Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej przeprowadzona

w Starostwie Powiatowym w Wysokiem Mazowieckiem

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 marca 2013 roku (znak: RIO.IV.6001-1/13), o treści jak niżej:

Pan

Bogdan Zieliński

Starosta Wysokomazowiecki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Wysokomazowieckiego za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Wysokiem Mazowieckiem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody budżetu państwa z tytułu wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Kontrola wykazała, że postanowienia Statutu Powiatu nie zostały zmienione w celu dostosowania do obowiązującego od 1 stycznia 2009 r. stanu prawnego w zakresie podstawy zatrudnienia Sekretarza Powiatu. Na mocy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) sekretarz powiatu zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę – dotychczasowa kompetencja rady powiatu do powoływania sekretarza została zniesiona. Kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w postanowieniach Statutu, który stanowi w § 15 pkt 3 o wyłącznej właściwości Rady Powiatu do powoływania i odwoływania Sekretarza – str. 4 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrolę przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. z 2013 r., poz. 289) stwierdzając, że:

a) nie ujmowano w księgach rachunkowych należnych na koniec kwartału odsetek od nieterminowych wpłat należności, czym naruszono § 8 ust. 5 rozporządzenia. Należności z tytułu odsetek były następnie umarzane, jednakże nie ma to wpływu na obowiązek ich ujęcia w księgach na koniec kwartału, do czasu umorzenia – str. 16 i 19 protokołu kontroli,

b) w ewidencji analitycznej do kont 011 „Środki trwałe” i 013 „Pozostałe środki trwale” brak numerów fabrycznych tych składników majątkowych, które je posiadają. Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą dostatecznie dokładnych danych pozwalających na ich jednoznaczną identyfikację ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy – str. 47 protokołu kontroli,

c) zaniechano ujęcia na koncie 310 „Materiały” wartości paliwa w pojazdach wynoszącej 530,88 zł, ustalonej na dzień 31 grudnia 2012 r. w drodze inwentaryzacji. Kwotę tę wykazano jako należność jednostki na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, mimo że odpowiada ona wartości stanu rzeczowych składników obrotowych znajdujących się w posiadaniu jednostki. Jak wynika z ustaleń kontroli, zakładowy plan kont Starostwa nie przewiduje konta 310 – str. 9 i 48 protokołu kontroli.

         Ponadto w trakcie kontroli dokonano korekt części zapisów dokonanych w księgach rachunkowych 2012 r. Zmiany dotyczyły danych wykazanych na kontach rozrachunkowych, w szczególności rozliczeń z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz odpisów aktualizujących. W efekcie wyeliminowano z ewidencji dane wypaczające rzeczywisty stan rozrachunków jednostki – str. 9 protokołu kontroli.

W zakresie ogólnych zagadnień dotyczących zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków (str. 10 protokołu kontroli) stwierdzono:

a) brak kontrasygnaty Skarbnika Powiatu na większości badanych umów powodujących powstanie zobowiązań majątkowych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodujących powstanie zobowiązań majątkowych, wynika z postanowień art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.),

b) brak udokumentowania, by przy wyborze wykonawców niektórych dostaw i usług o wartości poniżej 14.000 euro przestrzegano w okresie objętym kontrolą zasady uzyskiwania najlepszych efektów z ponoszonych nakładów, określonej przepisami art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Było to pochodną braku pisemnych procedur regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej progu wymagającego stosowanie ustawy z dnia 21 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) i dokumentowania tego procesu. Stosowne procedury wprowadzono od dnia 1 stycznia 2013 r.,

c) w 2012 r. wydatkowano kwotę 11.000 zł na usługi cateringowe. Okazano 4 faktury na kwoty: 4.000 zł za „Spotkanie wigilijne radnych i kierowników jednostek”, 4.000 zł za „Spotkanie przedświąteczne radnych i zaproszonych gości”, 500 zł za „Usługę gastronomiczną na potrzeby rady powiatu”, 2.500 zł za „Usługę w związku z wizytą Ministra E.K. i samorządowców powiatu”. Na fakturach wskazana była tylko wartość usługi z pominięciem szczegółowych danych, co jest naruszeniem rozdziału VI pkt 3 lit. c) zarządzenia Pana Starosty z dnia 27 lipca 2012 r. w sprawie zatwierdzenia i wprowadzenia instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych i zakładowego planu kont, gdzie postanowiono, że dowód księgowy powinien zawierać m.in. ilościowe i wartościowe określenie operacji gospodarczej (po dacie wymienionego zarządzenia wystawione zostały 2 z 4 faktur). Ponadto z opisu operacji nie wynika jednoznacznie związek poniesionych wydatków z realizacją zadań powiatu – str. 36 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w uchwale Rady Powiatu z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie ustalania wynagrodzenia Pana Starosty postanowiono m.in., że składnikiem wynagrodzenia jest dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 18% wynagrodzenia zasadniczego, który od 1 stycznia 2011 r. będzie wzrastał każdego roku o 1% aż do osiągnięcia 20%. Analizując okazaną dokumentację stwierdzono, że staż pracy 19 lat upłynął u Pana Starosty z dniem 19 lutego 2011 r., zaś 20 lat z dniem 19 lutego 2012 r. Wynika stąd, że dodatek stażowy wypłacono z dwumiesięcznym wyprzedzeniem. Nadpłacona kwota, wynosząca wraz z odsetkami 245,17 zł, została rozliczona w trakcie kontroli poprzez potrącenie z wynagrodzenia. Skutkiem niewłaściwego ustalenia upływu okresów stażu pracy było również wypłacenie nagrody jubileuszowej z dwumiesięcznym wyprzedzeniem – str. 27 protokołu kontroli,

b) Wicestaroście sprawującemu funkcję od 1 grudnia 2010 r. został z tym dniem przyznany przez Pana dodatek specjalny, w wysokości 30% sumy wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, na czas pełnienia funkcji „w związku ze zwiększonym zakresem obowiązków”. W piśmie tym nie wskazano, na czym polega zwiększenie zakresu obowiązków. Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. W stwierdzonym stanie faktycznym zwiększenie obowiązków służbowych należy uznać za okoliczność nieudokumentowaną. Także przyznanie dodatku na czas pełnienia funkcji nie może być uznane za wykazanie okresowości tego świadczenia, bowiem zostało ono powiązane z trwaniem stosunku pracy z Wicestarostą. W złożonym wyjaśnieniu Pan Starosta wymienił jako „zwiększone zadania” kierowanie Powiatową Radą Zatrudnienia, Powiatową Komisją Bezpieczeństwa oraz nadzór nad PCPR, DPS, KP PSP, PUP. Należy zauważyć, że zadania Wicestarosty w zakresie nadzoru nad tymi podmiotami zostały wymienione w zakresie czynności Wicestarosty, w związku z czym wykonywania ich nie można uznać za zwiększenie obowiązków lub wykonywanie dodatkowych zadań – str. 28 protokołu kontroli.

Badając ewidencję czasu pracy stwierdzono znaczną liczbę dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Na dzień przeprowadzania kontroli zaległy urlop z lat ubiegłych Pana Starosty wynosił 63 dni, zaś pracownika wskazanego w protokole kontroli 56 dni. Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 k.p. należało pracownikowi udzielić najpóźniej do końca I kwartału następnego roku kalendarzowego (obecnie do 30 września następnego roku). Niewykonywanie obowiązków w zakresie korzystania z urlopu skutkuje koniecznością wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku ustania stosunku pracy – str. 30 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację przebudowy budynku Starostwa Powiatowego. W umowie z wykonawcą z dnia 18 czerwca 2012 r. określono termin zakończenia robót na 20 września 2012 r. Wykonawca przedstawił tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy gwarancję ubezpieczeniową, której termin ważności został ustalony według terminu zakończenia robót przyjętego w umowie pierwotnej. Aneksem z dnia 14 sierpnia 2012 r. przesunięto termin zakończenia robot do 18 grudnia 2012 r., jednakże zmiana tego terminu nie skutkowała zmianą terminu obowiązywania gwarancji zabezpieczającej należyte wykonanie umowy. Dokument potwierdzający ustanowienie zabezpieczenia roszczeń z tytułu 3-letniej gwarancji, z terminem ważności dostosowanym do zmienionych zapisów umowy i faktycznego odbioru robót (21 grudnia 2012 r.), został uzyskany od towarzystwa ubezpieczeniowego w trakcie kontroli – str. 44 protokołu kontroli.

         Badając treść kart drogowych dwóch pojazdów służbowych w odniesieniu do wymagań określonych zarządzeniem Pana Starosty z dnia 27 lipca 2012 r. regulującym obieg i kontrolę dokumentów w Starostwie stwierdzono, że w niektórych kartach drogowych nie wskazywano wymaganych danych, tj. godziny wyjazdu, trasy, czasu jazdy i postoju – str. 48 protokołu kontroli.

Badanie dochodów z majątku powiatu wykazało, że obowiązująca uchwała Rady Powiatu Wysokomazowieckiego z dnia 29 listopada 1999 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata nie została dostosowana do obowiązującego od 22 października 2007 r. zakresu delegacji do jej wydania, zawartego w art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym – nie określono w niej zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 12 protokołu kontroli.

Z kolei przy ustalaniu zasad najmu lokali mieszkalnych pominięto kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², wymagane przez art. 21 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksy Cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Jak wynika z ustaleń kontroli, jednostka posiada lokal o takiej powierzchni, w związku z czym powinna zostać przyjęta odpowiednia regulacja – str. 12-13 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w 1999 r. zawarto umowy najmu z dwiema jednostkami budżetowymi powiatu – Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie, na podstawie których jednostki te korzystają z pomieszczeń w budynku Starostwa opłacając czynsz. Należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jednostki organizacyjne powiatu działają na podstawie upoważnienia zarządu powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. Zawarcie umowy przez Zarząd z kierownikiem takiej jednostki należy zatem oceniać jako zawarcie umowy „z samym sobą”. Należy też wskazać, że zapłata przez jednostkę „czynszu” za korzystanie z lokali następuje z przekazanych z budżetu na ten cel środków na wydatki, co powoduje sztuczne zawyżenie dochodów budżetu o „czynsz”, a przez to wypaczenie danych wynikających z wzoru określonego w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasady ustalania wysokości przedmiotowego „czynszu” nie wynikają z przepisów prawa, nie są też uwarunkowane okolicznościami rynkowymi, co umożliwia swobodne modyfikowanie jego wysokości – str. 14-16 protokołu kontroli.

Analiza wykonania zaleceń pokontrolnych wykazała, że nie obejmowano kontrolą Szpitala Ogólnego w Wysokiem Mazowieckiem, mimo zalecenia w tym przedmiocie wydanego po poprzedniej kontroli kompleksowej. Obecnie obowiązki podmiotu tworzącego w zakresie kontroli nad podmiotem leczniczym określają przepisy art. 121 i 122 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1509) – str. 50 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu zmiany Statutu Powiatu polegającej na usunięciu przepisów przewidujących właściwości Rady do powoływania i odwoływania Sekretarza.

2. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) ujmowanie w księgach rachunkowych na koniec każdego kwartału kwoty należnych jednostce odsetek,

b) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

c) ujmowanie wartości ustalonego na koniec roku stanu materiałów (odniesionych w koszty w momencie zakupu) na koncie 310, które powinno być uwzględnione w planie kont Starostwa.

3. Każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań majątkowych, celem ich kontrasygnowania.

4. Realizację wydatków wyłącznie na podstawie dowodów księgowych spełniających kryteria formalne określone przepisami wewnętrznymi.

5. Precyzyjne opisywanie dowodów księgowych dokumentujących zakup usług cateringowych w celu wykazania jednoznacznego związku wydatku z realizacją zadań powiatu, mając na uwadze ogólne regulacje dotyczące przeznaczenia środków publicznych zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

6. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności w zakresie ustalania terminów nabycia przez pracownika prawa do zwiększenia dodatku za wysługę lat i otrzymania nagrody jubileuszowej.

7. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego dla Wicestarosty, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności), a także wskazanie okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

8. Wykorzystanie zaległego urlopu wypoczynkowego przez Pana Starostę. Udzielenie zaległego urlopu wypoczynkowego pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli, zgodnie z dyspozycją art. 168 Kodeksu Pracy.

9. W przypadku przesunięcia terminu realizacji zamówienia publicznego egzekwowanie od wykonawcy ustanowienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy na okres przewidziany umową.

10. Zapewnienie ujmowania w kartach drogowych wszystkich danych wymaganych przepisami wewnętrznymi.

11. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu uchwały zmieniającej uchwałę podjętą na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a) o samorządzie powiatowym poprzez uzupełnienie jej treści o zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony.

12. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu uchwały uzupełniającej obowiązujące zasady najmu lokali mieszkalnych stanowiących własność powiatu o kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

13. Rezygnację ze wskazywania najmu jako podstawy korzystania przez powiatowe jednostki budżetowe z lokali stanowiących własność powiatu, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia. 

14. Zapewnienie skutecznej realizacji wystosowanego na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej wniosku pokontrolnego dotyczącego przeprowadzania kontroli w Szpitalu Ogólnym w Wysokiem Mazowieckiem.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży