Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Rutka-Tartak

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 września 2013 roku (znak: RIO.V.6001-4/13), o treści jak niżej:

Pan

Jan Racis

Wójt Gminy Rutka-Tartak

 W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Rutka-Tartak za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Rutka-Tartak na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Rutka-Tartak nie został powołany zastępca Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), w gminie Rutka-Tartak może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu. Należy dodatkowo wskazać, że stanowisko zastępcy Wójta przewidziane zostało w treści wprowadzonego przez Pana Wójta regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy – str. 3-4 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących funkcjonowania instytucji kultury (w tej formie od dnia 1 stycznia 2013 r. działa Gminny Ośrodek Kultury) wykazała, że nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Przepisy zawarte w rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 189) nakładają obowiązek prowadzenia rejestru w postaci elektronicznej. Stosowny rejestr został opracowany i opublikowany w trakcie kontroli – str. 5-6 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289) oraz regulacjami wewnętrznymi, wykazała że:

a) podjęcie gotówki do kasy dokumentowano dowodami wpłaty („Kasa Przyjmie”), które w badanej próbie nie były opatrzone podpisami o ich zatwierdzeniu przez księgowego lub osobę upoważnioną, jak tego wymagają postanowienia § 22 pkt 5 instrukcji kasowej – str. 11 protokołu kontroli,

b) dowody zbiorcze, służące dokonaniu zbiorczego zapisu danych wynikających z wypłat dokonanych z kasy, sporządzano z naruszeniem wymagań stawianym dowodom zbiorczym przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy (dowody zbiorcze nie wymieniały dowodów źródłowych stanowiących podstawę ich sporządzenia) – str. 11 protokołu kontroli,

c) zakupowane wydawnictwa (książki, biuletyny, informatory) wykorzystywane w bieżącej pracy Urzędu Gminy ujmowano na koncie 014 „Zbiory biblioteczne”. W świetle zasad funkcjonowania tego konta, zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, może ono być stosowane przez biblioteki naukowe, fachowe, szkolne i pedagogiczne oraz biblioteki publiczne, a zatem nie powinno występować w ewidencji Urzędu Gminy – str. 12-13 protokołu kontroli,

d) rozliczenia podatku VAT z urzędem skarbowym ewidencjonowano nieprawidłowo za pośrednictwem konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. Według wzorcowego planu kont, zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia, do ewidencji rozliczeń z tytułu podatków odprowadzanych do budżetu państwa służy konto 225 „Rozrachunki z budżetami” – str. 25 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej stwierdzono, że w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym przez Urząd za 2012 r. wykazano zaległości w kwocie 4.128,10 zł (ujęte także w jednostkowym własnym sprawozdaniu Rb-N za 2012 r.) i nadpłaty w wysokości 122 zł uwidocznione w sprawozdaniach rocznych Rb-27 sporządzonych przez urzędy skarbowe, mimo że wymienionych zaległości i nadpłat nie ujęto w ewidencji księgowej na koncie 221. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221 zawartymi w załączniku nr 3 do przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, służy ono m.in. do ewidencjonowania należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy. Jak stanowi § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek na podstawie ksiąg rachunkowych. Analogiczną regulację w zakresie sprawozdań Rb-N zawiera § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) – str. 17-18 protokołu kontroli.

W zakresie wykorzystania przez gminę Rutka-Tartak dotacji celowej przeznaczonej na częściowy zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej stwierdzono uchybienie polegające na niezamieszczeniu na części faktur adnotacji o przyjęciu do zwrotu części podatku akcyzowego, czym naruszono art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm.).

Ustalono ponadto, że za dokonanie czynności potwierdzenia zgodności przedkładanych kopii faktur VAT z oryginałem Urząd Gminy nie pobrał opłaty skarbowej w łącznej kwocie 210 zł. Zgodnie z pkt 4 części II załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.), opłacie tej podlega poświadczenie zgodności kopii dokonane przez organ administracji rządowej lub samorządowej, zaś wysokość tej opłaty wynosi 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej stronicy – str. 115-116 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z dzierżawy nieruchomości wykazała, że informacja o wywieszeniu wykazu 67 nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy nie została upubliczniona zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Nieprawidłowość ta polegała na niezamieszczeniu informacji o wywieszeniu wykazu w prasie lokalnej – str. 68 i 70 protokołu kontroli.

         W zakresie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu stwierdzono, że w przypadku jednego przedsiębiorcy opłaty na łączną kwotę 2.319 zł nie zostały wniesione w wymaganym terminie. W takiej sytuacji, stosownie do art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), zezwolenie wygasa. Kontrola wykazała, że nieterminowa wpłata nie skutkowała czynnościami kontrolowanej jednostki związanymi z faktem wygaśnięcia zezwolenia – str. 71-72 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości ponoszenia wydatków tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych wykazała, że w większości przypadków pracownicy odbywali podróże służbowe własnymi samochodami. Rozliczanie kosztów podróży następowało według stawek za 1 km przebiegu pojazdu, ustalonych Pana zarządzeniem i uzależnionych od pojemności skokowej silnika. Stwierdzono, że w poleceniach wyjazdu służbowego nie wskazywano pojemności skokowej silnika, co jest niezbędne do ustalenia czy zastosowano prawidłową stawkę – str. 92 protokołu kontroli.

Badając stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907) stwierdzono, że przy udzieleniu zamówienia na „Remont dróg w ramach usuwania skutków klęsk żywiołowych w 2012 r.” ocenie poddano ofertę wykonawcy, mimo braku wymaganych w specyfikacji dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu (tj. posiadania przez osobę wyznaczoną na kierownika robót uprawnień budowlanych w specjalności drogowej; przedłożone dokumenty potwierdzały posiadanie uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej). Zaniechano wystąpienia do wykonawcy w trybie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych o uzupełnienie brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. Nieprawidłowość ta nie miała wpływu na wynik postępowania – str. 84 protokołu kontroli.

W ramach kontroli zgodności zrealizowanego zamówienia pn. „Rozbudowa budynku świetlicy gminnej wraz z oddziałami przedszkolnymi” z dokumentacją postępowania przeprowadzono oględziny ogrodzenia. Kontrola wykazała, że ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z dokumentacją projektową, tj. z paneli ogrodzeniowych na słupkach stalowych o przekroju prostokąta, zamiast z siatki ogrodzeniowej na słupkach z rur stalowych. W protokole końcowym odbioru komisja stwierdziła, że roboty zostały wykonane zgodnie z umową i projektem budowlanym. Stwierdzone okoliczności nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji przyjęcia robót, co świadczy o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez osoby realizujące przedmiot zamówienia oraz nadzorujące prawidłowość inwestycji. W odniesieniu do poczynionych ustaleń przewodniczący komisji odbioru robót stwierdził w złożonym wyjaśnieniu, że zmiany ogrodzenia dokonano za zgodą inspektora nadzoru inwestorskiego – str. 96 protokołu kontroli.

         Badając regulacje stanowiące podstawę realizacji dochodów z mienia gminy stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce nie obowiązuje wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (poprzednio obowiązywał program na lata 2002-2007), co stanowi naruszenie przepisów art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – str. 107 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Ustalenia dokonane podczas badania realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych od osób fizycznych dotyczyły niewywiązywania się podatników (o numerach ewidencyjnych 1 i 5) z obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych. Późniejsze złożenie deklaracji miało również wpływ na terminowość wpłaty I raty podatku. Jest to nieprawidłowość naruszająca przepisy art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), gdyż osoby fizyczne i prawne mają obowiązek składać w terminie do dnia 15 lutego, właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru – str. 53 protokołu kontroli. 

Nieznaczne opóźnienie (średnio 3,66 dnia) w składaniu deklaracji stwierdzono także w przypadku 3 podatników (o numerach 5, 34 oraz 39) podatku od nieruchomości; jeden z nich wpłacił I ratę podatku z kilkudniowym opóźnieniem – str. 49 protokołu kontroli.

Analiza realizacji dochodów z tytułu opłaty miejscowej pozwoliła ustalić, że w 2 przypadkach (pokwitowanie nr 0111101 oraz nr 0111102) inkasent pobrał opłatę miejscową za 1 dobę pobytu. Jest to niezgodne z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o podatkach i opatach lokalnych, gdyż opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. Zawyżenie dochodów z tego tytułu wynosiło 4 zł (2 dni x 2 zł) – str. 58 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i powszechności działań windykacyjnych wykazała, że w roku 2012 wystawiono 9 tytułów wykonawczych – wszystkie dotyczyły łącznego zobowiązania pieniężnego. Natomiast w przypadku podatku od nieruchomości od osób prawnych tytułów egzekucyjnych nie wystawiano. Ponieważ prowadzone przez organ podatkowy działania upominawcze nie przyniosły pożądanego efektu w postaci wygaszenia zobowiązania podatkowego, niezbędne jest podejmowanie prawem przepisanych działań egzekucyjnych. Należy wskazać, że przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) obligują wierzyciela do kolejnych działań w postaci wystawienia tytułu wykonawczego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) i jego niezwłocznego przesłania do organów egzekucyjnych (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Konstrukcja przepisów wskazuje, że działania organu powinny być systematyczne i kompleksowe – str. 51 i 62 protokołu kontroli.

Na dzień 31 grudnia 2012 r. zaległość nieobjęta tytułami egzekucyjnymi wynosiła 25.462 zł, z tego:

- 16.435 zł w podatku od nieruchomości od osób prawnych – str. 51 protokołu kontroli,

- 9.027 zł w łącznym zobowiązaniu pieniężnym – str. 62 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt, jako organ wykonawczy gminy, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie (kierowniku jednostki) zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885).

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu powołania zastępcy Pana Wójta, mając na uwadze regulacje prawne przywołane w części opisowej wystąpienia.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie określonych przepisami wewnętrznymi wymogów dotyczących dokumentowania operacji podjęcia gotówki do kasy,

b) sporządzanie dowodów zbiorczych przy zachowaniu wymogów określonych w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

c) zaniechanie prowadzenia konta 014 w ewidencji Urzędu; wyksięgowanie z ewidencji wartości zakupionych wydawnictw,

d) ewidencjonowanie rozliczeń z tytułu podatku VAT za pośrednictwem konta 225,

e) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji księgowej Urzędu zaległości i nadpłat wykazywanych przez urzędy skarbowe w sprawozdaniach Rb-27.

3. Przestrzeganie zasad dokonywania zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, poprzez:

a) zamieszczanie na fakturach adnotacji o ich przyjęciu do zwrotu części podatku,

b) pobieranie opłaty skarbowej za dokonywanie czynności potwierdzania przedkładanych kopii faktur za zakup oleju za zgodność z oryginałem.

4. Zamieszczanie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy.

5. Stosowanie sankcji przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec przedsiębiorców niedokonujących w terminie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

6. Wskazywanie w poleceniach wyjazdu służbowego pojemności skokowej silnika w przypadku delegowania pracowników do odbycia podróży służbowej samochodem niebędącym własnością pracodawcy.

7. Żądanie od wykonawców zamówień publicznych uzupełnienia w wyznaczonym terminie dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, stosownie do przepisów art. 26 Prawa zamówień publicznych.

8. Wzmożenie nadzoru w zakresie dokumentowania realizacji procesu inwestycyjnego i weryfikacji robót faktycznie realizowanych przez wykonawcę.

9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

10. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do terminowości składania deklaracji podatkowych.

11. Prowadzenie czynności sprawdzających w stosunku do inkasentów opłaty miejscowej celem wyeliminowania nieprawidłowości w poborze tej opłaty.

12. Prowadzenie pełnych, terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłaszania zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach