Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie gminy Bielsk Podlaski

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 maja 2013 roku (znak: RIO.I.6001-1/13), o treści jak niżej:

Pani

Raisa Rajecka

Wójt Gminy Bielsk Podlaski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bielsk Podlaski za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Bielsk Podlaski na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy stwierdzono, że w Urzędzie Gminy nie jest zatrudniony sekretarz gminy. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym „pracą Urzędu kieruje Wójt przy pomocy Sekretarza”. Ponadto w regulaminie zostały określone obowiązki sekretarza. Brak osoby zatrudnionej na stanowisku sekretarza stoi także w sprzeczności z postanowieniami art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), wskazującymi wprost na obowiązek utworzenia tego stanowiska. W związku z tym ustaleniem pozostaje także niewyznaczenie przez Panią Wójt osoby wykonującej wobec Pani czynności z zakresu prawa pracy, co naruszało art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z przywołanym przepisem czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. W trakcie kontroli (1 marca 2013 r.) wyznaczyła Pani A. Filipiuka (Zastępcę Wójta) do wykonywania wobec Pani czynności z zakresu prawa pracy – str. 3 protokołu kontroli.

W zakresie dotyczącym instytucji kultury (w tej formie działa Gminna Biblioteka Publiczna w Augustowie) stwierdzono, że nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru instytucji w formie elektronicznej. Rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej został opracowany i opublikowany w trakcie kontroli – str. 2 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289), wykazała że:

a) na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazano saldo jednostronne ustalone jako per saldo należności i zobowiązań ujętych na tym koncie (faktyczne salda wynosiły: Wn 593.087 zł, Ma 36.660,24 zł). Niewykazanie dwustronnego salda konta 221 było niezgodne z zasadami jego funkcjonowania, określonymi w załączniku Nr 3 do rozporządzenia. W sprawozdawczości za 2012 r. wartość należności i zobowiązań została wykazana w wysokości prawidłowej – str. 15 protokołu kontroli,

b) ewidencję analityczną rozrachunków z tytułu sprzedaży wody i odprowadzania ścieków częściowo prowadzono ręcznie, co nie wynikało z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości. Jak ustalono, dotyczyło to przypadków, gdy wykorzystywany do ewidencji rozliczeń program komputerowy „Woda” nie zapewniał z różnych przyczyn możliwości wprowadzenia danych (np. w sytuacji posiadania przez odbiorów trzech liczników wody lub pozyskiwania przez nich wody z innych gmin przy jednoczesnym zakupie usługi odbioru ścieków przez gminę Bielsk Podlaski) – str. 16-17 protokołu kontroli,

c) na koncie 240-20 w ewidencji Urzędu utrzymywano nierealne saldo Ma wskutek nieprawidłowo prowadzonych rozliczeń dotyczących posiadanych sum depozytowych. Dotyczyło to kwoty 4.499,36 zł zatrzymanej w 2009 r. z zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego przez PUH WEKTOR z Zamościa w związku z nienależytym wykonaniem umowy w zakresie zadania I oraz odstąpieniem przez zamawiającego od umowy w zakresie zadania II (czynności te, jak wynika z udzielonych wyjaśnień, nie zostały zakwestionowane przez wykonawcę). Z chwilą skutecznego zatrzymania zabezpieczenia środki pieniężne z tego tytułu podlegały przerachowaniu z rachunku depozytów na dochody gminy. Powyższe dotyczyło także zaewidencjonowanych na omawianym koncie odsetek wynikających z umowy rachunku bankowego, na którym było przechowywane zabezpieczenie. Należy dodać, że suma odsetek i prowizji bankowych składających się na saldo Ma konta 240-20 wynosiła łącznie 41.501,25 zł (dotyczyła ona przechowywanych na rachunku depozytowym wadiów na sprzedaż gruntów, kaucji na wycenę nieruchomości i zabezpieczeń należytego wykonania umów). Z uwagi na wymienione wyżej ustalenia kontroli wykazana kwota odsetek i prowizji w części (niezweryfikowanej w trakcie kontroli) także nie obrazowała rzeczywistego stanu zobowiązań – str. 21-22 protokołu kontroli.

W kwestii procedury planowania budżetowego stwierdzono uchybienie terminowi przekazania przez Panią Wójt zakładowi budżetowemu informacji o kwotach przychodów i kosztów ujętych w projekcie uchwały budżetowej na 2012 r. Na gruncie przepisów art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) informację należy przekazać w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu gminy (w tym przypadku do dnia 21 listopada 2011 r., podczas gdy w praktyce przekazania dokonano 25 listopada tego roku) – str. 29 protokołu kontroli.

W zakresie wykonania budżetu gminy na 2012 r. stwierdzono, że ostateczna wersja budżetu przewidywała realizację dochodów w wysokości 20.723.341 zł i wydatków na poziomie 22.623.341 zł. Plan dochodów wykonano w wysokości 19.961.155,52 zł (96,3%), zaś wydatków w wysokości 19.382.296,63 zł (85,7%). Planowany deficyt w wysokości 1.900.000 zł nie został osiągnięty – wykonanie budżetu zamknęło się faktycznie nadwyżką na kwotę 578.858,89 zł. W budżecie zaplanowano zaciągnięcie kredytów i pożyczek w wysokości 2.805.198 zł, przeznaczonych na pokrycie planowanego deficytu – 1.900.000 zł (wykonanie 931.678,88 zł) oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań finansowych – 905.198 zł (wykonanie 500.000 zł). W trakcie kontroli zwrócono uwagę na niskie wykonanie wydatków budżetowych w stosunku do planu – nie wykonano wydatków na łączną kwotę 3.241.044,37 zł – przy jednoczesnym braku zobowiązań w podziałkach klasyfikacji niewykonanych wydatków. Z tej kwoty 1.707.933 zł dotyczyło niezrealizowanych zadań inwestycyjnych, w tym m.in. przebudowy hydroforni w Rajsku – inwestycji, która jak wynika z udzielonych wyjaśnień, miała największy wpływ na planowany deficyt (plan 1.197.001 zł, wykonanie 3.246,88 zł), przebudowy drogi gminnej przy Zespole Szkół w Augustowie (plan 209.000 zł, wykonanie 0 zł), rozbudowy drogi na odcinku Knorozy-Sobótka (plan 50.000 zł, wykonanie 0 zł) czy przebudowy dróg gminnych w Widowie (plan 60.000 zł, wykonanie 0 zł). Pozostała suma dotyczyła niewykonanych wydatków bieżących (np. w rozdz. 71004 „Plany zagospodarowania przestrzennego” – plan 210.500 zł, wykonanie 44.754,57 zł). Częściowe niezrealizowanie zaplanowanych wydatków (lub też inaczej, niewydatkowanie w danym roku budżetowym części dochodów na finansowanie wydatków) skutkowało w efekcie osiągnięciem nadwyżki budżetowej (wykonane dochody były niższe od planu o 762.185,48 zł). W kontekście przedstawionego opisu uzasadnione wątpliwości budzi rzetelność monitorowania faktycznej realizacji założeń uchwały budżetowej, dotyczących przede wszystkim realności planowanych wydatków. Postanowień uchwały budżetowej nie zmodyfikowano bowiem do faktycznego przebiegu realizacji jej pierwotnych postanowień w roku budżetowym. Należyte monitorowanie bieżącej realizacji budżetu i związanych z tym potrzeb w zakresie finansowania wydatków i rozchodów nie powinno bowiem – według ustaleń kontroli – skutkować potrzebą zaciągnięcia przez gminę w dniu 18 grudnia 2012 r. przewidzianego w uchwale budżetowej kredytu na kwotę 500.000 zł z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań finansowych. Według danych sprawozdania Rb-NDS za 2012 r. wykonanie „finansowania” (rozumianego w świetle § 10 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), jako różnica pomiędzy przychodami ogółem a rozchodami ogółem, której wysokość powinna zapewnić pokrycie kwoty deficytu, w przypadku jego wystąpienia) stanowiło kwotę dodatnią w wysokości 526.480,43 zł (jako tzw. nadwyżka „finansowania”). Jednocześnie stan środków pieniężnych na rachunku budżetu gminy na koniec 2012 r. wynosił 1.468.109,55 zł (w tym środki niewykorzystanych dotacji – 65.806,33 zł oraz środki subwencji przekazane w grudniu na styczeń następnego roku – 339.481 zł). Na tej podstawie można wysunąć wniosek o zaciągnięciu zobowiązania zaliczanego do długu ponad potrzeby wynikające z faktycznej konieczności opłacenia wydatków lub sfinansowania rozchodów, co skutkuje m.in. koniecznością ponoszenia kosztów z tytułu zadłużenia niewykorzystanego na finansowanie wydatków. W wyjaśnieniu wskazała Pani, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Bielsk Podlaski w 2012 roku zaplanowano kredyt na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań w kwocie 905.198 zł. W związku z tym, że spodziewano się wystąpienia kwoty wolnych środków został zaciągnięty kredyt tylko w wysokości 500.000 zł. Takie działanie spowodowane było tym, iż wyższe wolne środki na koniec 2012 roku zostaną przeznaczone na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek, które w 2013 roku wynoszą 1.377.532 zł. Kwota wolnych środków jaka powstanie na koniec 2012 roku była trudna do określenia, gdyż nie można było przewidzieć, czy gmina otrzyma zwrot wszystkich środków wydatkowanych na remonty świetlic w ramach PROW na lata 2007-2013 – str. 28-29 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji dochodów i wydatków w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Dochody i wydatki związane z pełnieniem przez Urząd Gminy funkcji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wykazywano w dziale 010 „Rolnictwo”, rozdziale 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”, podczas gdy prawidłowymi podziałkami klasyfikacji są: w zakresie dostaw wody – dział 400 „Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę”, rozdział 40002 „Dostarczanie wody”, a w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków – dział 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód” – str. 16 protokołu kontroli.

Nadto wydatki z tytułu delegacji sędziowskich nieprawidłowo ewidencjonowano w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”. Należy wskazać, że paragraf ów służy do ujmowania wydatków na podróże służbowe krajowe pracowników, a zatem właściwsze jest ich ewidencjonowanie w par. 4430 „Różne opłaty i składki” – str. 13 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dochodów związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków stwierdzono, że stawki opłat za odprowadzanie ścieków ustalone przez Radę Gminy 15 czerwca 2011 r. na okres od 1 sierpnia 2011 r. do 31 lipca 2012 r. obowiązują także po tym okresie. Przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) ustalają szczegółowy tryb opracowywania i zatwierdzania stawek i opłat, wskazując w art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 10, iż taryfy obowiązują przez 1 rok, w związku z czym istnieje konieczność corocznego opracowywania nowych taryf. Taryfy ustalone na dany rok mogą jednak być przedłużone, najwyżej o 1 rok, w trybie art. 24 ust. 9a-9c ustawy. W związku z tym, że zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego począwszy do dnia 1 marca 2012 r. wykonuje Urząd Gminy, spoczywał na Pani obowiązek przedłożenia radzie gminy wniosku o zatwierdzenie taryf lub uzasadnionego wniosku o przedłużenie obowiązywania na następny rok taryf zatwierdzonych w roku poprzednim. Jak wynika z ustaleń kontroli żaden wniosek nie zostały Radzie Gminy przedłożony; zatwierdzenia taryf w dotychczasowej wysokości dokonała zaś Pani w dniu 22 maja 2012 r. na wniosek referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy – str. 16-17 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego stwierdzono, że ostatnia aktualizacja opłat miała miejsce w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku (dotyczyła 6 z 7 użytkowników wieczystych). Podjęcie działań skutkujących aktualizacją opłat, określonych przepisami art. 77 i nast. ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), należy uznać za zasadne z uwagi odległy czas ustalenia opłat w dotychczasowej wysokości. Przepisy art. 12 ustawy zobowiązują organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 48 protokołu kontroli.

W uchwale Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 27 listopada 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy postanowiono m.in., że stawki czynszu raz do roku ustala wójt zarządzeniem (§ 7 ust. 1) i dalej, że przy ustalaniu stawek czynszu obowiązuje m.in. zasada przyjmowania stawki bazowej czynszu i jej waloryzowania w zależności od zmiany kosztów eksploatacji oraz zmiany wskaźnika inflacji. W dwóch przypadkach (spośród trzech zbadanych) stwierdzono niezmienność stawki czynszu za najem lokali mieszalnych począwszy od zawarcia umów najmu (co miało miejsce w czerwcu 2005 r.); w jednym zaś podwyższenia wysokości czynszu najmu (obowiązującego od 1984 r.) dokonała Pani w trakcie 2012 r. poprzez aneksowanie umowy. Przywołane postanowienia uchwały, zobowiązujące Panią do corocznego ustalania stawek czynszu w oparciu o ustalone przez Radę Gminy zasady, nie były zatem realizowane. W pisemny wyjaśnieniu wskazała Pani, iż na terenie gminy wynajmowane są tylko 4 lokale mieszkalne, kwoty wpływające do gminy z tytułu najmu są niskie, a składniki dodatkowe waloryzowane są oddzielnie, nie zachodziła konieczność ponoszenia składnika samego czynszu za najem mieszkań, a co za tym idzie nie zachodziła również potrzeba wydawania zarządzeń w tym zakresie; ponadto stan techniczny zasobów mieszkaniowych z uwagi na wiek budynków nie uzasadnia celowości podnoszenia stawek samego czynszu – str. 47 protokołu kontroli.

         Ustalono, że dotychczas Rada Gminy Bielsk Podlaski nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych oraz podziałem nieruchomości. Z przepisów art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że właściciele nieruchomości (i w ograniczonym zakresie użytkownicy wieczyści) powinni uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepis art. 98a ustawy daje ponadto podstawę do wydawania decyzji ustalających opłaty adiacenckie w przypadkach wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. W wyjaśnieniu wskazała Pani, iż dotychczas nie zachodziła potrzeba ustalania opłat adiacenckich, gdyż w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego brak jest terenów wskazanych do scalania i podziałów, podziały są dokonywane niezależnie od ustaleń planów lub są dzielone nieruchomości rolne, a budowa urządzeń infrastruktury technicznej następuje na terenach wiejskich, gdzie infrastruktura doprowadzana jest do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Dodano, że jeżeli z analizy prowadzonych spraw wyniknie konieczność naliczenia opłat adiacenckich, wówczas zostaną przedstawione radzie stosowne projekty uchwał mające na celu regulację procentowej wysokości opłat. Należy wskazać, iż ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłaty adiacenckiej ustalonej w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, na gruncie przepisów art. 104 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinny być przedmiotem uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Poza tym podkreślenia wymaga, że opłaty adiacenckie ustalone w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej, a także podziałem nieruchomości stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Jednocześnie dodać należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości.

         Odnosząc się do fragmentu wyjaśnienia przewidującego przedłożenie Radzie stosownych projektów uchwał jeżeli z analizy prowadzonych spraw wyniknie konieczność naliczenia opłat adiacenckich należy wskazać, że według art. 98a ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Podobnie, warunkiem wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie, w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej (art. 145 ust. 2) – str. 48 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie podatku rolnego od osób prawnych ustalono, że kontrolowana jednostka nie gromadziła pełnych, historycznych danych geodezyjnych dotyczących roku 2011, co powodowało, iż w przypadku podatnika wskazanego w opisie na stronach 79-80 protokołu kontroli nie było możliwości zweryfikowania prawidłowości danych zawartych w składanych przez niego deklaracjach. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136 poz. 969 ze zm.) wskazuje, iż podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Ponadto ustalono, iż podatnik ten, posiadając grunty rolne we współwłasności z osobami fizycznymi, nie złożył oddzielnych deklaracji podatkowych. Artykuł 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym stwierdza, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1 tej ustawy, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach).

Analogiczną sytuację, dotyczącą tego samego podatnika, stwierdzono w zakresie dochodów z tytułu podatku leśnego – strony 81 -82 protokołu kontroli. W tym przypadku zachowania podatnika naruszały wskazania art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 465), który stanowi, iż podstawę opodatkowania podatkiem leśnym stanowi powierzchnia lasu, wyrażona w hektarach, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków.

Opis na stronie 86 protokołu kontroli wskazuje na jednostkowy przypadek błędnego ustalenia podstawy opodatkowania, powodujący zaniżenie wymiaru podatku rolnego osobie fizycznej.

Ustaleń dokonano także w obszarze stosowania przez organ podatkowy ulg ustawowych (inwestycyjnych) w podatku rolnym. Opis na stronie 97 protokołu kontroli wskazuje na brak udokumentowania w formie pisemnej czynności oględzin dokonywanych przed przyznaniem przez organ podatkowy tego rodzaju ulgi.

Z kolei w toku badania prawidłowości osiągania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, w grupie podatników - osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą stwierdzono, iż podmiot wymieniony na stronie 86 protokołu kontroli, posiadane grunty i budynki, deklarował do opodatkowania stawką przewidzianą dla przedmiotów opodatkowania pozostałych. Organ podatkowy nie badał zasadności takiego samoopodatkowania, w kontekście brzmienia art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.). Przepis ten definiuje grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej jako grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z wyjątkiem budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami, a także gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, chyba że przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych. W zgromadzonej dokumentacji nie stwierdzono dowodów potwierdzających aby tak deklarowane przedmioty opodatkowania, nie mogły być wykorzystywane do działalności gospodarczej z tych względów. Należy zatem stwierdzić, iż grunty i budynki wskazanych podatników powinny być opodatkowane jako związane z działalnością gospodarczą.

     Nieprawidłowości ustalono również przy deklarowaniu podatku od nieruchomości          przez Urząd Gminy w Bielsku Podlaskim. W dniu16 lipca 2012 roku do kontrolowanej jednostki wpłynęło szereg zmian dotyczących przeklasyfikowania gruntów będących w posiadaniu Gminy Bielsk Podlaski, zmiany te za podstawę miały decyzję GK.7437-28/03 z dnia 2004-08-18, w wyniku czego kontrolowana jednostki złożyła deklarację korygującą, w której pomniejszyła powierzchnię gruntów pozostałych o 771 763 m2, deklarując na dzień 1 stycznia 2012 powierzchnię tych gruntów w wymiarze 540 254 m2. W sytuacji tej korekty deklaracji podatkowych powinny zostać złożone za lata 2007 – 2011, ustalono jednakże, iż czynności tej nie dokonano – str. 89 protokołu kontroli.   

W zakresie podatków: rolnego, leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych, tak w grupie podatników osób prawnych jak i w grupie osób fizycznych, stwierdzono również nieprawidłowości, opisane na stronach 77, 79 – 80, 89 - 90  protokołu kontroli, będące konsekwencją nie wykonywania przez pracowników służb finansowych czynności sprawdzających, stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

Ustalono również , że kontrolowana jednostka nie prowadziła pełnych i terminowych działań windykacyjnych, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 90 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli wydawanych przez organ podatkowy decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków, w oparciu o przepisy art. 67a Op., ustalono nieprawidłowości opisane na stronach 91 – 95 protokołu kontroli. Przedstawiony tam opis wskazuje, iż w omawianych decyzjach, w uzasadnieniu faktycznym nie ma analizy zdarzeń w kontekście ich wpływu na kondycję finansową podatnika. Ponadto nie zebrano również wszystkich dowodów, które w pełni weryfikowałyby podane przez podatników informacje. Mając na uwadze uzasadnienie prawne i sposób jego rozumienia zaprezentowany przez organ podatkowy należy stwierdzić, że organ podatkowy nie wykazał, iż zdarzenia opisane we wnioskach podatników miały taki wpływ na sytuację materialną podatnika, że zapłata podatku byłaby zagrożeniem dla jego egzystencji. Zgodnie z treścią uzasadnienia prawnego przesłanka, wskazana treścią art. 67a § 1 Op ma miejsce gdy w wyniku tych zdarzeń podatnik znalazł się w trudnej sytuacji, której nie mógł zapobiec. Opłacenie podatku spowodowałoby dalsze, znaczące pogorszenie jego sytuacji materialnej. Tak więc organ podatkowy wydając decyzję powinien rozpatrzyć wszystkie dowody i fakty w taki sposób aby ustalić jakie konsekwencje miałoby dla podatnika opłacenie podatku. Według opisu na tronie 94 protokołu kontroli ustalono również, że przed wydaniem decyzji przyznającej ulgę w zapłacie podatków, kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał postępowania podatkowego, co skutkowało brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. W tym kontekście istotne znaczenie mają wskazania art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, a jedynie sposób prowadzenia postępowania (lub jego brak), szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno prawnej poprawności wydawanych decyzji. Wskazać należy także art. 180 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej

W trakcie kontroli wynagrodzeń inkasentów ustalono, iż kwoty brutto wyliczano z dokładnością do groszy. Praktyka ta stoi w sprzeczności z zapisami art. 63  § 1 Ordynacji podatkowej, który nakazuje  podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrąglać do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych - str. 100 protokołu kontroli.

W sferze wydatków z tytułu wynagrodzeń ustalono, że w II półroczu 2012 r. 20 pracownikom Urzędu Gminy wypłacany był dodatek specjalny. Z dokumentacji określającej wysokość wynagrodzenia pracowników nie wynika, aby przyznanie tego dodatku było umotywowane. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Nie może on zatem mieć charakteru powszechnego, a jego przyznanie wymaga pisemnego uzasadnienia zaistnienia zacytowanych przesłanek ustawowych –  str. 50 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nie opracowała Pani planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 101 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, że zakres regulacji zawartych w uchwale Rady Gminy z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy nie wyczerpuje dyspozycji art. 18 ust.2 pkt 9 lit a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Od dnia 22 października 1997 r. przywołany przepis nakazuje objęcie uchwałą także zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieokreślony – str. 30 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że Gminna Biblioteka Publiczna w Augustowie prowadzi działalność kulturalną w pomieszczeniach Zespołu Szkół w Augustowie, który włada nieruchomością jako trwały zarządca. Nie stwierdzono, aby w stosunku do zajmowanych pomieszczeń Biblioteka miała ustalony tytuł prawny, określający przydzielenie lub nabycie mienia stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Podstawą władania nieruchomościami przez instytucje kultury – jako osoby prawne – powinna być umowa cywilnoprawna – str. 99 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego wykazała, że w dniach 16 maja 2011 r. i 14 kwietnia 2012 r. zawarto z Powiatem Bielskim dwie umowy w sprawie udzielenia powiatowi pomocy finansowej na rozbudowę dróg w miejscowościach Woronie i Parcewo. W pierwszej z umów postanowiono, że dotacja zostanie przekazana przez gminę w cyklu dwuletnim – 300.000 zł w 2011 r. i 450.000 w 2012 r. Suma pomocy finansowej udzielonej powiatowi w 2012 r. ustalona została zaś na kwotę 401.234 zł. Stwierdzono, że uchwała Rady Gminy Bielsk Podlaski w sprawie udzielenia Powiatowi Bielskiemu pomocy na rozbudowę drogi w miejscowości Woronie w kwocie 300.000 zł została podjęta w dniu 15 czerwca 2011 r., tj. po podpisaniu umowy (w tej samej uchwale postanowiono o udzieleniu pomocy na rozbudowę dróg w miejscowości Parcewo, przy czym przewidziana kwota dotacji wynosiła 212.500 zł). Następnie, w dniu 15 czerwca 2012 r. Rada Gminy Bielsk Podlaski podjęła uchwałę w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Bielskiemu na te zadania przewidując w niej dofinansowanie w łącznej wysokości 851.234 zł (450.000 zł na drogę Woronie i 401.234 zł na drogę Parcewo). Wskazana uchwała także została podjęta po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia pomocy. Należy wskazać, że podstawą zawarcia umowy w sprawie udzielenia pomocy powinna być stosowna uchwała organu stanowiącego. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, wydatki budżetu mogą być przeznaczone na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – str. 54-56 protokołu.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Obsadzenie stanowiska sekretarza gminy.

2. Uwzględnienie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości rodzajów ksiąg rachunkowych prowadzonych bez wykorzystania programu komputerowego.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ustalanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych w ewidencji syntetycznej w przypadku posiadania zarówno należności jak i zobowiązań na tych kontach,

b) przerachowanie na dochody gminy kwoty 4.499,36 zł wraz z ewentualnymi odsetkami z tytułu zatrzymanego zabezpieczenia należytego wykonania umowy,

c) podjęcie czynności wyjaśniających w celu ustalenia rzeczywistych zobowiązań na koncie 240-20 z tytułu odsetek i prowizji bankowych oraz kwot podlegających zarachowaniu na dochody budżetu, mając na uwadze opis zawarty w części opisowej wystąpienia.

4. Prawidłowe realizowanie obowiązków w zakresie przekazywania kierownikom podległych jednostek informacji niezbędnych w procedurze planowania finansowego.

5. Dołożenie większej staranności w zakresie monitorowania faktycznej realizacji budżetu gminy pod kątem przyjętych założeń dotyczących realności planowanych dochodów i wydatków oraz zasadności zaciągania zobowiązań finansowych służących sfinansowaniu deficytu lub spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

6. Stosowanie prawidłowej klasyfikacji dochodów i wydatków.

7. Przestrzeganie obowiązku przedstawiania Radzie Gminy wniosku o zatwierdzenie na kolejny rok taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków lub wniosku o przedłużenie obowiązywania na następny rok taryfy zatwierdzonej w roku poprzednim, mając na uwadze, że czas obowiązywania taryfy zatwierdzonej na dany rok może być przedłużony najwyżej o 1 rok.

8. Zaktualizowanie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

9. Przestrzeganie postanowień uchwały Rady Gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w zakresie częstotliwości ustalania przez Panią Wójt stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych.

10. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

11 .Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku, rolnego, leśnego oraz od środków transportowych i poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o wynikłych skutkach finansowych tych działań.

12. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego, zawartych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne podanie szczegółowo dokonanych rozstrzygnięć, w tym także ich skutków finansowych.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi będących pochodną nieprowadzenia czynności sprawdzających.

14. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

15. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

16. Udzielanie ulg  i zwolnień w podatku rolnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o podatku rolnym.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości związanych z naliczaniem wynagrodzeń inkasentom.

18. Dokumentowanie przesłanek przyznania pracownikom dodatku specjalnego.

12. W zakresie podstaw gospodarowania mieniem:

a) opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości,

b) wystąpienie do Rady Gminy z projektem zmiany uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy dostosowującym jej zakres do brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym,

c) podjęcie, w porozumieniu z dyrektorem Zespołu Szkół w Augustowie, działań w kwestii formalnego uregulowania podstaw władania mieniem przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Augustowie.

19. Podpisywanie umowy o udzieleniu pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego na podstawie uchwały Rady Gminy w tej sprawie.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku