Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Zbójna

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 listopada 2013 roku (znak: RIO.IV.6001-6/13), o treści jak niżej:

Pan

Zenon Białobrzeski

Wójt Gminy Zbójna

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zbójna za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zbójna na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Do najistotniejszych nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli należy zaliczyć ustalenia dotyczące konstruowania i realizacji budżetów oraz wieloletnich prognoz finansowych na poszczególne lata. Trudności gminy dotyczące zachowania płynności finansowej, będące konsekwencją m.in. wysokiego zadłużenia, skutkowały dokonywaniem nielegalnych operacji zapożyczania środków w celu opłacenia zobowiązań, a w efekcie zniekształceniem danych obrazujących m.in. stan środków, które mogą być zaangażowane w realizację budżetu.

Kontrola wykazała, że niezgodnie z instrukcją zamieszczoną w załączniku nr 39 do rozporządzenia  Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r., w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) sporządzono na koniec 2012 r. sprawozdanie Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych jednostek samorządu terytorialnego. Instrukcja w §  15 nakazuje, aby w sprawozdaniu tym wykazywać stan środków na rachunku budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Według ewidencji stan środków pieniężnych (saldo konta 133 „Rachunek budżetu” potwierdzone przez bank) wynosił 68.810,23 zł, a w sprawozdaniu wykazano kwotę 79.763,66 zł. Różnica w wysokości 10.953,43 zł dotyczyła środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku wydatków niewygasających (9.217,85 zł; wykazanych zgodnie z wzorem sprawozdania) i – wbrew zasadom sporządzania sprawozdania Rb-ST – na rachunkach jednostek organizacyjnych (1.735,58 zł). Analiza środków składających się na saldo konta 133 na koniec 2012 r. wykazała ponadto, że na wykazane środki budżetu składała się kwota 33.986,11 zł stanowiąca zabezpieczenie należytego wykonania umów wpłacone przez wykonawców zadań inwestycyjnych. Były to środki podlegające zwrotowi wykonawcom wraz z oprocentowaniem, stosownie do art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), a zatem niestanowiące dochodów lub przychodów budżetu. Obroty i salda rachunku, na którym przechowywane są zabezpieczenia należytego wykonania umów powinny być ujmowane na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w ewidencji Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

W związku ze znikomą kwotą środków budżetowych posiadanych na rachunku budżetu i rachunkach jednostek budżetowych przeprowadzono analizę wysokości środków pieniężnych budżetu będących w dyspozycji gminy na koniec 2012 r., tj. środków, które mogły być zaangażowane w realizację budżetu 2013 r. W tym celu dokonano pomniejszenia kwoty 68.810,23 zł o:

- kwotę 33.986,11 zł odpowiadającą zabezpieczeniom należytego wykonania umów przechowywanych na rachunku budżetu (saldo Ma konta 240 „Pozostałe rozrachunki”),

- kwotę 224,72 zł odpowiadającą dotacji podlegającej zwrotowi (strona Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu”),

- kwotę 520 zł odpowiadającą mylnie przekazanym środkom przez GOPS (ujęte błędnie na stronie Ma konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”),

co daje kwotę pozostających na rachunku budżetu środków podlegających wykorzystaniu na realizację budżetu w 2013 r. w wysokości 34.079,40 zł. Kwota ta podlega powiększeniu o należności z tytułu dochodów, zrealizowanych lecz pozostających poza rachunkiem budżetu, wykazane na stronie Wn konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – 1.735,58 zł i konta 224 – 17.240,95 zł.

Kwota środków pozostających w dyspozycji gminy na koniec 2012 r. i mogących być wykorzystanymi na finansowanie budżetu 2013 r. wynosiła zatem 53.055,93 zł, podczas gdy otrzymana w grudniu 2012 r. rata części oświatowej subwencji ogólnej na styczeń 2013 r. wynosiła 304.326 zł. Wynika stąd, że kwota 251.270,07 zł z otrzymanej w grudniu 2012 r. raty subwencji została nielegalnie wykorzystana na pokrycie wydatków 2012 r., ponieważ nie stanowiła ani dochodu ani przychodu budżetu na 2012 r. Sfinansowanie budżetu gminy środkami, które nie stanowią dochodów lub przychodów budżetu danego roku narusza przepisy art. 211 ust. 1, art. 212 ust. 1 oraz art. 217 ust. 2 ustawy  z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.).

W efekcie przeznaczenia części środków subwencji będącej dochodem 2013 r. na sfinansowanie wydatków budżetu w 2012 r., dochody wykonane ujęte w ewidencji księgowej i sprawozdawczości za 2013 r. w części obejmującej kwotę 251.270,07 zł nie odpowiadają środkom pieniężnym, które gmina może zaangażować na realizację wydatków – są to dochody występujące wyłącznie w ewidencji. W konsekwencji sporządzony na 2013 r. plan wydatków budżetu – oparty o planowane dochody – w zakresie kwoty 251.270,07 zł nie może stanowić realnej podstawy zaciągania zobowiązań, gdyż nawet mimo pełnej realizacji dochodów gmina nie będzie posiadała środków pieniężnych na ich sfinansowanie – fizycznie zostały one przeznaczone na realizację budżetu w 2012 r.

Dokonana przez kontrolującego analiza wykazała, że niedobór środków do sfinansowania wydatków roku 2012 spowodowany był między innymi zapożyczeniem na realizację budżetu na 2011 r. całej kwoty części oświatowej subwencji stanowiącej dochody 2012 r. w kwocie 292.026 zł. Deficyt budżetu 2011 r. wyniósł faktycznie 1.288.529,44 zł i nie miał pokrycia w przewidzianych prawem źródłach finansowania na kwotę 276.769,44 zł, stanowiącą różnicę między deficytem wykonanym a planowanym w wysokości 1.011.760,00 zł, pokrytym kredytem bankowym. Porównanie stanu środków pieniężnych na rachunkach bankowych budżetu i jednostek budżetowych (27.664,75 zł + 86.193,57 zł)  wraz z przypisanymi w 2011 r. dochodami na podstawie sprawozdań Ministra Finansów i urzędów skarbowych (35.110,79 zł) z pozostałymi zobowiązaniami budżetu (154.113,04 zł) prowadzi do wniosku, że do realizacji budżetu 2011 r. zaangażowano – mimo wykorzystania całości raty subwencji – także inne środki, o których w dalszej części wystąpienia. Dane dotyczące wykonania budżetu za 2011 r. prowadzą ponadto do wniosku, że operacje nieuprawnionego angażowania środków do realizacji budżetu miały miejsce także w 2010 r. – str. 15-16, 46-48 i 69 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień dotyczących konstruowania i realizacji budżetu na 2012 r. i lata poprzedzające kontrola ujawniła ponadto inne nieprawidłowości świadczące o planowaniu i prowadzeniu gospodarki finansowej gminy z naruszeniem podstawowych zasad określonych przepisami ustawy o finansach publicznych, co polegało na:

a) nieprawidłowym konstruowaniu planów dochodów  i wydatków, poprzez:

-  przeszacowanie dochodów majątkowych: w planie pierwotnym na 2011 r. o około 958.000 zł i w planie pierwotnym na 2012 r. o około 785.000 zł. Z analizy dokumentacji wynika, że źródło tych dochodów w 2012 r. miały stanowić wpływy ze sprzedaży nieruchomości w Dobrym Lesie (działka nr 871/2 wyceniona w 2009 r. przez rzeczoznawcę  na 397.969 zł) i w Kuziach (działka nr 257/2 wyceniona w 2010 r. przez rzeczoznawcę na 332.509 zł). Działki te nie znalazły nabywców w latach wcześniejszych, zatem należy uznać za zbyt optymistyczną prognozę zakładającą pozyskanie w 2012 r. z ich sprzedaży kwoty ok. 785.000 zł w sytuacji zmniejszenia wartości (po ponownej wycenie)  odpowiednio do 299.566 zł i do 263.712 zł – razem 563.278 zł. Zostało to potwierdzone w praktyce, bowiem również w 2012 r. działki te nie znalazły nabywców za wskazaną cenę. Nieprawidłową konstrukcję planu w zakresie dochodów majątkowych potwierdza fakt, że zasadniczą część kwoty ich realizacji w 2012 r., wynoszącą 462.198,27 zł, stanowiła kwota 435.000 zł ze sprzedaży innej nieruchomości, przy czym dochody z tej transakcji wprowadzono do planu w trakcie roku.

Z kolei plan dochodów majątkowych na 2011 r. w całości okazał się nierealny, ponieważ nie podjęto żadnych czynności zmierzających do jego realizacji (w szczególności wszczęcia procedur przetargowych), w wyniku czego nie doszło do sprzedaży i nie  uzyskano żadnych wpływów ze sprzedaży nieruchomości – str. 50-51 protokołu kontroli;

- niedoszacowanie wydatków budżetu na 2012 r. o około 292.765 zł na wynagrodzenia nauczycieli, co było rezultatem zmniejszenia planu w stosunku do roku poprzedniego. Kontrola wykazała, że o tę sumę wydatki na wynagrodzenia nauczycieli wraz z zobowiązaniami (wynoszącymi 178.753.81 zł i nieopłaconymi z powodu braku środków) przekroczyły limit określony w planach finansowych jednostek oświatowych. W wyjaśnieniu do protokołu kontroli, jako uzasadnienie zmniejszenia planów na 2012 rok w zakresie środków na wynagrodzenia nauczycieli, wskazał Pan rezygnację z niektórych  nieobligatoryjnych zajęć, czego efekt wyszacowano na około 290.000 zł. Kalkulacje te, co obrazują wyniki realizacji planów jednostek organizacyjnych oświaty, okazały się błędne. Z ustaleń dokonanych w protokole, z uwzględnieniem wyjaśnienia Pana Wójta, wynika, że niedoszacowanie  wydatków na wynagrodzenia (w planie pierwotnym, jak również po zmianach w trakcie roku) było działaniem mającym na celu głównie zachowanie po stronie planu zgodności z relacją dochodów bieżących do wydatków bieżących, o której mowa w art. 242 ustawy o finansach publicznych. Z prezentowanych wyliczeń wynika, że po uwzględnieniu w planach kwoty 292.765 zł wymagana relacja nie byłaby zachowana, a to w konsekwencji uniemożliwiłoby uchwalenie budżetu na 2012 rok. Nadmienić w tym miejscu należy, że korekty planów na wynagrodzenia w trakcie 2012 r., co podkreślił Pan Wójt w wyjaśnieniu, limitowane były środkami, które zostały ograniczone w wyniku wykreślenia w trakcie roku z planu dochodów rekompensaty z budżetu państwa na kwotę 618.120 zł  za utracone dochody z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody…, nienależnej gminie Zbójna według ustaleń kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej – str. 51-53  protokołu kontroli,

b) zapożyczenie w celu uregulowania zobowiązań 2011 r. środków z rachunku sum depozytowych na kwotę 94.043,04 zł i z rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w wysokości 60.000 zł. Zapożyczenia te były nielegalne w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych, a także w świetle przepisów ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 592, ze zm.), stanowiących, że środki Funduszu mogą być przeznaczane na finansowanie działalności socjalnej – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 – str. 47 protokołu kontroli,

c) zapożyczanie do finansowania występującego w ciągu 2012 r. roku przejściowego deficytu budżetu środków z rachunku środków na  niewygasające wydatki w łącznej wysokości 572.000 zł i z rachunku sum depozytowych na kwotę 1.123.800 zł. Środki zapożyczane zwrócono na wymienione rachunki w trakcie 2012 r. – str. 61-62 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w planowaniu i realizacji budżetów w latach 2011-2012 należy uznać za konsekwencję złej kondycji finansowej gminy Zbójna, spowodowanej wysokim zadłużeniem, wynoszącym według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. 8.819.730,80 zł (53,56% zrealizowanych w 2012 r. dochodów), co przekładało się na okresową utratę płynności finansowej. Błędy w planowaniu dochodów i wydatków budżetu na 2012 r. miały bezpośrednie przełożenie na założenia w przyjęte w pierwotnej wersji wieloletniej prognozy finansowej na lata 2012-2017, uchwalonej przez Radę Gminy w dniu 29 grudnia 2011 r. Zamieszczone w tej wersji WPF dane przewidywały dochody bieżące na 2014 r. w wysokości 16.410.546 zł, co stanowiło wzrost o około 19%. W objaśnieniach do WPF przyjęto, że  dochody na 2013 rok ustalono przyjmując wskaźnik wzrostu w stosunku do planu na 2012 rok o 17,0 %. Oba wskaźniki należy uznać za nierealne mając na uwadze poziom wzrostu dochodów bieżących zrealizowanych w latach 2010 i 2011 (odpowiednio 8,53% i 7,97%). W konsekwencji również prezentowane w tej wersji WPF wyniki budżetów nie posiadały cechy realności, o której mowa w art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Konsekwencją omówionego wyżej zaniżenia planu wydatków na 2012 rok było również zaniżenie prognozy wydatków w pierwotnej wersji WPF uchwalonej 29 grudnia 2011 r. w zakresie dotyczącym lat 2013-2017.

Błędne prognozy przyjęte uchwałą Rady Gminy Nr XI/59 12 z dnia 29 grudnia 2011 r. zmodyfikowane zostały poprzez dostosowane do realnych wielkości w WPF przyjętej uchwałą Rady Gminy Nr XIX/98/12 z dnia 28 grudnia 2012 r. na lata 2013-2024 r. w związku z zamiarem restrukturyzacji zadłużenia, polegającego na konsolidacji długu i ustaleniu nowego harmonogramu spłat. Na podstawie umowy nr2013/1072/OBR zawartej w dniu 24 maja 2013 r. gmina Zbójna zaciągnęła kredyt konsolidacyjny w Banku Ochrony Środowiska S.A. w Warszawie na sumę 4.149.904,85 zł, na okres od 24 maja 2013 r. do 31 grudnia 2024 r. z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów. W wyniku zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego i wydłużenia okresu spłaty spadły znacznie obciążenia budżetów w kolejnych latach w wyniku zmniejszenia rat kapitałowych i odsetek przypadających do zapłaty w danym roku, co jednakże – według symulacji sporządzonej przez Skarbnika w trakcie kontroli – pociągnie za sobą zwiększenie kosztów obsługi, w stosunku do kosztów przed restrukturyzacją, o około 1.670.287 zł.

         Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej jednostki wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy wójta gminy. Po poprzedniej kontroli, w odpowiedzi na zalecenie pokontrolne dotyczące tej kwestii, poinformował Pan, że Nie planuję zatrudnienia zastępcy Wójta. Przyjęte rozwiązania organizacyjne w pełni zabezpieczają prawidłowe funkcjonowanie urzędu. Zarządzeniem Nr 13/02 z dnia 16 grudnia 2012 r. powierzył Pan Sekretarzowi Gminy prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu, w tym upoważnił do jednoosobowego składania oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym Gminy Zbójna, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zacytowane upoważnienie stoi w sprzeczności z treścią przywołanego art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), który może stanowić podstawę upoważnienia przez Pana do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem jedynie zastępcy wójta – samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez Pana osobą. Zagadnienie kręgu osób, które mogą zostać umocowane do składania oświadczeń woli w imieniu gminy nie jest jednolicie oceniane. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 października 2003 r. (III CZP 63/03) dopuścił możliwość składania oświadczeń woli w imieniu gminy przez pełnomocnika ustanowionego przez organ wykonawczy. Ewentualne umocowanie do składania oświadczeń woli osoby innej niż zastępca wójta nie może jednak być dokonane z powołaniem na art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a powinno się odnosić do ogólnych przepisów Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwach – str. 2-3 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy ustalono, że szkoły obsługiwane są księgowo przez Urząd Gminy przy pomocy odrębnych ksiąg rachunkowych i odrębnych rachunków bankowych, których dysponentami są kierownicy tych jednostek. Kontrola sposobu wykonywania wspólnej obsługi jednostek oświatowych wykazała, że zarządzeniami z dnia 30 grudnia 2010 r. i z dnia 31 sierpnia 2012 r. wprowadził Pan wspólne zasady rachunkowości i mechanizmy kontrolne dla Urzędu Gminy i jednostek organizacyjnych. Stan ten jest sprzeczny z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przywołany przepis wskazuje, że w ramach wykonywania obsługi administracyjnej i finansowej szkół mieści się wykonywanie czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Okoliczność obsługiwania szkół przez inną jednostkę nie zwalnia zatem kierowników obsługiwanych szkół z określenia przyjętych zasad rachunkowości na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 1 i art. 10 ustawy o rachunkowości – str. 6-9 protokołu kontroli.

Badając poprawność zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…(Dz. U. z 2013 r. poz. 289), stwierdzono, że naliczone odsetki w łącznej wysokości 3.628,18 zł ujęte zostały zapisem Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności”, bez udokumentowania zaistnienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy, uzasadniających dokonanie odpisu. Sposób ujęcia odsetek w księgach świadczy o stosowaniu zasad ewidencji obowiązujących do dnia 1 stycznia 2011 r. Z kolei fakt, iż na koncie 290 ujęto jedynie odsetki (bez należności głównych, od których zostały naliczone) przesądza, że podstawą dokonania tych zapisów nie były przesłanki z art. 35b ust. 1 ustawy, które odnoszą się przede wszystkim do cech dłużnika, a nie do rodzaju należności przypadających od danego dłużnika. Podstawowymi okolicznościami uzasadniającymi dokonanie odpisu są: aktualny status prawny dłużnika, jego sytuacja majątkowa i finansowa oraz stopień prawdopodobieństwa ściągnięcia należności.

Należności z tytułu odsetek stanowią przychody, które powinny być ujmowane zapisem Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”. Odpisy aktualizujące wartość należności, stosownie do postanowień art. 35b ust. 2 ustawy o rachunkowości, zalicza się odpowiednio do pozostałych kosztów operacyjnych lub do kosztów finansowych – zależnie od rodzaju należności, której dotyczy odpis aktualizujący. Właściwym kontem do ujmowania odpisów aktualizujących należności z tytułu odsetek jest konto 751 „Koszty finansowe” (Wn 751 – Ma 290), a należności głównych konto 761 „Pozostałe koszty operacyjne” (Wn 761 – Ma 290).  W 2013 r. dokonano korekty salda ujętego na koncie 290 poprzez przeksięgowanie na konto 750 – str. 28-29 protokołu kontroli

Analiza uchwały Rady Gminy Zbójna z dnia 23 czerwca 1999 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu na okres dłuższy niż trzy lata wykazała, że nie została ona dostosowana do obowiązującego stanu prawnego, ponieważ w dalszym ciągu posługuje się pojęciem „Zarządu Gminy”, zamiast „Wójta Gminy” – str. 96 protokołu kontroli. Należy ponadto zwrócić uwagę, że delegacja ustawowa do podjęcia przez Radę Gminy tej uchwały, zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, uległa zmianie od dnia 22 października 2007 r. Od wskazanej daty uchwała powinna regulować także zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono ponadto, że gmina Zbójna nie posiada wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien zostać uchwalony na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Wieloletni program był przyjęty uchwałą Rady Gminy z dnia 30 września 2005 r. i dotyczył lat 2005-2010. Należy wskazać, że wobec braku wieloletniego programu, którego element mają stanowić zasady polityki czynszowej, Pan Wójt nie ma podstaw do określania stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych. W okresie objętym kontrolą stosowane były stawki wynikające z zarządzenia z dnia 7 listopada 2005 r. – str. 101 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli procedury sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że ogłoszenia o  III przetargach na zbycie nieruchomości gminnych wymienionych na str. 99 protokołu kontroli nie były opublikowane w prasie, co jest niezgodne z § 6 ust. 4  rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.), ponieważ jak wynika z ustaleń zawartych na str. 97 protokołu kontroli, ich cena wywoławcza przekraczała równowartość 10.000 euro. Po zakończeniu III przetargu wynikiem negatywnym jedna z nieruchomości została zbyta w drodze rokowań. Jak wynika z ustaleń kontroli, ogłoszenia o I i II przetargu zostały zamieszczone w prasie. Ponadto w prasie lokalnej nie została opublikowana informacja o wywieszeniu wykazu jednej nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w drodze bezprzetargowej i jednej nieruchomości przeznaczonej do oddania w dzierżawę, czym naruszono postanowienia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 97 i 103 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono, że nie jest prowadzona ewidencja komputerowa (w programie komputerowym) osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107 poz. 1138) – str. 78 protokołu kontroli.

           Organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej nie dokonując czynności sprawdzających i nie prowadząc działań mających na celu wyegzekwowanie  deklaracji podatkowej od Gminnego Ośrodka Kultury w Zbójnej.  Jednocześnie w wyniku kontroli ustalono, że Rada Gminy zwolniła uchwałą budynki i grunty stanowiące własność lub będące w posiadaniu instytucji kultury, jednak w myśl art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) obowiązek złożenia deklaracji (informacji) dotyczy także podmiotów korzystających ze zwolnienia na mocy przepisów ustawy (czyli także na mocy uchwały podjętej na podstawie przepisów ustawy) – str. 86 protokołu kontroli.

          Urząd Gminy nie posiadając pełnej informacji o powierzchni budynków i gruntów podlegających opodatkowaniu, nie uwzględniał skutków ich zwolnienia z opodatkowania przy sporządzaniu sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy za 2012 r. Nieprawidłowo wykazano kwoty w kolumnie „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczonych za okres sprawozdawczy” w rubryce „podatek od nieruchomości”, wykazując kwotę 121.308,58 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 123.025,54 zł – zaniżono kwotę skutków o 1.716,96 zł. Natomiast w kolumnie „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczonych za okres sprawozdawczy”, w wierszu „podatek od nieruchomości” wykazano kwotę 84.919 zł, podczas gdy prawidłowo należało wykazać kwotę 86.963 zł – zaniżono kwotę zwolnień o 2.044 zł.  Sytuacja taka miała również miejsce w sprawozdaniach Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych za 2012 r. Analogiczne nieprawidłowości stwierdzono w sprawozdaniach za lata 2010-2011, zaniżając prezentowane skutki o kwoty:

- w 2010 r. „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczonych za okres sprawozdawczy” o kwotę 1.471,68 zł, i „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczonych za okres sprawozdawczy” o kwotę 2.044 zł,

- w 2011 r. „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczonych za okres sprawozdawczy” o kwotę 1.563,66 zł oraz „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczonych za okres sprawozdawczy” o kwotę 2.044 zł.

Łącznie za lata 2010-2012 „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczonych za okres sprawozdawczy” zaniżono o kwotę 4.752,30 zł, a „Skutki udzielonych ulg i zwolnień obliczonych za okres sprawozdawczy” o kwotę 6.132 zł – str. 94-95 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie wykorzystywania wpływających w grudniu środków pieniężnych raty części oświatowej subwencji ogólnej, stanowiącej dochód następnego roku budżetowego, na finansowanie budżetu roku, w którym środki te wpłynęły na rachunek.

2. Zaniechanie finansowania budżetu środkami zabezpieczeń należytego wykonania umów wniesionymi przez wykonawców oraz innymi środkami pozostającymi w depozycie jednostki, a także środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

3. Uwzględnienie przy realizacji budżetu na 2013 rok, że zaewidencjonowane dochody z części oświatowej subwencji oświatowej w kwocie 251.270,07 zł nie mają pokrycia w środkach pieniężnych, a zatem plan wydatków w tej części nie może stanowić realnej podstawy zaciągania zobowiązań do sfinansowania w 2013 r.

4. Zaniechanie podejmowania zobowiązań niemających pokrycia w faktycznie realizowanych dochodach i przychodach budżetu.

5. Uwzględnienie zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących rzetelności planowania dochodów i wydatków budżetu, mając na uwadze w szczególności dochody ze sprzedaży majątku i wydatki na wynagrodzenia.

6. Wykazywanie danych w sprawozdaniach Rb-ST zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania oraz jego wzorem.

7. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie wnoszonych w pieniądzu zabezpieczeń należytego wykonania umów na rachunku bankowym ewidencjonowanym na koncie 139 w księgach Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej,

b) księgowanie odsetek od nieterminowo opłacanych należności zapisem Wn 221 – Ma 750,

c) księgowanie odpisu aktualizującego należności w sposób podany w części opisowej wystąpienia, po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości.

8. Wyeliminowanie z wydanego przez Pana Wójta zarządzenia Nr 13/02 z dnia 16 grudnia 2012 r. zapisu przewidującego upoważnienie Sekretarza Gminy na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do jednoosobowego składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem gminy, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

9. Wskazanie dyrektorom szkół obsługiwanych przez Urząd Gminy na obowiązek opracowania regulacji określających zasady rachunkowości przyjęte w kierowanych przez nich jednostkach.

10. Przedłożenie Radzie Gminy projektów uchwał dotyczących:

a) zmiany uchwały Rada Gminy Zbójna z dnia 23 czerwca 1999 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych… polegającej na dostosowania jej treści do obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresu delegacji stanowiącej podstawę do jej wydania,

b) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

11. W zakresie procedury zbywania i udostępniania nieruchomości:

a) publikowanie w prasie ogłoszeń o wszystkich przetargach na zbycie nieruchomości, których cena wywoławcza przekracza równowartość 10.000 euro, mając na uwadze postanowienia § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów…,

b) przestrzeganie obowiązku publikowania w prasie informacji o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i oddania w dzierżawę.

12. Prowadzenie ewidencji komputerowej osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, jak tego wymagają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów wskazanego w części opisowej wystąpienia.

13. Wyegzekwowanie deklaracji podatkowej od Gminnego Ośrodka Kultury w Zbójnej.

14. Ustalenie rzetelnych danych i sporządzenie korekty sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za okresy wskazane w części opisowej wystąpienia, przy uwzględnieniu zawartych tam uwag.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży