Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gminnym Zespole Obsługi Szkół w Siemiatyczach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 grudnia 2013 roku (znak: RIO.I.6002-15/13), o treści jak niżej:

Pani Teresa Karolczuk

Kierownik

Gminnego Zespołu Obsługi Szkół

w Siemiatyczach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Gminnym Zespole Obsługi Szkół w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Większość uchybień została wyeliminowana w trakcie kontroli.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz.674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza zagadnień dotyczących organizacji szkół obsługiwanych przez GZOS wykazała, ze statuty szkół nie przewidują stanowiska zastępcy dyrektora szkoły. Nie stwierdzono przy tym, aby organ prowadzący na czas nieobecności dyrektora szkoły wyznaczył nauczyciela zastępującego dyrektora. Zgodnie z art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący – str. 5-8 protokołu kontroli. Stosowne uwagi w tym zakresie przekażę odrębnym pismem Wójtowi Gminy Siemiatycze.

Kontrola zagadnień dotyczących funkcjonowania kontroli zarządczej wykazała, że dyrektorzy wszystkich obsługiwanych szkół nadali głównemu księgowemu GZOS zakresy czynności datowane na 3 stycznia 2012 r. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami art. 53 ust. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) kierownik jednostki sektora finansów publicznych może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej oraz powierzyć prowadzenie rachunkowości wyłącznie pracownikowi jednostki. Główny księgowy GZOS nie jest pracownikiem obsługiwanych szkół, zatem powierzanie mu przez dyrektorów szkół jakichkolwiek obowiązków jest bezprzedmiotowe.

Z kolei okazany zakres czynności głównego księgowego, nadany przez Panią Kierownik w dniu 30 listopada 2005 r., nie odpowiadał wszystkim wymaganiom przepisów art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Nie zawierał mianowicie zapisów dotyczących powierzenia obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi. Ponadto zakres czynności głównego księgowego oraz specjalisty do spraw ekonomicznych nie odnosiły się do zadań i obowiązków realizowanych na rzecz obsługiwanych szkół.

         W trakcie kontroli Pani Kierownik nadała właściwe zakresy czynności głównemu księgowemu i specjaliście do spraw ekonomicznych – str. 11-12 protokołu kontroli.

Badanie faktycznych zasad wykonywania przez GZOS obsługi szkół wykazało, że kontrola dokumentów finansowo-księgowych szkół polega na sprawdzeniu ich przez głównego księgowego pod względem formalno-rachunkowym oraz przez dyrektora właściwej szkoły pod względem merytorycznym. Zatwierdzane dowodów księgowych szkół do wypłaty dokonywane jest zaś przez Panią Kierownik.

Analiza zawartych przez dyrektorów szkół umów na obsługę bankową wykazała, że we wszystkich umowach jako osoba uprawniona do dysponowania rachunkiem szkoły wymieniona jest Pani Kierownik. Ustalono ponadto, że w okresie objętym kontrolą GZOS i wszystkie szkoły korzystały wyłącznie z usług bankowości elektronicznej – na podstawie jednej umowy nr 1935/HB/2006 o świadczenie usług bankowych za pośrednictwem elektronicznego systemu zdalnej obsługi bankowej zawartej w dniu 10 marca 2006 r. pomiędzy Bankiem Spółdzielczym w Siemiatyczach i GZOS reprezentowanym przez Panią Kierownik. Zgodnie z zawartą umową do składania dyspozycji wykonania usług związanych z realizacją przelewów zleconych przez użytkownika z jego siedziby upoważnione są osoby ujęte w Wykazie osób upoważnionych do składania dyspozycji elektronicznych zawartym w załączniku nr 2 do umowy. Wykaz ten wymienia Panią Kierownik, głównego księgowego GZOS oraz dyrektora Gimnazjum.

Z powyższych ustaleń wynika, że dyrektorzy szkół podstawowych nie mieli możliwości korzystania z usług bankowości elektronicznej, nie będąc upoważnionymi do składania dyspozycji elektronicznych z rachunków bankowych kierowanych przez siebie szkół. W imieniu szkół zlecenia płatnicze w formie elektronicznej składały osoby nieuprawnione do dysponowania środkami finansowymi tych jednostek w świetle przepisów art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tj. Pani Kierownik i dyrektor Gimnazjum.

W trakcie kontroli podjęto działania zmierzające do zawarcia przez poszczególne szkoły umów z bankiem na samodzielne korzystanie z usług bankowości elektronicznej. Umowy takie zostały podpisane przez dyrektorów szkół w dniu 22 października 2013 r. – str. 16-17, 23-29 i 33-34 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała uchybienie polegające na tym, że zapis księgowy zawiera tylko jedną datę opisaną jako „Data dok.”, ”Data spr.” i „D.zd.gosp”. Jak wynika z ustaleń kontroli, data ta oznacza datę sporządzenia dokumentu. Brak jest daty zapisu księgowego, co narusza postanowienia art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) – str. 14 protokołu kontroli.

Kontrola procedury opracowywania planów finansowych GZOS i obsługiwanych szkół oraz dokonywania zmian w planach wykazała, że informacja niezbędna do opracowania projektów planów finansowych oraz informacja o ostatecznych kwotach wydatków wynikających z uchwały budżetowej były adresowane do GZOS i zawierały dane dotyczące zarówno GZOS jak i wszystkich obsługiwanych przez GZOS szkół. Ponadto na podstawie otrzymywanych pism z Urzędu Gminy, adresowanych do GZOS, Pani Kierownik dokonywała zmian w planach finansowych GZOS i obsługiwanych szkół. Wnioski do Wójta Gminy o zmianę planu finansowego GZOS i obsługiwanych szkół były podpisywane przez głównego księgowego i Panią Kierownik. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) w § 12 ust. 1 i 2 stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia samorządowe jednostki budżetowe o dokonanych zmianach planów dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zawiadomienia te stanowią podstawę dokonania zmian w planach. W związku z tym, że podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki stanowi plan finansowy, a odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki ponosi kierownik każdej jednostki – art. 11 ust. 3 i art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – zmiany w planie finansowym powinny być dokonywane przez kierownika każdej jednostki, na podstawie skierowanego do niego przez Wójta zawiadomienia stanowiącego podstawę zmian. Ze stwierdzonego podczas kontroli stanu faktycznego wynika, że dyrektorzy szkół nie zawsze dysponowali aktualną, zgodną z budżetem, wersją planu finansowego. Należy przy tym zaznaczyć, że środkami planu fizycznie nie dysponowali, na co wyżej wskazano. Fakt prowadzenia przez GZOS obsługi finansowo-księgowej szkół nie może mieć żadnego wpływu na procedurę sporządzania i zmiany planów finansowych obsługiwanych jednostek.

W 2013 r. o zmianach planów finansowych szkół dyrektorzy szkół są informowani przez Wójta Gminy. Wnioski o zmianę planów finansowych Szkół w 2013 r. są podpisywane przez dyrektorów szkół i za pośrednictwem GZOS kierowane do Urzędu Gminy – str. 38-40 protokołu kontroli.

W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym w dniu 28 października 2013 r. do Wójta Gminy Siemiatycze na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy zaleciłem kierowanie do dyrektorów poszczególnych szkół informacji niezbędnych do opracowania planów finansowych i ich projektów.

Kontrola przestrzegania obowiązków wynikających z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wykazała, że przyjęte w szkołach zasady korzystania ze stołówek szkolnych zawierały następujące postanowienia: Rodzice i opiekunowie uczniów uczęszczających do wyżej wymienionych szkół ponoszą koszty wsadu do kotła oraz inne koszty w tym zakup środków czystości, uzupełnianie wyposażenia kuchni, drobne remonty i inne wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem stołówki. Jak wynika z ustaleń kontroli, zasady korzystania ze stołówek zostały ustalone przez dyrektorów szkół, udokumentowano także uzgodnienie ich z Wójtem Gminy Siemiatycze. Należy wskazać, że zacytowany zapis narusza art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zabraniający wliczania do opłat za korzystanie przez uczniów z posiłku kosztów utrzymania stołówki. Stwierdzono, że dodatkowe opłaty, poza kosztem wsadu do kotła, nie były pobierane. W trakcie kontroli dyrektorzy szkół wydali zarządzenia w sprawie ustalenia odpłatności i warunków korzystania ze stołówki, które nie zawierały już cytowanego wyżej zapisu. Zarządzenia przesłane zostały Wójtowi Gminy Siemiatycze celem uzgodnienia w trybie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty – str. 34-35 protokołu kontroli, załącznik nr 9 do protokołu kontroli.

Kontrola wyposażenia szkół w majątek wykazała, że ustanowienie trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz szkół nastąpiło decyzjami Zarządu Gminy Siemiatycze z 1999 r. Analiza treści decyzji wykazała, że zawierają one ograniczenia uprawnień szkół, jako trwałych zarządców, niemające uzasadnienia w przepisach art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W decyzjach przewidziano mianowicie, że możliwość „dzierżawienia, podnajmu i użyczenia” nieruchomościi przez trwałego zarządcę może nastąpić za zgodą Rady Gminy na okres dłuższy niż 3 lata, a za zgodą Zarządu na okres do 3 lat. Zgodnie z przywołanym art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy oddanie przez trwałego zarządcę nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na okres do 3 lat wymaga tylko zawiadomienia organów gminy – str. 52-53 protokołu kontroli. Stosowne uwagi w tym zakresie przekażę odrębnym pismem Wójtowi Gminy Siemiatycze.

Stwierdzone uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Kierownik oraz kierowniku każdej obsługiwanej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego, stosownie do postanowień zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie przez Panią Kierownik zatwierdzania do wypłaty dokumentów finansowo-księgowych obsługiwanych szkół i faktycznego dysponowania środkami zgromadzonymi na rachunkach szkół, mając na uwadze, że zorganizowanie wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół nie może prowadzić do zniesienia odrębności poszczególnych jednostek budżetowych w zakresie obowiązków i odpowiedzialności kierowników tych jednostek za realizację planu finansowego (dokonywanie wydatków).

2. Wskazanie głównemu księgowemu na obowiązek uwidoczniania w zapisie księgowym daty zapisu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Siemiatycze

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 12 grudnia 2013 roku, do organu wykonawczego:

                                                                                              Pan

                                                                                              Edward Zaremba

                                                                                              Wójt Gminy Siemiatycze

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie wrzesień-październik 2013 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Gminnego Zespołu Obsługi Szkół w Siemiatyczach i szkół obsługiwanych przez tę jednostkę. Stwierdzone podczas kontroli uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do kierownika GZOS, którego egzemplarz przekazuję w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych uchybień wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Analiza zagadnień dotyczących organizacji szkół obsługiwanych przez GZOS wykazała, ze statuty szkół nie przewidują stanowiska zastępcy dyrektora szkoły. Nie stwierdzono przy tym, aby Pan Wójt – jako organ prowadzący – wyznaczył, na czas nieobecności dyrektora szkoły, nauczyciela zastępującego dyrektora. Zgodnie z art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący.

Kontrola wyposażenia szkół w majątek wykazała, że ustanowienie trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz szkół nastąpiło decyzjami Zarządu Gminy Siemiatycze z 1999 r. Analiza treści decyzji wykazała, że zawierają one ograniczenia uprawnień szkół, jako trwałych zarządców, niemające uzasadnienia w przepisach art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W decyzjach przewidziano mianowicie, że możliwość „dzierżawienia, podnajmu i użyczenia” nieruchomości przez trwałego zarządcę może nastąpić za zgodą Rady Gminy na okres dłuższy niż 3 lata, a za zgodą Zarządu Gminy na okres do 3 lat. Zgodnie z przywołanym art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy oddanie przez trwałego zarządcę nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na okres do 3 lat wymaga tylko zawiadomienia organów gminy. Natomiast dopiero zawarcie umowy na czas dłuższy niż 3 lata lub zawarcie kolejnych umów z tym samym kontrahentem, jeżeli łączny czas ich trwania przekroczy 3 lata, wymaga zgody organów gminy.

Reasumując, dla usunięcia przedstawionych wyżej uchybień niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta następujących działań:

a) wyznaczenie nauczycieli zastępujących dyrektorów tych szkół, w których brak stanowiska wicedyrektora, podczas ich nieobecności,

b) wydanie decyzji ustanawiających na rzecz szkół trwały zarząd nieruchomościami, zachowujących zgodność z postanowieniami art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

          Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku