Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Grajewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 października 2013 roku (znak: RIO.I.6001-8/13), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Augustowski

Starosta Grajewski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Grajewskiego za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Grajewie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątku oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Z ustaleń w sferze zagadnień ogólnoorganizacyjnych wynika, że w okresie objętym kontrolą i w trakcie kontroli osobą pełniącą obowiązki Sekretarza Powiatu Grajewskiego był Naczelnik Wydziału Zarządzania i Spraw Obywatelskich. Pełnienie obowiązków Sekretarza powierzył mu Pan z dniem 30 kwietnia 2013 r. na okres do 30 czerwca 2013 r., ustalając jednocześnie wysokość wynagrodzenia. Stwierdzono, że przywołanym dokumentem już po raz szósty powierzono temu pracownikowi pełnienie obowiązków Sekretarza na okres 2-3 miesięcy, począwszy od dnia 30 grudnia 2011 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) w starostwie powiatowym tworzy się stanowisko sekretarza powiatu. Oznacza to, że przepisy ustawy wprowadzają obligatoryjność utworzenia i obsadzenia tego stanowiska w strukturze starostwa powiatowego.

Według stanu prawnego obowiązującego w okresie objętym kontrolą i w czasie przeprowadzania kontroli możliwe było powierzenie pełnienia obowiązków sekretarza innemu pracownikowi na podstawie ogólnej regulacji art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych. Według tego przepisu, jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. Tego typu powierzenie nie powinno być jednak sytuacją długotrwałą. Taką sytuację należy traktować jako wyjątkową, a powierzenie powinno wynikać z bieżących potrzeb pracodawcy związanych z koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania kierowanej jednostki i nie przekraczać wyznaczonego przez ustawodawcę okresu w roku kalendarzowym. Obsadzenie stanowiska Sekretarza Powiatu zalecono po poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 2-3 protokołu kontroli. Od dnia 1 września 2013 r. obowiązuje natomiast art. 5 ust. 1b ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym obsadzenie stanowiska sekretarza nie może w ogóle nastąpić w drodze powierzenia pełnienia obowiązków. Przywołany art. 5 ust. 1b wyłącza wprost stosowanie art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych do stanowiska sekretarza.

W wyniku kontroli dochodów z majątku powiatu stwierdzono, że dokonując sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w miejscowości Niećkowo w budynku nr 63E Zarząd Powiatu udzielił bonifikaty od ceny sprzedaży mieszkań w wysokości niezgodnej z warunkami przewidzianymi uchwałą Nr XXXVII/218/06 Rady Powiatu Grajewskiego z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność powiatu oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata oraz zasad zbywania, wydzierżawiania lub wynajmowania majątku trwałego przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zgodnie z postanowieniami § 10 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały zarząd udziela do 80% bonifikaty przy jednoczesnej sprzedaży wszystkich wynajmowanych lokali mieszkalnych w danym budynku. Analiza okazanej kontrolującym dokumentacji wykazała, że Zarząd ostatecznie nie podjął decyzji w sprawie dokonania sprzedaży wszystkich wynajmowanych mieszkań (pominięto lokal nr 12), mimo pierwotnych założeń przewidujących sprzedaż wszystkich wynajmowanych lokali. Z uchwały Rady Powiatu z dnia 20 listopada 2008 r. wynika, że Rada wyraziła zgodę na sprzedaż także tego lokalu; objęty został on także uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie przeznaczenia do zbycia… oraz wykazem nieruchomości przeznaczonych do zbycia, opatrzonym tą samą datą. Lokal nr 12 został natomiast wyłączony ze sprzedaży w uchwale Zarządu Powiatu z dnia 10 lipca 2009 r. w sprawie zbycia w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych… Kontrola wykazała, że w okresie pomiędzy podjęciem przez Zarządu Powiatu wymienionych uchwał miała miejsce korespondencja, z której wynika, że Zarząd postanowił zaniechać zbycia lokalu nr 12, mimo wniosku o nabycie złożonego przez najemcę. W dniu 8 stycznia 2009 r. dyrektor Zespołu Szkół w Niećkowie zwrócił się o z prośbą o pozostawienie własności i utrzymania zarządzania m.in. lokalem nr 12 w bloku 63E. W dniu 6 kwietnia 2009 r. skierował Pan do najemcy tego lokalu pismo informujące o nieprzeznaczeniu lokalu do zbycia, ponieważ budynek mieszkalny jest przedmiotem trwałego zarządu Zespołu Szkół w Niećkowie. Dysponentem przedmiotowej nieruchomości jest Dyrektor szkoły, który poinformował tut. organ, że pozostawia własność tego lokalu w zasobach szkoły. W złożonym inspektorom kontroli wyjaśnieniu w sprawie nieprzeznaczenia tego lokalu do zbycia zawarł Pan podobne uzasadnienie, podnosząc że Z pisma Zespołu Szkół w Niećkowie (…) wynika, że szkoła pozostawia w swoich zasobach ten lokal mieszkalny. W związku z tym Zarząd Powiatu Grajewskiego nie mógł wygasić trwałego zarządu w stosunku do tego lokalu, a co za tym idzie lokal ten nie wszedł w skład powiatowego zasobu nieruchomości, tylko pozostał w zasobach szkoły. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaprezentowanego w wyjaśnieniu należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie uzależniają możliwości zbycia lokalu czy innej nieruchomości od wyrażenia zgody przez trwałego zarządcę. Ponadto błędna jest teza o pozostawaniu lokalu poza zasobem nieruchomości powiatu, ponieważ do zasobu powiatu należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a także nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu – art. 25a ustawy o samorządzie powiatowym. Nieruchomości oddane w trwały zarząd pozostają zatem w powiatowym zasobie nieruchomości, którym gospodaruje Zarząd Powiatu – art. 25b ustawy.

Nie wystąpiły zatem żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające przeznaczenie do zbycia wynajmowanego lokalu nr 12. Jedyną podstawą podjęcia takiej decyzji było przychylenie się przez Zarząd do prośby dyrektora Zespołu Szkół, w wyniku czego powstał stan faktyczny polegający na zaniechaniu jednoczesnej sprzedaży wszystkich wynajmowanych lokali w bloku nr 63E. Mimo tego zastosowano bonifikatę w wysokości 80% naruszając przywołane wyżej przepisy uchwały Rady Powiatu. Zgodnie z § 10 pkt 1 załącznika do uchwały bonifikata mogła wynosić maksymalnie 50%. Zastosowanie bonifikaty w wysokości 50%, jak w tej sytuacji przewiduje uchwała, spowodowałoby, że cena sprzedaży mieszkań byłaby wyższa ogółem o kwotę 67.853,70 zł – str. 37-40 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa wykazała m.in., że jednemu z użytkowników wieczystych nie dokonywano aktualizacji wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste od 16 lat. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan m.in., iż w odniesieniu do użytkownika, którego opłata nie była aktualizowana od 1997 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Grajewskiego przystąpił do układu. Fabryka ta była dłużnikiem wobec Skarbu Państwa na kwotę 13.505,76 zł z tytułu opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntu Skarbu Państwa. Powyższe zobowiązanie zostało przejęte do realizacji przez spółkę „OPERATOR ARP” w Warszawie na podstawie decyzji ARP/UPP/40/03 z dnia 28 grudnia 2007 r. Nie chcąc bardziej pogłębiać złej sytuacji finansowej nie dokonywano tej aktualizacji (...) – str. 46-48 protokołu kontroli.

Podjęcie działań skutkujących aktualizacją opłat, określonych przepisami art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać za niezbędne z uwagi na odległy czas ustalenia opłat w dotychczasowej wysokości. Przepisy art. 12 ustawy zobowiązują organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie.

Stwierdzono, że w regulaminie wynagradzania pracowników Starostwa (§ 9) określono zasady przyznawania i wypłaty dodatków specjalnych w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Zasady przyznawania dodatków specjalnych pracownikom zatrudnionym na podstawie wyboru i powołania reguluje zaś bezpośrednio art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Jak wynika z ustaleń kontroli w badanych pismach Pana Starosty przyznających dodatki specjalne Wicestaroście, Skarbnikowi, inspektorowi, naczelnikom wydziałów i geodecie powiatowemu nie wskazano konkretnych obowiązków służbowych, których okresowe zwiększenie miało stanowić podstawę przyznania dodatku specjalnego. Ponadto analiza kart wynagrodzeń wymienionych pracowników za 2012 rok wykazała, że dodatki specjalne były im przyznawane przez Pana Starostę regularnie przez cały rok na okresy trzymiesięczne, co pozostaje w sprzeczności z ustawowo określonym okresowym charakterem zwiększenia obowiązków, jako podstawy przyznania dodatku specjalnego. W złożonym wyjaśnieniu podał Pan, że powodem niewskazywania zakresów (rodzajów) zwiększonych czasowo obowiązków służbowych była okoliczność, że nie stanowiły one nowych zadań, a jedynie zwiększenie zakresu dotychczasowych (m.in. pozyskiwanie środków w ramach funduszy unijnych, realizacja projektów oraz ich rozliczanie) – str. 49-52 protokołu kontroli.

Kontrola obowiązujących w jednostce procedur udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro wykazała, że regulamin ustalony w tym zakresie Pana zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2008 r. nie przewiduje obowiązków dotyczących dokumentowania sposobu wyłaniania wykonawców. Według przyjętych regulacji podstawowym sposobem dokumentowania przebiegu postępowania jest opis faktury wykonywany zgodnie z zasadami określonymi dla obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Starostwie. Uzupełniającym sposobem dokumentowania przebiegu postępowania mogą być zebrane w postępowaniu oferty lub notatka służbowa informująca o przebiegu postępowania. Brak określenia obowiązujących jednostkę zasad wyboru wykonawców pozbawia regulamin przydatności dla stosowania przepisów art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885), wymagających dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Ponadto należy zwrócić uwagę na błędne odesłanie w treści regulaminu do przepisu art. 5 pkt 8  ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907) – str. 54-56 protokołu kontroli.

Badając należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa stwierdzono, że należności z opłat za wieczyste użytkowanie nieruchomości oraz trwały zarząd były w 2012 r. ewidencjonowane według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. – str. 28-29 protokołu kontroli. Należności z tego tytułu były ujmowane na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami” (przypis należności w 100%) – saldo Ma konta 225 oznaczało w Starostwie zobowiązanie wobec organu z tytułu dochodów realizowanych z zadań zleconych. Odprowadzenie dochodów na rachunek bieżący budżetu księgowano Wn 225 i Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Wpływ środków na rachunek budżetu ujmowano zaś w korespondencji ze stroną Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu”, a następnie:

- Wn 224 – Ma 901 „Dochody budżetu” – 25% lub 5% należne powiatowi,

- Wn 224 – Ma 133 „Rachunek budżetu” – odprowadzenie do PUW 95% lub 75%  pobranych dochodów.

Na koniec każdego miesiąca równowartość zrealizowanych dochodów powiatu była księgowana zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”.

Ustalono, że na koniec 2012 r. na koncie 225 widniały zobowiązania dotyczące nieściągniętych należności oraz przypisanych od nich odsetek. Zobowiązania te zostały wykazane w bilansie Starostwa w poz. C.II.2.

Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności, w tym odsetek, nie ujmować jako zobowiązań. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 25% lub 5% stanowią należności związane z dochodami powiatu, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 (odsetek z kontem 750 „Przychody finansowe”). Systematyczne dokonywanie odpisów aktualizujących należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia pozwala na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Starostwa. Z ustaleń zawartych na str. 30 protokołu kontroli wynika, że Starostwo prawidłowo ewidencjonuje odpisy aktualizujące.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że jako element prowadzonych ksiąg rachunkowych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330), wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 11 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595). Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zatrudnienie Sekretarza Powiatu zgodnie z przepisami art. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

2. Przestrzeganie ustalonych przez Radę Powiatu zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedawanych lokali mieszkalnych.

3. Dokonanie wyceny nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym podmiotu wskazanego w części opisowej wystąpienia, w celu aktualizacji opłaty ustalonej na podstawie wyceny z 1997 r.

4. Precyzyjne uzasadnianie podstaw przyznania dodatku specjalnego, poprzez wskazywanie rodzajów obowiązków podlegających zwiększeniu w czasie otrzymywania dodatku lub dodatkowo powierzonych zadań. Uwzględnienie przy przyznawaniu dodatków specjalnych, że istotą tego składnika wynagrodzenia jest jego okresowy charakter, w związku z czym nie może on być przyznawany ciągle, gdyż świadczy to o nieprawidłowym sformułowaniu zakresów czynności pracowników poprzez nieujęcie w nich stale wykonywanych obowiązków.

5. Opracowanie i wdrożenie regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, z którego postanowień będą wynikały obowiązki w zakresie przeprowadzenia i dokumentowania postępowania w celu wyboru wykonawcy, mając na uwadze przepisy art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

6. Rozważenie zaniechania ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia.

7. Usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza), jako elementu ksiąg rachunkowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

  Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku