szkół nie przewidziano wydatków w rozdziale 80114 „Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół”. Pan Dyrektor traktowany jest jako osoba pełniąca funkcję kierownika OJB, jednakże należy mieć na uwadze, że aktualnie pełnienie funkcji kierownika OJB nie wiąże się z realizacją żadnych zadań wykraczających poza Pana obowiązki jako Dyrektora Zespołu, tj. kierownika jednostki budżetowej prowadzącej wyłącznie własne księgi rachunkowe. Nie można przyjąć twierdzenia o prowadzeniu ksiąg rachunkowych OJB, ponieważ jednostka ta nie posiada planu finansowego, a zatem nie ma podstaw do prowadzenia gospodarki finansowej, tj. dokonywania operacji gospodarczych podlegających ujęciu w księgach rachunkowych. Formalne istnienie OJB skutkuje szeregiem rozbieżności i niekonsekwencji w praktyce, do których w szczególności należy zaliczyć:

- oznaczenie ksiąg rachunkowych nazwą OJB, mimo że jednostka ta nie posiada planu finansowego, a zatem nie ma podstaw do prowadzenia gospodarki finansowej; w konsekwencji formalnie brak ksiąg rachunkowych dla Zespołu Szkół,

- sporządzanie sprawozdań dla Zespołu Szkół na podstawie ksiąg rachunkowych oznaczonych jako dotyczące innej jednostki (OJB),

- adresowanie przez Wójta Gminy informacji niezbędnych do sporządzania planów finansowych i ich projektów do OJB, podczas gdy plany sporządzane są dla Zespołu Szkół,

- wydanie na rzecz OJB decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami wykorzystywanymi przez Zespół Szkół do prowadzenia działalności statutowej,

- udzielenie pełnomocnictwa Panu Dyrektorowi jako kierownikowi OJB (jednostki nieposiadającej planu finansowego), zamiast jako Dyrektorowi Zespołu Szkół,

- wskazanie w uchwale Rady Gminy z dnia 8 października 2010 r. na OJB, zamiast na Zespół Szkół, jako jednostkę, która może gromadzić dochody na wyodrębnionym rachunku utworzonym na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

W związku z ustaleniami kontroli odrębnym pismem skierowałem do Wójta Gminy Kużnica szczegółowy opis nieprawidłowości wynikających z formalnego utrzymywania istnienia OJB wraz z wnioskiem o jej likwidację i podjęcie dalszych działaniach wynikających z likwidacji.

Analiza regulacji wewnętrznych dotyczących zasad ewidencji środków trwałych wykazała, że przyjęto postanowienie, iż pozostałe środki trwałe ujmuje się w ewidencji ilościowo-wartościowej według uznania dyrektora Zespołu Szkół. Dodano, że na podstawie decyzji dyrektora wartość pozostałych środków trwałych ujmuje się w ilościowej ewidencji pozaksięgowej spisując w koszty w momencie zakupu lub ujmuje w księdze inwentarzowej, co ma zastosowanie do środków trwałych o wysokiej wartości początkowej lub szczególnie ważnych dla jednostki. Z przywołanych regulacji nie wynika, jakie kryteria decydują o „wysokiej wartości początkowej lub szczególnej ważności dla jednostki” ewidencjonowanych składników; nie określają one ponadto wartości pozostałych środków trwałych, od której wymagane jest ujęcie w ewidencji ilościowo-wartościowej. Stwierdzono, że w praktyce do ewidencji ilościowo-wartościowej wprowadzano przedmioty zarówno o wartości 11 zł, jak i powyżej 2.000 zł – str. 44 i 46 protokołu kontroli.

         W dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wymieniono – jako element prowadzonych ksiąg rachunkowych – wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330), obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 11 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, że zakładowy plan kont nie przewidywał konta 221 „Rozrachunki z tytułu dochodów budżetowych”, pomimo występowania operacji podlegających ewidencji na tym koncie (należności z tytułu czynszów najmu) – str. 18 i 23 protokołu kontroli. Stosownie do przepisu § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289), konta podane w planach kont stanowiących załączniki do rozporządzenia należy traktować jako standardowe, zaś w planie kont jednostki mogą zostać pominięte jedynie te konta, które służą księgowaniu operacji nie występujących w jednostce.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wykazała, że:

a) ewidencja o charakterze analitycznym dla rozliczeń z tytułu czynszów i wpłat  za c.o. prowadzona była w odręcznie prowadzonej kartotece nieposiadającej wszystkich cech ksiąg rachunkowych, wymaganych przepisami art. 13 ust. 4 ustawy – str. 23 protokołu kontroli,

b) zobowiązania wobec pracowników z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego oraz dodatku uzupełniającego dla nauczycieli błędnie ujmowano na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, zamiast na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, jak tego wymagają przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 18 protokołu kontroli.

         W zakresie procedury opracowywania planów finansowych i ich projektów ustalono, że w dniu 15 listopada 2011 r. Wójt przekazał dwa pisma adresowane, jak wyżej wskazano, do OJB (oznaczone tymi samymi numerami) mające charakter informacji służącej do opracowania projektu planu finansowego, o której mowa w art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Informacje różniły się o kwotę 244.000 zł dotyczącą rozdziału 80113 „Dowożenie uczniów do szkół” (jedna z nich przewidywała realizację wydatków w tym rozdziale, druga nie). Jak ustalono, przy sporządzaniu projektu planu finansowego Zespołu Szkół wydatki na ten cel, pomimo posiadania dwóch wersji informacji, zostały przez Pana uwzględnione.

Ustalenia kontroli w zakresie opracowywania planów wykazały ponadto, że informacje przekazane Panu przez Wójta nie odnosiły się do planowanych dochodów, pomimo że projekt uchwały budżetowej i uchwała budżetowa przewidywały realizację dochodów w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe”, par. 0830 „Wpływy z usług” w wysokości 10.000 zł. Naruszono w ten sposób przepisy art. 248 ust. 1 i 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 5 ust. 1 i § 8 ust. 5 przywołanego rozporządzenia. Informacje, o których mowa w przywołanych przepisach stanowią jedyną podstawę sporządzenia przez kierownika podległej jednostki planu finansowego i jego projektu. Z ustaleń kontroli wynika, że pomimo braku udokumentowania faktu otrzymania przez Pana informacji o planowanych dochodach plan finansowy dochodów Zespołu Szkół na 2012 r. został opracowany. W trakcie kontroli okazano dokument z dnia 19 października 2011 r. pn. projekt dochodów budżetowych Zespołu Szkół na 2012 r. Z uwagi na datę (wcześniejszą niż informacja o danych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej) nie może on jednak być uznany za projekt planu finansowego w rozumieniu przywołanych przepisów. Nadto zwrócenia uwagi wymaga niezachowanie w informacji niezbędnej do opracowania projektu planu finansowego szczegółowości wydatków określonej w art. 236 ustawy o finansach publicznych, czym naruszono postanowienia § 5 ust. 1 rozporządzenia (wymaganej szczegółowości nie zawierała także informacja Wójta o ostatecznych kwotach wydatków) – str. 19-21 protokołu kontroli.

W zakresie dotyczącym planowania budżetowego ustalono także, że przekazane przez Wójta w dniu 31 stycznia 2012 r. pismo informujące OJB o podjęciu uchwały budżetowej, wymagane w procedurze sporządzania planu finansowego dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku i wydatków nimi finansowanych zgodnie z § 3 pkt 5 uchwały nr XLI/191/10 Rady Gminy z dnia 8 października 2010 r., nie zawierało pełnych danych, a mianowicie nie odnosiło dochodów. Przepisy uchwały stanowią, że plany są zatwierdzane przez kierowników jednostek gromadzących dochody w terminie 14 dni od otrzymania informacji o podjęciu uchwały budżetowej. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie miało to wypływu na prawidłowość sporządzenia planu finansowego wyodrębnionego rachunku dochodów – str. 40 protokołu kontroli. W obrębie dokonywania zmian w planie finansowym dochodów gromadzonych na wyodrębnionym rachunku stwierdzono brak udokumentowania faktu zawiadamiania Wójta o dokonywanych przez Pana zmianach planu. Zawiadomienie powinno być przekazane w terminie dni 7 od dnia dokonania zmian, jak tego wymaga § 4 pkt 7 przywołanej uchwały Rady Gminy – str. 40 protokołu kontroli.

Uwagi dotyczące prawidłowości procedury planowania finansowego – w części dotyczącej realizacji obowiązków przez Wójta Gminy – zostały przekazane Wójtowi odrębnym pismem.

Odnośnie zgodności klasyfikacji budżetowej dochodów z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) stwierdzono, że dochody z tytułu najmu zostały błędnie ujęte w par. 0830, zamiast w par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze” – str. 21 protokołu kontroli.

Analiza dochodów z najmu wykazała, że lokal mieszkalny o pow. 65 m² wynajmowany jest na podstawie umowy niewskazującej okresu, na jaki została zawarta. Obowiązek unormowania przez strony umowy tej kwestii wynika z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nadto stwierdzono niezachowanie okresu wypowiedzenia wysokości czynszu dla wymienionego najemcy, wynoszącego, zgodnie z przepisami art. 8a ust. 1 i 2 tej ustawy, 3 miesiące – str. 21-23 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że w trakcie 2012 r. wydatków na zakup mięsa i wędlin do stołówki szkolnej dokonywano w oparciu o umowę zawartą z dostawcą dnia 28 grudnia 2011. Wyboru dostawcy dokonano w trybie przetargu nieograniczonego, mimo że stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 758 ze zm.) nie było wymagane, gdyż wartość szacunkowa zamówienia nie przekraczała 14.000 euro. Zgodnie z postanowieniami umowy ceny określone w ofercie nie mogły ulec zmianie; jedynym wyjątkiem mogła być zmiana stawki podatku VAT. Na podstawie przyjętej do badania próby dostaw ustalono, że realizacja dostaw odbywała się po cenach innych niż ustalone w umowie – zarówno niższych jak i wyższych w stosunku do umowy. W wyjaśnieniu potwierdził Pan występowanie na fakturach odstępstw od cen ofertowych zaznaczając jednocześnie, iż ogólna wartość poszczególnych asortymentów nie przekroczyła kwoty wynikającej z przetargu, a jednostka nie poniosła większych wydatków niż powinna (potwierdzało to załączone zestawienie sporządzone przez intendenta) – str. 34-36 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono niewłaściwe udokumentowanie w zakresie rozliczania kosztów wyjazdów uczniów z tytułu uczestnictwa w konkursach lub olimpiadach. Polegało to na wypłacie należności nauczycielom (z tytułu diet i kosztów przejazdów oraz dojazdów uczniów) pomimo braku udokumentowania poniesienia przez nich wydatków na rzecz uczniów oraz uwzględniania uczniów w poleceniach wyjazdów służbowych nauczycieli. Przykładowo, na podstawie poleceń wyjazdów służbowych nr 71/12 i 72/12 (w których brało udział dwóch nauczycieli i dwóch uczniów) nauczyciele rozliczyli następujące koszty dotyczące uczniów: bilety PKP – 176,06 zł, ryczałt za dojazdy – 27,60 zł (4,60 zł x 3 dni x 2 osoby) oraz diety w kwocie 138 zł (23 zł x 3 dni x 2 osoby). W dwóch innych zbadanych przypadkach nauczycielom wypłacono tytułem zwrotu kosztów dojazdów i przejazdów uczniów łączną kwotę 146,50 zł (polecenia nr 121/12 i 154/12). Każdorazowo do rozliczenia kosztów podróży załączane były bilety, z których nie wynikało kto faktycznie dokonał ich zakupu (nauczyciel czy uczniowie). Rozliczenia pozbawione były także udokumentowania faktu poniesienia przez nauczycieli wydatków na dojazdy środkami komunikacji miejscowej oraz wyżywienie uczniów (z tytułu których pobrali ryczałt oraz diety). W trakcie kontroli nauczyciele złożyli pisemne oświadczenia, w których potwierdzili, że zakupu biletów oraz wyżywienia na rzecz uczniów dokonywali z własnych środków. Nadto wskazania wymaga, że zwroty należności z tytułu podróży służbowej – na gruncie przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), a także obowiązującego od 1 marca 2013 r. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167) – mogą dotyczyć wyłącznie pracowników zatrudnionych w samorządowej jednostce budżetowej, a nie uczniów. Przypadki finansowania przez Zespół Szkół kosztów związanych z udziałem uczniów w konkursach czy olimpiadach winny być dokumentowane stosownymi dowodami (fakturami, rachunkami, biletami) potwierdzającymi ich poniesienie przez nauczyciela lub przez ucznia – str. 37-39 protokołu kontroli.

Analiza realizacji przez Zespół Szkół planu finansowego wykazała przypadek przekroczenia limitu wydatków ustalonego w planie jednostki na kwotę 22.000 zł. Przekroczenie związane było z opłatą w dniu 14 marca 2012 r. faktury z dnia 1 marca 2012 r. za zakup kotła c.o. Wysokość i cel poniesienia wydatku przesądzają, że posiadał on cechy wydatku inwestycyjnego, zaś Zespół Szkół w dacie dokonywania przelewu nie posiadał limitu na realizację wydatków majątkowych. Wydatek w dacie zakupu został nieprawidłowo sklasyfikowany jako wydatek bieżący w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, wbrew zasadom określonym przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… Dopiero po przyjęciu uchwałą Nr XII/68/12 Rady Gminy z dnia 29 marca 2012 r. zmian w uchwale budżetowej, w planie finansowym Zespołu Szkół pojawił się limit wydatków inwestycyjnych w par. 6060 „Zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”, do którego została przeniesiona kwota z par. 4210. Podkreślenia wymaga, że w dniu 1 lutego 2012 r. wnioskował Pan o zmianę planu w związku z koniecznością zakupu nowego kotła. Ze względu zaś na fakt, że do dnia 14 marca tego roku nie dokonano zmian w budżecie (m.in. z powodu przesunięcia terminu sesji), pismem z tego dnia poinformował Pan organ prowadzący o złożeniu w dniu 2 lutego zamówienia na dostawę kotła i podjęciu decyzji o zapłacie faktury celem zapobieżenia odsetek od nieterminowej płatności.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wydatki ujęte w planach finansowych jednostek budżetowych stanowią nieprzekraczalny limit. Artykuł 44 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Także art. 254 pkt 3 ustawy wskazuje, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień – str. 45-46 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Część nieprawidłowości wynika z niewłaściwych działań organu prowadzącego.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Zespołu Szkół jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do ustalonego zakresu czynności, należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej:

a) sprecyzowanie zasad kwalifikowania pozostałych środków trwałych do ujęcia w ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 013,

b) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

c) uwzględnienie w zakładowym planie kont konta 221.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) oznaczenie ksiąg rachunkowych nazwą Zespołu Szkół,

b) prowadzenie konta syntetycznego 221 oraz nadanie ewidencji analitycznej należności z czynszów i wpłat za c.o. wszystkich cech wymaganych ustawą o rachunkowości dla ksiąg rachunkowych,

c) ewidencjonowanie rozrachunków z pracownikami z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego oraz dodatku uzupełniającego dla nauczycieli na koncie 231.

3. W zakresie planowania finansowego:

a) sporządzanie projektu planu finansowego i planu finansowego Zespołu Szkół na podstawie otrzymanych od Wójta Gminy informacji o kwotach dochodów i wydatków, mając na uwadze uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) realizowanie obowiązków w zakresie zawiadamiania Wójta o dokonanych zmianach w planie finansowym dochodów gromadzonych na wyodrębnionym rachunku.

4. Klasyfikowanie dochodów z najmu w par. 0750.

5. W zakresie najmu lokali mieszkalnych:

a) ustalenie w umowie najmu lokalu wskazanego w części opisowej wystąpienia okresu, na jaki została zawarta,

b) zachowywanie terminu wypowiedzenia wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych.

6. Egzekwowanie od dostawców realizacji określonych umową obowiązków w zakresie zgodności cen dostaw z cenami zawartymi w ofercie.

7. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia zasad wystawiania i rozliczania poleceń wyjazdów służbowych oraz dokumentowania ich kosztów.

8. Zaciąganie zobowiązań i ponoszenie wydatków w granicach limitów określonych w planie finansowym jednostki dla danego rodzaju wydatków.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

 w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Kuźnica

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 17 kwietnia 2013 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Jan Kwiatkowski

Wójt Gminy Kuźnica

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń-marzec 2013 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Kuźnicy. Do dyrektora Zespołu Szkół skierowane zostało wystąpienie pokontrolne, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli podpisanym w dniu 6 marca 2013 r. przez dyrektora Zespołu Szkół i głównego księgowego wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Podczas kontroli szczególną uwagę zwrócono na stosowanie w organizacji i gospodarce finansowej kontrolowanej jednostki różnych nazw, tj. „Oświatowa Jednostka Budżetowa” lub „Szkoła Podstawowa w Kuźnicy”.

Stwierdzono, że Oświatowa Jednostka Budżetowa została utworzona uchwałą Nr XVI/82/95 Rady Gminy Kuźnica z dnia 9 grudnia 1995 r. W uchwale wskazano, że celem jej utworzenia jest prowadzenie obsługi finansowej i ekonomicznej szkół podstawowych na terenie gminy Kuźnica. Uchwałą Nr XVIII/97/96 Rady Gminy z dnia 8 lutego 1996 r. jednostce nadano statut, w którym określono m.in., że jej siedziba mieści się w budynku Urzędu Gminy, obejmuje swoją działalnością szkoły podstawowe a jednostką kieruje dyrektor szkoły w Kuźnicy jako szkoły wiodącej.

Jak wynika z ustaleń kontroli, formalne istnienie OJB nie znajduje uzasadnienia w świetle stwierdzonego stanu faktycznego oraz uwarunkowań prawnych. Od 2002 r. na terenie gminy Kuźnica szkołami funkcjonującymi jako odrębne jednostki budżetowe są bowiem jedynie Zespół Szkół oraz Przedszkole. Uchwała Nr XXXVIII/203/02 w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w Kuźnicy jako jednostki budżetowej została podjęta przez Radę Gminy w dniu 10 lipca 2002 r. Zespołowi Szkół nadano statut, zgodnie z którym obsługę finansową zapewnia OJB. Z uwagi na fakt, że obsługa finansowo-księgowa Przedszkola prowadzona jest w Urzędzie Gminy, w zakresie działalności formalnie istniejącej OJB pozostaje tylko jedna jednostka budżetowa – Zespół Szkół. Zgodnie z art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w celu zapewnienia m.in. obsługi ekonomicznej, finansowej i księgowej szkół i placówek organy prowadzące mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej. Istotą utworzenia jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół jest przydział wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek (szkół), które w przeciwnym wypadku musiałby być realizowane przez nie same. Przywołane regulacje wykluczają zatem możliwość funkcjonowania jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej dla zapewnienia obsługi jednej tylko jednostki budżetowej. Aktualnie zaś OJB miałaby wykonywać zadania wynikające m.in. z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) wyłącznie dla Zespołu Szkół.

Brak uzasadnienia dla dalszego utrzymywania formalnego istnienia Oświatowej Jednostki Budżetowej wynika także z faktu niefunkcjonowania tego podmiotu jako gminnej jednostki budżetowej. Przejawia się to zwłaszcza nieopracowywaniem planów finansowych OJB, które stanowiłyby podstawę jej działalności w poszczególnych latach, jak tego wymaga przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Plany finansowe sporządzane są jedynie dla Zespołu Szkół, przy czym środków w rozdziale 80114 „Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół”  nie przewidywano również w planie Zespołu. Z § 12 statutu OJB wynika, że podstawą gospodarki finansowej Oświatowej Jednostki Budżetowej jest roczny plan finansowy zatwierdzony przez Radę Gminy. Przytoczony zapis pozostaje dodatkowo w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) stanowiącym, że podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy zatwierdzony przez kierownika tej jednostki, a nie przez Radę Gminy. Należy także zakwestionować stwierdzone w trakcie kontroli przypadki kierowania przez Pana Wójta informacji o kwotach wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej i uchwale budżetowej do Oświatowej Jednostki Budżetowej. Rodziło to sytuację, w której K. Pawłowski (występując jako kierownik OJB) informował sam siebie (jako dyrektora Zespołu Szkół) o kwotach wydatków budżetowych na finansowanie szkoły, po czym na tej podstawie sporządzał projekt planu i plan finansowy Zespołu Szkół.

Z drugiej strony, jak wykazała kontrola, księgi rachunkowe oznaczone były nazwą Oświatowa Jednostka Budżetowa – mimo, że OJB jako nieposiadająca planu finansowego nie może prowadzić gospodarki finansowej, a więc dokonywać operacji gospodarczych podlegających ujęciu w księgach rachunkowych. Dla OJB oraz dla Zespołu Szkół opracowana została wspólna polityka rachunkowości – zarządzeniem z dnia 3 stycznia 2011 r. określonym jako wydane przez kierownika Oświatowej Jednostki Budżetowej. Z formalnego punktu widzenia sprawozdania budżetowe Zespołu Szkół (z wykonania planu finansowego) sporządzane były zatem na podstawie ksiąg prowadzonych dla innej jednostki. Sprawozdania budżetowe Zespołu opatrzone były bezpodstawnie pieczątką posiadającą nagłówek „Kierownik Oświatowej Jednostki Budżetowej”. Sporządzane na podstawie tych ksiąg sprawozdanie finansowe oznaczano zaś jako sprawozdanie Oświatowej Jednostki Budżetowej. Ustalenia kontroli wykazały ponadto, że wspólne dla obu jednostek budżetowych (tj. OJB i Zespołu) były także procedury kontroli zarządczej wprowadzone zarządzeniem z dnia 20 marca 2010 r. oznaczonym jako wydane przez dyrektora Zespołu Szkół. Wedle przyjętych regulacji, zatwierdzanie dowodów finansowo-księgowych pod względem merytorycznym zastrzeżono do kompetencji dyrektora Zespołu Szkół, zaś akceptowanie ich do wypłaty powierzono kierownikowi Oświatowej Jednostki Budżetowej (w praktyce tej samej osobie).

Za nieprawidłowy należy uznać także fakt wskazania OJB, uchwałą nr XLI/191/10 Rady Gminy Kuźnica z dnia 8 października 2010 r., jako jednostki gromadzącej dochody na wyodrębnionym rachunku dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Wyodrębniony rachunek dochodów może funkcjonować wyłącznie w samorządowych jednostkach budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie o systemie oświaty – w tym przypadku w Zespole Szkół. Zgodnie z art. 2 tej ustawy system oświaty obejmuje w szczególności szkoły, przez które rozumie się także przedszkola. W ramach tego pojęcia nie mieszczą się jednostki powołane do obsługi szkół. Okazany projekt planu finansowego i plan finansowy wyodrębnionego rachunku dochodów (sporządzony dla rozdziału 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne”) został opatrzony pieczątką OJB oraz podpisem K. Pawłowskiego jako kierownika tej jednostki. Sprawozdania Rb-34S sporządzane były zaś dla Szkoły Podstawowej w Kuźnicy Białostockiej na podstawie ksiąg rachunkowych prowadzonych (według ich oznaczenia) dla Oświatowej Jednostki Budżetowej. Rozbieżność między podmiotem, dla którego opracowany został plan finansowy a podmiotem, który sporządził sprawozdania z wykonania tego planu (niebędącym nawet jednostką budżetową) świadczy o nienależytym wykonywaniu obowiązków spoczywających na Urzędzie Gminy w zakresie formalnej kontroli prawidłowości sprawozdań przedkładanych przez jednostki organizacyjne – § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103).

Z okazanej dokumentacji wynika, że Oświatowa Jednostka Budżetowa pełni funkcję pracodawcy dla głównego księgowego i głównego specjalisty (stanowisk, których utworzenie przewidziane zostało regulaminem organizacyjnym OJB). Jednostka posiada własny NIP, Regon i występuje jako płatnik składek ZUS oraz zaliczek na podatek dochodowy. W wykazie pracowników OJB, jak wykazała kontrola, figuruje także K. Pawłowski jako kierownik (w statucie postanowiono, iż dyrektor szkoły ma pełnić funkcję kierownika Biura; zastrzeżono jednocześnie, że będą to dodatkowe obowiązki w ramach zakresu czynności, z racji których Zarząd Gminy może przyznać kwotowy dodatek). Począwszy od 1999 r. K. Pawłowski otrzymuje z tego tytułu dodatek funkcyjny (wyszczególniony jako składnik wynagrodzenia w oddzielnej karcie wynagrodzeń dotyczącej zatrudnienia w Oświatowej Jednostki Budżetowej „Administracja”). Jego wysokość, ustalona przez ówczesnego Wójta H. Lenkiewicza, od 2001 r. do dnia kontroli kształtuje się na poziomie 500 zł miesięcznie. Z tytułu wypłaty dodatku funkcyjnego wypłacane było także dodatkowe wynagrodzenie roczne wynoszące 510 zł. Należy dodać, że K. Pawłowski otrzymuje także dodatek funkcyjny z racji powierzenia mu stanowiska kierowniczego w Zespole Szkół. Dodatek ów został przyznany przez Pana Wójta w maksymalnej wysokości przewidzianej regulaminem wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Kuźnica. Podkreślenia wymaga, że wykonywane przez K. Pawłowskiego obowiązki jako kierownika OJB (jednostki istniejącej jedynie formalnie i nieposiadającej planu finansowego) sprowadzają się wyłącznie do realizacji zadań spoczywających dyrektorowi Zespołu Szkół, jako jednostki sektora finansów publicznych. Nie można wskazać katalogu obowiązków, które wykonywałby on jako dodatkowe w stosunku do spoczywających na nim jako dyrektorze Zespołu. W świetle przepisów art. 53 i 54 ustawy o finansach publicznych zatrudnienie głównego księgowego i powierzenie mu obowiązków określonych ustawą oraz prowadzenie gospodarki finansowej jednostki budżetowej należy bowiem do obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych (Zespołu Szkół). Podobnie spoczywają na nim – jako kierowniku jednostki – obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości Zespołu – art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości. W świetle zaprezentowanych ustaleń brak zatem uzasadnienia do przyznawania dyrektorowi Zespołu Szkół dodatku funkcyjnego jako kierownikowi OJB, ponieważ w ramach tego stanowiska realizuje obecnie wyłącznie zadania, które może realizować jako dyrektor Zespołu Szkół.

Kontrola procedury opracowywania projektu planu finansowego i planu finansowego Zespołu Szkół wykazała, że w dniu 15 listopada 2011 r. przekazał Pan dwa pisma kierowane do Oświatowej Jednostki Budżetowej (oznaczone tymi samymi numerami), mające charakter informacji, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych…, służącej do opracowania projektu planu finansowego. Informacje różniły się o kwotę 244.000 zł dotyczącą rozdziału 80113 „Dowożenie uczniów do szkół” (jedna z nich przewidywała realizację wydatków w tym rozdziale, druga nie). Jak ustalono, przy sporządzeniu projektu planu finansowego Zespołu Szkół wydatki na ten cel, pomimo dwóch wersji informacji, zostały uwzględnione. Ustalenia kontroli wykazały ponadto, że zarówno przekazane przez Pana informacje o kwotach dochodów i wydatków przyjętych w projekcie uchwały budżetowej, jak i o ostatecznych kwotach przyjętych w uchwale budżetowej, nie odnosiły się do dochodów, pomimo ich zaplanowania w uchwale budżetowej i jej projekcie w wysokości 10.000 zł (rozdział 80101 „Szkoły podstawowe”, par. 0830 „Wpływy z usług”). Naruszono w ten sposób przepisy art. 248 ust. 1 i 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 5 ust. 1 i § 8 ust. 5 przywołanego rozporządzenia. Informacje te stanowią jedyną podstawę do sporządzenia przez kierownika podległej jednostki projektu planu finansowego i planu finansowego. Z ustaleń kontroli wynika, że pomimo nieudokumentowania faktu przekazania przez Pana informacji o dochodach plan finansowy dochodów Zespołu Szkół na 2012 r. został opracowany. Nadto należy zwrócić uwagę, iż w przekazanej przez Pana w dniu 15 listopada 2011 r. informacji o kwotach wydatków przyjętych w projekcie uchwały budżetowej nie zachowano szczegółowości wydatków określonej w art. 236 ustawy o finansach publicznych, co naruszało postanowienia § 5 ust. 1 rozporządzenia (wymaganej szczegółowości nie zawierała także informacja o ostatecznych kwotach wydatków). Poza tym przekazane przez Pana w dniu 31 stycznia 2012 r. pismo informujące OJB o podjęciu uchwały budżetowej – wymagane w procedurze sporządzania planu finansowego dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku i wydatków nimi finansowanych zgodnie z § 3 pkt 5 uchwały Rady Gminy z dnia 8 października 2010 r. – także nie zawierało pełnych danych, a mianowicie nie odnosiło się do dochodów.

Wskazania wymaga także, że nie zostało udzielone przez Pana Wójta pełnomocnictwo K. Pawłowskiemu jako dyrektorowi Zespołu Szkół, czym naruszono art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. W trakcie kontroli problemowej Zespołu Szkół okazano jedynie uchwałę Nr 92/119/02 Zarządu Gminy Kuźnica z dnia 7 października 2002 r. udzielającą K. Pawłowskiemu jako kierownikowi OJB pełnomocnictwa do dokonywania w imieniu Zarządu czynności prawnych z zakresu zwykłego zarządu. Faktycznie zatem K. Pawłowski nie posiada pełnomocnictwa do działania jako kierownik Zespołu Szkół, mimo że ta jednostka prowadzi gospodarkę finansową na podstawie planu finansowego.

Chciałbym też zwrócić uwagę, że decyzją z dnia 2 stycznia 2012 r. przekazał Pan Oświatowej Jednostce Budżetowej w trwały zarząd nieruchomość o łącznej pow. 2,3426 ha zabudowaną budynkiem szkoły na cele działalności oświatowej. Wniosek o oddanie nieruchomości w trwały zarząd z dnia 31 grudnia 2011 r. został złożony przez K. Pawłowskiego jako dyrektora Zespołu Szkół, czyli osobę reprezentującą inną jednostkę organizacyjną niż wymieniona w wydanej przez Pana decyzji. Faktycznie nieruchomość jest we władaniu Zespołu Szkół i służy realizacji jego zadań statutowych, zatem właściwym jest, aby decyzja ustanawiająca trwały zarząd nieruchomością została wydana na rzecz tej jednostki.

Reasumując, dla usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli Zespołu Szkół, niezbędne jest uwzględnienie przez Pana Wójta następujących wniosków:

a) przygotowanie i przedłożenie Radzie Gminy – jako organowi uprawnionemu na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych do likwidacji gminnych jednostek budżetowych – projektu uchwały w sprawie likwidacji Oświatowej Jednostki Budżetowej,

b) opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały określającej jednostki budżetowe gromadzące dochody na wydzielonym rachunku dochodów…, polegającej na usunięciu OJB i wskazaniu Zespołu Szkół jako jednostki prowadzącej wyodrębniony rachunek,

c) rozważenie odebrania dyrektorowi Zespołu Szkół – do czasu likwidacji OJB – dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji kierownika OJB, ponieważ aktualnie pełnienie tej funkcji nie wiąże się z realizacją żadnych obowiązków wykraczających poza obowiązki dyrektora Zespołu jako kierownika jednostki budżetowej prowadzącej własne księgi rachunkowe,

d) prawidłowe realizowanie obowiązków w zakresie przekazywania kierownikom podległych jednostek informacji o kwotach dochodów i wydatków niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych i planów finansowych,

e) udzielenie K. Pawłowskiemu, jako dyrektorowi Zespołu Szkół, pełnomocnictwa na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

f) wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Zespołu Szkół.

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

 w Białymstoku