Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Marszałkowskim w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 lutego 2014 roku (znak: RIO.I.6001-12/13), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Zygmunt Dworzański

Marszałek

Województwa Podlaskiego

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Województwa Podlaskiego za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Marszałkowskim w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania województwa oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie przestrzegania przyjętych w Urzędzie zasad funkcjonowania kontroli zarządczej, wynikających z zarządzenia Nr 128/2011 Pana Marszałka z dnia 30 grudnia 2011 r. określającego zasady prowadzenia i raportowania kontroli zarządczej wykonywanej w Urzędzie Marszałkowskim, stwierdzono, że w myśl postanowień zarządzenia koordynator kontroli zarządczej do końca I kwartału przedstawia Panu Marszałkowi informację dotyczącą kontroli zarządczej w UM za rok ubiegły. Zarządzenie przewiduje, że w terminie do 30 kwietnia sporządza Pan oświadczenie o stanie kontroli zarządczej. Kontrola wykazała, że stosowne oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za 2012 r. sporządził Pan z datą 29 maja 2013 r., czyli po terminie określonym zarządzeniem – str. 10 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych wykazała nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), poprzez:

a) nieujmowanie do dochodów budżetu środków otrzymywanych z Funduszu Kolejowego w momencie ich wpływu na rachunek bankowy (kasowego wykonania). Otrzymane i posiadane przez Urząd środki zaliczano do dochodów dopiero w momencie przekazania na rachunek budżetu – w celu sfinansowania zaplanowanych w budżecie wydatków. Środki te – zgodnie z warunkami wynikającymi z umowy, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 61 ze zm.) – gromadzono na wyodrębnionym rachunku, który jednakże ewidencjonowano jako konto 139-3 „Rachunek Funduszu Kolejowego” w księgach Urzędu, zamiast jako konto prowadzone w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”. Przyjęta praktyka narusza zasadę wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy o finansach publicznych dochody i wydatki ujmuje się w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą. Z kolei § 5 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wyniku budżetu operacje dotyczące dochodów i wydatków winny być ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych.

Stwierdzono, że równowartość środków na zaplanowane w budżecie województwa wydatki finansowane z Funduszu Kolejowego jest przekazywana z wyodrębnionego rachunku bankowego na rachunek budżetu województwa i kwalifikowana do dochodów w momencie wpływu na rachunek budżetu. Następnie z rachunku budżetu województwa dokonywane jest przekazanie środków na wydatki na rachunek bieżący Urzędu, z którego następnie opłacane są faktury za zakupy, modernizację, naprawy pojazdów szynowych itp. Pozostałe środki pozostają na wyodrębnionym rachunku bankowym (konto 139) do wykorzystania w kolejnych latach. Zgodnie z wyjaśnieniem złożonym przez Skarbnika Województwa wymogiem przekazującego środki było utworzenie wyodrębnionego rachunku bankowego, i taki rachunek został utworzony. W momencie przekazywania środków nie mamy jeszcze wiedzy, na co te środki zostaną przeznaczone. Przyjęliśmy zatem zasadę, że środki uwzględniane są po stronie dochodowej w momencie zaplanowania wydatków. Wydaje się takie rozwiązanie rozsądne z tego powodu, iż te środki nie muszą być wykorzystane w danym roku budżetowym. Zasada jednoroczności budżetu nie tyczy tych środków. Regionalna Izba Obrachunkowa stoi na stanowisku, że wobec braku w przepisach ustawy o Funduszu Kolejowym lub innym akcie prawnym przepisów zezwalających na odstąpienie od cytowanej wyżej podstawowej zasady ustalania wyniku budżetu, nie jest uprawnione interpretowanie istnienia wyjątku tylko ze względu na brak konieczności zwrotu środków otrzymanych w danym roku i niewydatkowanych do końca tego roku.

Na dzień 1 stycznia 2012 r. środki zgromadzone na wyodrębnionym rachunku stanowiły kwotę 10.856.312,92 zł. W okresie objętym kontrolą na konto 139-03 wpłynęły środki z Funduszu Kolejowego i dotacji na współfinansowanie tych zadań w łącznej kwocie 11.950.480 zł – środki te w momencie wpływu nie były zaliczone do dochodów. Mając jednakże na uwadze, że na dzień 31 grudnia 2012 r. na koncie 139-03 pozostały środki w wysokości 7.476.622,50 zł, tj. w kwocie niższej niż istniejąca na początek roku, przyjęta praktyka nie doprowadziła do zaniżenia dochodów w budżecie za 2012 r., lecz do ich zawyżenia kosztem budżetów lat wcześniejszych – w związku z tym, że do dochodów 2012 r. zaliczono część środków, które wpłynęły na rachunek przed 2012 r. w kwocie około 3.410.000 zł (na rachunku przetrzymywano także kwoty odsetek, o których w dalszej części wystąpienia) – str. 33-36 protokołu kontroli,

b) ewidencjonowanie gromadzonych opłat za korzystanie ze środowiska na koncie 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia”. Zgodnie z opisem tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, służy ono do ewidencji środków funduszy specjalnego przeznaczenia, a w szczególności zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i innych funduszy, którymi dysponuje jednostka. Natomiast zgodnie z art. 402 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.) zarząd województwa oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzą wyodrębnione rachunki bankowe w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, o których mowa w art. 401 ust. 1. Wpływy te, powiększone o przychody z oprocentowania środków na rachunkach bankowych, są przekazywane na rachunki bankowe Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich funduszy oraz na rachunki budżetów powiatów i budżetów gmin, w terminie do końca następnego miesiąca po ich wpływie na wyodrębnione rachunki bankowe zarządu województwa i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Badana jednostka przyjęła ewidencjonowanie opłat za korzystanie ze środowiska na koncie 135 z uwagi na fakt, że środki uiszczane przez podmioty korzystające ze środowiska, zgodnie z dyspozycją art. 402 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, są jedynie redystrybuowane na rachunki bankowe wymienionych wyżej podmiotów, tym samym zawierają się w pojęciu funduszy specjalnego przeznaczenia oraz innych funduszy, którymi dysponuje jednostka. Mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia za właściwe należy uznać ewidencjonowanie tych środków na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 30 protokołu kontroli,

c) powstanie nierealnego salda należności na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” w wysokości 2.994 zł. Wskazana kwota dotyczy przedpłaty na zakup nagród dokonanej dla Euro Net Sp. z o.o. – dwie faktury pro forma zostały wystawione w dniu 7 sierpnia 2012 r. na kwotę 1.598 zł oraz 1.396 zł. Obie faktury pro forma opłacono w dniu 10 sierpnia 2012 r. W trakcie czynności kontrolnych zostały „odnalezione” faktury do wystawionych faktur pro forma, z których wynika, że obie faktury zostały wystawione w dniu 7 sierpnia 2012 r. Zawierają one informację o wpływie do księgowości w dniu 18 listopada 2013 r. (w trakcie kontroli). Zgodnie z opisem zawartym na odwrocie faktur faktury nie przekazano do Departamentu Finansów w terminie, ponieważ omyłkowo podpięto ją pod protokół przekazania nagród znajdujący się w Gabinecie Marszałka. W efekcie powstało na koniec 2012 r. nierealne saldo konta 201 w kwocie 2.994 zł – str. 36-37 i 39 protokołu kontroli,

d) brak przypisu na kontach 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” i 226 „Długoterminowe należności budżetowe” w ewidencji Urzędu Marszałkowskiego należności wynikających z decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wydanych przez starostwa powiatowe na okres 10 lat na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.). Kontrola wykazała, że  przypisywano na kontach kontrahentów (221) na dzień 31 grudnia każdego roku kwotę należną do opłacenia w roku następnym wynikającą z decyzji wydanych jedynie na okresy 20-letnie. Z kolei na koncie 226 przypisywano należności z tytułu opłat przypadających do zapłaty w latach następnych, wynikających z tych decyzji. W trakcie kontroli dokonano na koncie 226 przypisu należności od podmiotów, wobec których ustalone zostały opłaty w następstwie decyzji wydanych na okresy 10-letnie. Łączna kwota przypisów wyniosła 3.264.155,81 zł i została ujęta pod datą 29 listopada 2013 r. – str. 174-175 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości budżetowej stwierdzono brak zgodności danych wykazanych w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym za 2012 r. z ewidencją księgową Urzędu Marszałkowskiego w zakresie należności wykazanych w rozdziale 01042 „Wyłączenie z produkcji gruntów rolnych”. Suma należności wykazana w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat” (188.461,89 zł), par. 0920 „Pozostałe odsetki” (67.294,78 zł) i par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów (1.038,40 zł) różni się od należności stanowiących saldo Wn konta 221-02 „Należności z tytułu dochodów budżetowych OGR” o kwotę 89.958,39 zł. Kwota należności zgodnie z zestawieniem obrotów i sald sporządzonym na dzień 31 grudnia 2012 r. wynosiła 346.753,46 zł, zaś kwota należności wykazana w sprawozdaniu Rb-27S w rozdziale 01042 – 256.795,07 zł – str. 21 protokołu kontroli. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) kwoty wykazywane w sprawozdaniach powinny być zgodne z ewidencją księgową. Aktualnie zasadę tę określają przepisy § 6 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 119).

Okazano protokół weryfikacji Nr 18/2102 salda konta 221 na dzień 31 grudnia 2012 r. Protokół nie zawiera daty. Na podstawie pozostałej dokumentacji oraz wyjaśnienia głównego księgowego Urzędu ustalono, że weryfikacja miała miejsce w marcu 2013 r. Do protokołu załączony został wydruk opatrzony datą 25 marca 2013 r. Zgodnie z opisem zamieszczonym pod wydrukiem „saldo Wn konta 221-02 oznacza należności z tytułu dochodów budżetowych od kontrahentów-osób fizycznych i podmiotów gospodarczych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, odsetek od nieterminowo płaconych i nieopłaconych należności oraz koszty upomnienia”. Pod informacją o treści Salda kont analitycznych zostały prawidłowo ustalone i stanowią realne należności urzędu podpisy zostały złożone przez członków zespołu oraz głównego księgowego.

W trakcie kontroli okazano wydruk do konta 221-02 aktualny na dzień 29 stycznia 2013 r., z którego wynika różnica z kwotą wykazanych w sprawozdaniu należności o 93,75 zł – różnica dotyczyła należności spornej. Wynika stąd, że należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sprawozdaniu zostały wykazane na podstawie niezinwentaryzowanych sald. Z wyjaśnień głównego księgowego Urzędu wynika, że podczas inwentaryzacji rozrachunków metodą weryfikacji sald zauważono, że niektóre operacje dotyczące należności długoterminowych z decyzji dotyczących opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej należy skorygować do bilansu, dokonano w księgach rachunkowych urzędu roku 2012 w dniu 25.03.2013r stosownych zapisów korygujących w zakresie należności na koncie 221-02 pod datą 31.12.2012 r.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o rachunkowości, jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację m.in. należności drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, zaś termin i częstotliwość inwentaryzacji, określone w ust. 1, uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację tych składników aktywów rozpoczęto nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończono do 15 dnia następnego roku, ustalenie zaś stanu nastąpiło przez dopisanie lub odpisanie od stanu stwierdzonego drogą spisu z natury lub potwierdzenia salda – przychodów i rozchodów (zwiększeń i zmniejszeń), jakie nastąpiły między datą spisu lub potwierdzenia a dniem ustalenia stanu wynikającego z ksiąg rachunkowych, przy czym stan wynikający z ksiąg rachunkowych nie może być ustalony po dniu bilansowym.

Z ustaleń kontroli wynika zatem, że inwentaryzacja rozrachunków w drodze weryfikacji sald odbyła się w terminie niezgodnym z ustawą o rachunkowości. Nie sporządzono również korekty sprawozdania Rb-27S eliminującej niezgodności danych wykazanych w sprawozdaniu z ewidencją – str. 21-23 protokołu kontroli.

Przeprowadzenie inwentaryzacji w drodze weryfikacji dokonane po terminie wynikającym z art. 26 ust. 3 ustawy o rachunkowości stwierdzono również w odniesieniu do:

a) pozostałych rozrachunków (należności i zobowiązań) na dzień 31 grudnia 2012 r. Sporządzone przez pracowników służb finansowo-księgowych protokoły weryfikacji są opatrzone datą marca 2013 r., bądź też data weryfikacji nie została wskazana – str. 43-44 protokołu kontroli,

b) wartości niematerialnych i prawnych oraz budowli trudnodostępnych ukrytych w ziemi, których inwentaryzacja została potwierdzona protokołami weryfikacji spisanymi 22 marca 2013 r., a w roku poprzedzającym 26 marca 2012 r. Zarządzenie Nr 106/2011 z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie inwentaryzacji rocznej nie określało terminu dokonania weryfikacji środków trwałych trudnodostępnych. Zgodnie z harmonogramem inwentaryzacji rocznej za 2011 r. decyzja o rozliczeniu różnic inwentaryzacyjnych miała zostać podjęta do 22 stycznia 2012 r. Protokół z rozliczenia różnic został sporządzony, jak wskazuje jego treść, w dniu 10 lutego 2012 r., natomiast zaopiniowany przez głównego księgowego i radcę prawnego oraz zatwierdzony przez Pana Marszałka w dniu 29 marca 2012 r. W wyniku weryfikacji wartości niematerialnych i prawnych dokonanej na dzień 31 grudnia 2012 r. między ewidencją syntetyczną prowadzoną w Departamencie Finansów, a szczegółową prowadzoną ręcznie w komórce obsługi Urzędu powstała różnica w wysokości 608.343,03 zł. Stan konta 020 „Wartości niematerialne i prawne” wynosił 3.916.678,35 zł podczas gdy ewidencja szczegółowa wykazywała kwotę 3.308.335,32 zł. Z dokumentu Uzgodnienie w zakresie wartości niematerialnych i prawnych za rok 2012 r. wynika, że zarówno w Departamencie Finansów, jak i w Biurze Obsługi Urzędu dokonano zwiększenia stanu wartości niematerialnych i prawnych o 294.039,39 zł, przy braku ich zmniejszenia. Wskazuje to na nieprawidłowości związane z ewidencją wartości niematerialnych i prawnych w latach poprzednich. Różnicę w wysokości 608.343,03 zł stanowiły prawa autorskie do wyników badań objętych projektem celowym „Regionalna Strategia Innowacji Województwa Podlaskiego” o wartości 500.000 zł oraz tzw. niskocenne wartości niematerialne i prawne o wartości 108.343,03 zł, które zostały zakupione w latach poprzednich. Potwierdzenie stanu wartości niematerialnych i prawnych na mniejszą o 608.343,03 zł kwotę w Biurze Obsługi Urzędu nastąpiło mimo niewprowadzenia ich do ewidencji szczegółowej prowadzonej przez ten departament. W trakcie kontroli, w dniu 31 października 2013 r., wartości te zostały ujęte w prowadzonej ręcznie ewidencji szczegółowej. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, a prowadzi się je w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej – str. 191-195 protokołu kontroli.

Za pośrednią przyczynę uchybienia terminu przeprowadzania inwentaryzacji drogą weryfikacji należy uznać postanowienia zarządzenia Nr 78/2012 Pana Marszałka w sprawie inwentaryzacji rocznej oraz powołania zespołów spisowych z dnia 27 grudnia 2012 r. Przewidywało ono porównanie i weryfikację stanów ewidencyjnych z dokumentacją inwentaryzacyjną w dniach od 2 stycznia do 28 lutego 2013 r., a więc w terminie wykraczającym poza określony przepisami art. 26 ust. 3 ustawy o rachunkowości.

Badając prawidłowość inwentaryzacji środków trwałych ustalono, że protokół z rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych, zawierający wyniki spisu z natury budynków, budowli i urządzeń technicznych będących na stanie Urzędu Marszałkowskiego z inwentaryzacji przeprowadzonej według stanu na dzień 31 października 2011 r. (składniki objęte spisem z natury) oraz na dzień 31 grudnia 2011 r. (składniki objęte metodą porównania danych z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami), został sporządzony w dniu 10 lutego 2012 r. i zatwierdzony Przez Pana Marszałka w dniu 29 marca 2012 r., mimo że zgodnie z harmonogramem inwentaryzacji rocznej stanowiącej załącznik do zarządzenia Pana Marszałka Nr 106/2011 z 2 listopada 2011 r. w sprawie inwentaryzacji rocznej oraz powołania zespołów spisowych, decyzja o rozliczeniu różnic inwentaryzacyjnych miała zostać podjęta do dnia 22 stycznia 2012 r. – str. 193 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości budżetowej kontrola wykazała ponadto, że ze środków zgromadzonych na rachunku „Staże i specjalizacje medyczne” (konto 139-04) opłacono rachunki w kwocie 9.420 zł, które to operacje ujęto następnie jako wydatek w sprawozdaniu Rb-28S w rozdz. 85148 „Medycyna pracy” par. 4280 „Wydatki z zakresu medycyny pracy”. Podobnie odsetki w kwocie 11.800,04 zł od rachunku bankowego założonego dla Funduszu Kolejowego, którego obroty ewidencjonowano przy użyciu konta 139-03, ujęto w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S w rozdz. 75018 „Urzędy Marszałkowskie”, par. 0920 „Pozostałe odsetki” – str. 32 protokołu kontroli.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 39 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej:

- sprawozdanie jednostkowe z wykonania planu dochodów budżetowych z tytułu podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, pobieranych przez jednostki samorządu terytorialnego – sporządza się na podstawie ewidencji analitycznej do rachunku bieżącego – subkonto dochodów,

- w kolumnie „Wydatki wykonane” wykazuje się zrealizowane wydatki na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego.

Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. również nie przewiduje sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S jednostki budżetowej na podstawie obrotów innych rachunków bankowych niż rachunek bieżący.

Analiza terminowości regulowania zobowiązań wykazała, że w 12 przypadkach został przekroczony termin płatności zobowiązań ujętych na koncie 201 na dzień 31 grudnia 2012 r.  Najdłuższe przekroczenie wystąpiło w przypadku faktury Nr 11/12/2012 na kwotę 170 zł, gdzie termin zapłaty określono na dzień 2 stycznia 2013 r., zaś zobowiązanie uregulowano 18 stycznia 2013 r. Na podstawie wyjaśnienia złożonego przez p.o. dyrektora Biura Nadzoru Właścicielskiego ustalono, że faktura wpłynęła do Urzędu dopiero w dniu 17 stycznia 2013 r. (wystawiona 19 grudnia 2012 r. z terminem płatności 14 dni), zatem opóźnienie w tym przypadku nie wynikało z przyczyn leżących po stronie kontrolowanej jednostki. Nie stwierdzono naliczenia odsetek za zwłokę z tytułu przekroczenia terminów płatności – str. 40 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są zobowiązane do terminowego regulowania zaciągniętych zobowiązań.

Kontrola dochodów z najmu lokali usługowych wykazała, że w umowie zawartej 1 listopada 2011 r. z Wodociągami Podlaskimi na najem nieruchomości położonej w Zaściankach nie określono terminu płatności czynszu. Analiza dokonywanych w 2012 r. wpłat w świetle art. 669 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym najemca obowiązany jest uiszczać czynsz w terminie umówionym; jeżeli termin płatności czynszu nie jest w umowie określony, czynsz powinien być płacony z góry, a gdy najem ma trwać dłużej niż miesiąc – miesięcznie, do dziesiątego dnia miesiąca – wykazała, że wszystkie wpłaty dokonane zostały z przekroczeniem określonego w k.c. terminu. W praktyce przyjętym przez kontrolowaną jednostkę terminem płatności czynszu (nieuregulowanym w umowie) był termin płatności wskazany w fakturach VAT doręczanych w każdym miesiącu, wynoszący 14 dni od daty doręczenia. Analiza faktur za 2012 rok wykazała, że faktury wysyłano za zwrotnym potwierdzeniem i generalnie były opłacane w terminie 14 dni od doręczenia, poza dwoma przypadkami, w których nie naliczono należnych odsetek.

W zakresie zasad ustalania należnych jednostce odsetek kontrola wykazała, że w załączniku nr 4 do zarządzenia Pan Marszałka nr 81/2012 z dnia 31 grudnia 2012 r. postanowiono, iż odsetki od należności ujmuje się w księgach w momencie zapłaty, nie później niż na koniec kwartału. Nie ujmuje się natomiast w księgach rachunkowych (umarza na podstawie wniosku zatwierdzonego przez kierownika jednostki) odsetek od należności i zobowiązań, jeżeli ich wysokość wynikająca z 1 faktury nie przekracza kosztów wezwania do zapłaty. Wskazany zapis znajdował się również w zasadach rachunkowości przyjętych zarządzeniem Pana Marszałka z dnia 30 grudnia 2011 r. Ustalono, że w sprawie przedstawionych wyżej nieterminowych płatności nie sporządzano wniosku, o którym mowa w przepisach wewnętrznych. Ponadto należy podkreślić, że przytoczony wyżej sposób sformułowania przepisów wewnętrznych może prowadzić do bezpodstawnego zaniechania naliczania odsetek, podczas gdy zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych na jednostce sektora finansów publicznych ciąży obowiązek ustalania i dochodzenia przypadających jej należności pieniężnych. Przywołane regulacje wewnętrzne nie odnoszą się bowiem do okresu, za jaki naliczone odsetki mogą podlegać umorzeniu w związku z nieprzekraczaniem przyjętej kwoty (wskazując na jednorazowe faktury), a także do charakteru należności, od której zostały naliczone. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w przedstawionym wyżej przypadku poinformowanie najemcy o kwocie należnych odsetek nie musi generować jakichkolwiek kosztów, gdyż Urząd comiesięcznie wysyła najemcy faktury. W prawie powszechnie obowiązującym brak zaś przepisu upoważniającego do odstąpienia od naliczania odsetek od nieterminowo wpłacanych należności cywilnoprawnych. Regulacja taka obowiązuje tylko w zakresie odsetek od należności podatkowych (art. 54 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.)) – str. 50-51 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych, przeprowadzona na próbie trzech umów wymienionych w pkt 5.1.1.1.2. protokołu kontroli, wykazała, że w miesięcznych stawkach czynszu odzwierciedlonych na fakturach wystawianych najemcom uwzględniano koszty ponoszone przez Województwo Podlaskie na rzecz wspólnot mieszkaniowych, których województwo jest członkiem, takie jak: opłata eksploatacyjna, opłata z tytułu funduszu remontowego, opłata za konserwację węzła cieplnego i opłata za najem lokalu na węzeł cieplny. Powyższe ustalenia potwierdzają wypowiedzenia stawek czynszu sporządzone w dniu 18 października 2010 r. przez dyrektora Departamentu Mienia i Geodezji i doręczone najemcom. W kolejnych wypowiedzeniach stawek czynszu z dnia 24 listopada 2011 r. poinformowano o wzroście stawki czynszu z dotychczasowej na nową (o 2,6%) nie wskazując już składników traktowanych przez Urząd jako wchodzące w skład czynszu. Przyjęty sposób konstruowania treści wypowiedzeń stawek czynszu spowodował nieprawidłowości w naliczaniu czynszu. Obciążenia wystawiane najemcom zawierały jedną kwotę jako obowiązujący czynsz. Ustalono, że ta kwota obejmowała wartość faktury za dany lokal wystawianej przez wspólnotę mieszkaniową na Urząd Marszałkowski oraz wartość różnicy między ustalonym czynszem (od 1 m²) a sumą opłat (na dzień sporządzenia wypowiedzenia o zmianie stawek czynszu z dnia 18 października 2010 r.) ponoszonych na rzecz danej wspólnoty. Tak ustalana była wartość czynszu od stycznia 2012 r. do marca 2012 r. Z kolei od kwietnia 2012 r. najemcom do kwoty opłat wynikających z faktur wspólnot (traktowanej przez jednostkę jako składnik czynszu) doliczana była kwota stanowiąca sumę wartości podwyżek z 18 października 2010 r. i 24 listopada 2011 r. Na podstawie faktur wystawianych przez wspólnoty ustalono, że stawki za opłaty stosowane przez wspólnoty zmieniały się w trakcie 2012 r. powodując w efekcie, iż stawki czynszu w poszczególnych miesiącach nie były zgodne (były niższe bądź wyższe) ze stawkami ustalonymi uchwałami Zarządu Województwa oraz stawkami ustalonymi w wypowiedzeniach – str. 50-62 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że ustalanie czynszu z formalnym uwzględnieniem kosztów ponoszonych na rzecz wspólnot jest bezpodstawne i powoduje nieprawidłowości opisane w protokole kontroli. Zgodnie z art. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel – Zarząd Województwa Podlaskiego – ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową. Ustalanie stawki czynszu uzależnionej formalnie od kosztów ponoszonych na rzecz wspólnot mieszkaniowych w związku z utrzymaniem lokali stanowiących własność województwa nie znajduje uzasadnienia w tej ustawie. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek ustalić stawki zróżnicowane dla lokali mieszkalnych uwzględniając w szczególności, jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy, takie czynniki jak: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, ogólny stanu technicznego budynku. Należy zauważyć, że w przypadku mieszkań o niższym standardzie (jak np. lokal Nr 16 w Choroszczy przy ul. Słonecznej 28) ustalanie i naliczanie czynszu obejmującego jednocześnie wysokie koszty utrzymania ustalone przez wspólnotę mieszkaniową oraz tzw. „zysk dla właściciela” w efekcie może powodować brak wymaganego przepisami ustawy różnicowania stawki (jej obniżenia). Należy też podkreślić, że czynsz uiszczany właścicielowi (województwu) jest w świetle przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów… wielkością stałą do momentu jego zmiany z uwzględnieniem pisemnego wypowiedzenia dotychczasowej stawki w trybie określonym przepisami art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów... Tym samym naliczanie czynszu w wielkościach innych niż wynikające z uchwał Zarządu (niższych bądź wyższych w zależności od wysokości opłat nałożonych przez wspólnoty mieszkaniowe) było działaniem nieprawidłowym – str. 62 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości stosowania ulg w spłacie należności publicznoprawnych, w świetle przepisów art. 60-64 ustawy o finansach publicznych, wykazała, że dokonano odpisania z ksiąg rachunkowych nieznacznych kwot odsetek z tytułu zwrotów dotacji celowych udzielonych 3 podmiotom. Odpisu dokonano za zgodą Pana Marszałka na podstawie wniosku złożonego przez głównego księgowego Urzędu. Jako podstawę sporządzenia wniosku wskazano błędnie uchwałę Nr VII/52/11 Sejmiku Województwa z dnia 11 kwietnia 2011 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym Województwa Podlaskiego... W trakcie czynności kontrolnych dokonano przypisu błędnie odpisanych odsetek i wyegzekwowano należności – str. 71-72 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie prawidłowości udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych stwierdzono, że nie stosowano jednolitych zasad udzielania tych ulg. Badanie przeprowadzone na próbie podmiotów wskazanych na str. 71-76 protokołu kontroli wykazało, że Departament Kultury i Dziedzictwa Narodowego udzielając Towarzystwu Narew ulg w spłacie należności (poprzez rozłożenie na raty oraz umorzenie należności) z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi dokonał weryfikacji sytuacji finansowo-majątkowej podmiotu i na jej podstawie zastosował ulgi, podczas gdy Departament Edukacji, Sportu i Turystyki rozkładając na raty należność z tytułu udzielonej dotacji Podlaskiemu Klubowi Sportowemu Żubry nie dokonywał żadnej analizy – str. 75 protokołu kontroli.

Stosowanie niejednolitych zasad ustalono również w przypadku naliczania odsetek w związku z egzekwowaniem zwrotów dotacji celowych udzielonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Odmienne zasady naliczania odsetek stwierdzono zarówno w kwestii daty rozpoczęcia naliczania, jak i daty zakończenia naliczania odsetek w zakresie umów zawartych według wzoru wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 25) przez Departament Edukacji, Sportu i Turystyki oraz Departament Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wszystkie przypadki dotyczyły sytuacji wykorzystania dotacji (realizacji wydatków) po upływie terminów wskazanych w umowach. Departament Edukacji, Sportu i Turystyki traktował taką dotację jako nienależną i ustalał odsetki od upływu terminu 15 dni po dacie zakończenia realizacji zadania do dnia zwrotu, natomiast Departament Kultury i Dziedzictwa Narodowego traktował taką dotację jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i naliczał odsetki od dnia przekazania środków z budżetu do dnia ustalonego przez pracowników departamentu jako termin płatności zwrotu dotacji. Należy wskazać, że wzór umowy reguluje zasady ustalania odsetek od dotacji niewykorzystanych w terminie wynikającym z umowy. Zgodnie ze wzorem umowy (§ 12 pkt 1 zdanie drugie załącznika Nr 2 do rozporządzenia) kwotę dotacji niewykorzystaną w terminie Zleceniobiorca(-y) jest/są zobowiązany(-i) zwrócić odpowiednio do dnia 15 stycznia następnego roku kalendarzowego lub w terminie 15 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, o którym mowa w § 2 ust. 1 (termin realizacji zadania upływający przed datą 31 grudnia). Od kwoty dotacji niewykorzystanej zwróconej po wskazanym terminie należy naliczyć odsetki jak dla zaległości podatkowych (§ 12 pkt 3) – str. 76-77 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji dotyczącej zaszeregowania pracowników Urzędu Marszałkowskiego, ustalenia wysokości wynagrodzenia w poszczególnych składnikach w porównaniu do stawek wynikających z przepisów płacowych oraz poprawności udokumentowania wypłat wykazała, że w przypadku pracownika zatrudnionego na stanowisku inspektora w Referacie Finansowo-Księgowym wynagrodzenie zasadnicze za okres od 1 września 2009 r. do 10 października 2013 r. było wypłacane w kwocie zawyżonej o łącznie 9.800 zł brutto w stosunku do przyznanego angażu. Zgodnie z pismem (OR.III. 1020-99/09) z dnia 18 września 2009 r. wysokość wynagrodzenia zasadniczego od 1 września 2009 r. miała wynosić 3.000 zł, natomiast według kart wynagrodzeń wynagrodzenie zasadnicze pracownika wynosiło 3.200 zł brutto (49 miesięcy x 200 zł = 9.800 zł). W trakcie czynności kontrolnych okazano inspektorom pismo korygujące (OR-III.220.99.2013) z dnia 10 października 2013 r. skierowane do pracownika, w którym potwierdzono, że z dniem 1 września 2009 r. przyznano pracownikowi wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 3.200 zł. Pozostałe warunki umowy o pracę nie uległy zmianie – str. 81 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego wykazało, że do podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego nie wliczano całej kwoty dodatku przysługującego za wieloletnią pracę przypadającego na dni „zwolnienia lekarskiego”. Praktyka ta zmniejszała zatem wysokość wypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1050) w § 7 ust. 2 wskazuje, że dodatek stażowy przysługuje pracownikowi samorządowemu za dni:

- za które otrzymuje wynagrodzenie,

- nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby albo konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które pracownik otrzymuje z tego tytułu zasiłek z ubezpieczenia społecznego.

Według przywołanego przepisu dodatek jest gratyfikacją za długi staż pracy i dla jego wypłaty nie ma znaczenia, czy pracownik samorządowy faktycznie wykonuje pracę. Dodatek ten jest bowiem składnikiem wypłacanym oprócz świadczeń chorobowych i zasiłku opiekuńczego (bez pomniejszania), niezależnym od nich, a uwarunkowanym jedynie zgromadzonym stażem pracy. Zatem nie może być on wyłączony z podstawy naliczenia dodatkowego wynagrodzenia rocznego w części przypadającej na zwolnienie lekarskie. Stanowisko takie potwierdza także przywołana w protokole kontroli interpretacja Departamentu Prawa Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 stycznia 2010 r. W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono zaniżenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2012 r. ze wskazanej przyczyny w przypadku 9 pracowników na łączną kwotę 110,37 zł. Ponadto u jednego pracownika stwierdzono nieprawidłowe obliczenie „trzynastki” skutkujące jej zawyżeniem poprzez błąd obliczeniowy o kwotę 21,50 zł – str. 83-85 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w jednostkach oświatowych prowadzonych przez Województwo Podlaskie wykazała, że podział kwot przypadających do wypłaty nauczycielom na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli tytułem dodatków uzupełniających dokonywany był z naruszeniem przepisów zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.). Zarówno podczas niniejszej kontroli kompleksowej, jak i kontroli problemowych przeprowadzonych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w Centrum Edukacji Nauczycieli w Białymstoku oraz Policealnej Szkole Nr 2 Pracowników Medycznych i Społecznych w Białymstoku za 2012 rok stwierdzono, że jednostki oświatowe nie przekazywały do Urzędu Marszałkowskiego danych dotyczących osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli z uwzględnieniem okresu zatrudnienia na danym stopniu awansu zawodowego – zarówno w odniesieniu do poszczególnych nauczycieli, jak i do wszystkich nauczycieli łącznie na danym stopniu awansu zawodowego. Dane te są zaś niezbędne – zgodnie ze wzorem zawartym w załączniku nr 1 do rozporządzenia – do wyliczenia wysokości dodatków uzupełniających przypadających poszczególnym nauczycielom w danej grupie awansu zawodowego. Na podstawie ustaleń kontroli problemowych stwierdzono, że kwota dla każdego nauczyciela w danej grupie awansu zawodowego była ustalana na poziomie poszczególnej szkoły z uwzględnieniem osobistej stawki zaszeregowania każdego z nauczycieli na danym stopniu oraz sumy osobistych stawek zaszeregowania wszystkich nauczycieli na danym stopniu. Jako kwotę ujemnej różnicy pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi w 2012 r. na wynagrodzenia a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń w każdej ze szkół traktowano kwotę przekazaną przez Urząd Marszałkowski, ustaloną dla każdej szkoły (w danej grupie awansu zawodowego) bez uwzględnienia osobistej stawki zaszeregowania, a jedynie w oparciu o liczbę etatów. Ponadto § 4 rozporządzenia stanowi, że kwotę różnicy pomiędzy wydatkami faktycznie poniesionymi w 2012 r. na wynagrodzenia a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, wylicza się dla poszczególnych stopni awansu zawodowego w odniesieniu łącznie do nauczycieli wszystkich szkół prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, a nie w odniesieniu do poszczególnych szkół. W zakresie tego zagadnienia kontrola wykazała również, że obowiązki z zakresu ustalania danych do sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz do wyliczania jednorazowych dodatków uzupełniających nie zostały przypisane żadnemu pracownikowi – str. 125-128 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli udokumentowania zwrotu kosztów krajowych podróży służbowych pracowników Urzędu Marszałkowskiego stwierdzono, że w 3 przypadkach w badanej próbie rachunki kosztów podróży zostały przedłożone do rozliczenia z naruszeniem § 8a ust. 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), zgodnie z którym rozliczenie kosztów podróży przez pracownika jest dokonywane w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży – str. 86-87 protokołu kontroli. Obecnie wskazany obowiązek reguluje § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167).

Na podstawie analizy wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych członków Zarządu Województwa, radnych Sejmiku Województwa oraz pracowników Urzędu Marszałkowskiego odbywanych poza granicami kraju stwierdzono uchybienia, szczegółowo opisane na str. 88-96 protokołu kontroli, polegające na:

a) przedkładaniu przez pracowników rozliczenia kosztów podróży po upływie 14 dni od zakończenia podróży, tj. z uchybieniem terminu określonego w § 13 ust. 3 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.); obecnie § 5 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2013 r.,

b) przypadkach niewypłacania pracownikom zaliczek w walucie obcej na niezbędne koszty podróży; zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2002 r., a także § 20 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2013 r., pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od wystąpienia przez pracownika z odpowiednim wnioskiem,

c) błędnym rozliczeniu diety poprzez zawyżenie jej wysokości o 6,75 euro – polecenie wyjazdu służbowego dyrektora Biura Sejmiku Województwa Nr 62/Z/12 (bez daty).

Kontrola wydatków bieżących z tytułu eksploatacji samochodów służbowych, przeprowadzona w wyniku analizy miesięcznych kart drogowych 3 pojazdów służbowych za październik i listopad 2012 r. wykazała przypadki nierzetelnego wypełniania kart w świetle zasad korzystania ze środków transportu w Urzędzie Marszałkowskim, a także zasad eksploatacji samochodów i prowadzenia miesięcznej karty drogowej uregulowanych w załączniku nr 3 do zarządzenia nr 69/2012 podjętego przez Pana Marszałka w dniu 11 października 2012 r. Stwierdzone w trakcie kontroli przypadki nierzetelnego wypełnienia kart drogowych polegały m.in. na niewypełnieniu pól dotyczących rozliczenia czasu pracy kierowcy (ilość godzin pracy łącznie, norma miesięczna, ilość godzin ponad normę, ilość godzin pracy w porze nocnej), braku numerów faktur dokumentujących poniesione wydatki na zakup paliwa, braku zgodności czasu pracy kierowcy z godzinami pracy. Należy wskazać, że uchybienia te mogą skutkować m.in. błędnym wyliczeniem czasu pracy kierowcy, nieprawidłowym rozliczeniem zakupu paliwa czy też pozbawieniem należnego uposażenia z tytułu czasu pracy (np. w porze nocnej bądź w godzinach nadliczbowych) – str. 96-98 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego… wykazała uchybienia związane z nieprawidłowym dokumentowaniem ogłoszenia o otwartym konkursie ofert. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy otwarty konkurs ofert ogłasza się w BIP, siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu administracji publicznej. Termin składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3 (art. 13 ust. 1 ustawy). W trakcie kontroli ustalono, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert na wykonanie zadań publicznych związanych z realizacją w 2012 r. zadań z zakresu sportu oraz ratownictwa i ochrony ludności zostało zamieszczone w BIP w dniu 22 listopada 2011 r. Brak natomiast dat zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń,  uniemożliwia stwierdzenie zachowania 21-dniowego terminu między ukazaniem się ostatniego ogłoszenia a terminem składania ofert – str. 104-108 protokołu kontroli.

Badając procedurę wykonania dostawy i uruchomienia systemu multimedialnego w budynku Opery i Filharmonii Podlaskiej w Białymstoku wraz ze szkoleniem przyszłego użytkownika z obsługi systemu multimedialnego stwierdzono nieprawidłowe określenie przedmiotu zamówienia. Komisja przetargowa stwierdziła w jedynej złożonej w postępowaniu ofercie oczywiste omyłki rachunkowe oraz inne omyłki polegające na niezgodności oferty ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, niepowodujące istotnych zmian w treści oferty. Pismem z dnia 28 marca 2012 r. skierowanym do wykonawcy zamawiający poinformował o dokonaniu poprawek i oczekiwaniu na zaakceptowanie dokonanej zmiany w terminie 3 dni od otrzymania pisma. Omyłka, jak wynika z powyższego pisma, polegała na błędnym przyjęciu do wyceny 4 szt. serwerów video, zamiast 5 w poz. 7.7 załącznika nr 3.2 do SIWZ „Tabela kosztów” (poz. nr 4.7.7), co spowodowało zwiększenie wartości serwerów do kwoty 762.501,60 zł, a łącznej wartości oferty do 13.004.401,40 zł. Pismem z 28 marca 2012 r. wykonawca, powołując się na art. 87 ust. 2 pkt 2 oraz 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), zaakceptował korektę. Należy wskazać, że „Tabela kosztów” stanowiącą załącznik nr 3.2 do SIWZ przewidywała 4 serwery video. Wykazany błąd w ofercie nie stanowił zatem omyłki rachunkowej, ale był wynikiem nieprecyzyjnego określenia przedmiotu zamówienia. W myśl art. 87 ust. 2 Prawa zamówień publicznych zamawiający poprawia w ofercie oczywiste omyłki rachunkowe, z uwzględnieniem konsekwencji rachunkowych dokonanych poprawek oraz inne omyłki polegające na niezgodności oferty ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, niepowodujące istotnych zmian w treści oferty niezwłocznie zawiadamiając o tym wykonawcę, którego oferta została poprawiona. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedstawionym stanie faktycznym, gdyż wykonawca sporządził tabelę kosztów w sposób prawidłowy, tj. na podstawie danych podanych przez zamawiającego w specyfikacji. W związku z powyższym, wobec nieprecyzyjnego określenia przedmiotu zamówienia, należało udzielić wykonawcy dodatkowego zamówienia – str. 165-170 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów pobieranych w związku z decyzjami w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wydatków realizowanych z tych środków wykazała, że dochody i wydatki związane z realizacją zadań określonych przywołaną ustawą planowano w tej samej wysokości wbrew postanowieniom § 3 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego Nr X/94/11 z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowych z budżetu województwa podlaskiego na zadania z zakresu ochrony, rekultywacji i poprawienia jakości gruntów rolnych. W przywołanym przepisie uchwały wskazano, że samorząd w ramach realizacji zadania własnego dysponuje środkami finansowymi, o których mowa w art. 22b ust. 1 ustawy i przeznacza je na zadania określone w art. 22c ust. 1 ustawy. Taki sposób sformułowania sposobu przeznaczenia realizowanych dochodów należy traktować jako nakaz przeznaczania na wskazane cele całości zgromadzonych środków, w tym uwzględniania w planie wydatków kolejnego roku kwoty dodatniej różnicy pomiędzy dochodami a wydatkami zrealizowanymi w roku poprzednim. W budżecie Województwa Podlaskiego zarówno na 2012 rok jak i na 2013 rok dochody i wydatki związane z realizacją zadań określonych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych planowano w tej samej wysokości. Wykonanie wydatków za 2012 rok zamknęło się kwotą mniejszą od dochodów o 273.761,83 zł, co nie znalazło odzwierciedlenia w budżecie województwa na 2013 r. – str. 171 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie prawidłowości udzielania dotacji celowych ze środków pochodzących z opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej kontrola wykazała, że Zarząd Województwa przyznał dotacje celowe na modernizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych gminom Supraśl i Jaświły wbrew przepisowi § 4 pkt 4 uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego Nr X/94/11 z dnia 29 sierpnia 2011 r., zgodnie z którym środki na modernizację dróg będą przyznawane w pierwszej kolejności gminom, które nie otrzymały dotacji w roku ubiegłym. Z okazanej w trakcie kontroli dokumentacji (informacji na posiedzenie Zarządu Województwa podpisanej przez Wicemarszałka M. K. Baszko) wynikało, że 14 gmin nie otrzymało dotacji w 2011 r. Jedna z gmin (Rudka) zrezygnowała z dotacji, co wynika jednakże tylko z treści uzasadnienia do uchwały. Spośród pozostałych 13 gmin ustalono, że dotacji nie przyznano gminom Ciechanowiec i Radziłów (mimo, że w 2011 r. nie otrzymały dotacji), przyznano natomiast dotację gminom Supraśl i Jaświły (mimo, że w 2011 r. otrzymały dotacje). Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu 3 kwietnia 2012 r. przez pracowników Departamentu Mienia i Geodezji dnia 02.04.2012 r. Pan Mieczysław Kazimierz Baszko – Wicemarszałek Województwa Podlaskiego polecił przygotować informację na posiedzenie Zarządu Województwa gdzie wytypował Gminy, które otrzymają w 2012 roku dotacje celowe (…). W wykazie tym nie wymieniono gmin Ciechanowiec i Radziłów, wymieniono natomiast Supraśl i Jaświły. W dalszej części notatki wskazano, iż w związku z tym, że decyzja Pana Wicemarszałka o wytypowaniu Gmin Jaświły i Supraśl budziła wątpliwości, Pani Danuta Konopka – Z-ca Dyrektora Departamentu Mienia i Geodezji przedstawiła swoje argumenty, jak również przypominała zasady przyznawania dotacji celowych z budżetu Województwa Podlaskiego na budowę i modernizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych określone przez Sejmik Województwa Podlaskiego w Uchwale Nr X/94/11 z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie zasad udzielania … (…) , w tym m.in. przywołanego powyżej postanowienia § 4 ust. 4 uchwały. W wyjaśnieniu stanowiącym załącznik nr 4.9. do protokołu kontroli Wicemarszałek M. K. Baszko wskazał, iż (…) przeprowadzono rozmowy z wójtami gmin wnioskujących o udzielenie dotacji celowych. Miały one na celu ustalenie, czy dane przedsięwzięcia będą realizowane przy tak niskim poziomie dotacji (tj. ok. 20000 – 30000 złotych). W rezultacie, gmina Ciechanowiec (wnioskowana dotacja – 139997,30 zł) i Radziłów (wnioskowana dotacja – 85451,17 zł) poinformowała, że inwestycje bez wymaganego poziomu dofinansowania (ok. 50% wartości inwestycji) nie mają szansy na zrealizowanie. (…) Z okazanych w trakcie kontroli pism podpisanych przez Wicemarszałka M. K. Baszko i członka Zarządu J. Piorunka z dnia 19 kwietnia 2012 r. wynika, że powodem nieprzyznania środków dla gmin Ciechanowiec i Radziłów był brak środków w budżecie województwa. Ponadto w wyjaśnieniu wskazano, że łączna dotacja dla gmin Supraśl i Jaświły wynosiła 58.000 zł – str. 177-178 protokołu kontroli.

W zakresie rozliczeń budżetu województwa z jednostkami organizacyjnymi nie stwierdzono, aby organ stanowiący podjął uchwałę, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, określającą m.in. terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład budżetowy do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. W Województwie Podlaskim w formie zakładu budżetowego funkcjonuje Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji Szelment. Zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616 ze zm.) WOSiR Szelment zaplanował jako wpłatę do budżetu nadwyżkę środków obrotowych w kwocie 119.540 zł. Jak ustalono, na koniec roku nie wystąpiła nadwyżka, w związku z czym nie odnotowano wpłat do budżetu – str. 200-201 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości województwa, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym województwa samorządowego jest Zarząd, na którym spoczywają obowiązki m.in. w zakresie wykonywania budżetu, gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową województwa – art. 41 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm.). Zarząd, jako organ wykonawczy województwa, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Marszałkowskiego. Obowiązki w zakresie organizowania pracy Zarządu Województwa i Urzędu Marszałkowskiego spoczywają na Panu Marszałku jako kierowniku Urzędu Marszałkowskiego (art. 43 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Marszałku jako kierowniku jednostki art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Województwa, dyrektorze Departamentu Finansów oraz głównym księgowym Urzędu. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowienia zakresów czynności.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Sporządzanie przez Pana Marszałka oświadczenia o stanie kontroli zarządczej w terminie określonym przepisami wewnętrznymi.

2. Zobowiązanie osób odpowiedzialnych za prowadzenie ksiąg rachunkowych budżetu i Urzędu Marszałkowskiego jako jednostki budżetowej do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaliczanie do dochodów budżetu środków otrzymywanych na realizację zadań województwa w momencie kasowej ich realizacji,

b) ewidencjonowanie wyodrębnionego rachunku służącego gromadzeniu środków otrzymywanych na podstawie przepisów ustawy o Funduszu Kolejowym w ramach konta 133,

c) ujmowanie gromadzonych w celu redystrybucji opłat za korzystanie ze środowiska na rachunku ewidencjonowanym w ramach konta 139, mając na uwadze, że nie stanowią one żadnego funduszu,

d) wzmożenie staranności w zakresie weryfikacji rzetelności nadpłat wykazywanych na koncie 201, szczególnie w zakresie dotyczącym opłacenia faktur pro forma,

e) konsekwentne stosowanie zasad ewidencji na kontach 221 i 226 należności wynikających z decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

3. W zakresie inwentaryzacji:

a) przestrzeganie określonych przepisami art. 26 ustawy o rachunkowości terminów przeprowadzania inwentaryzacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości inwentaryzowanych składników, w tym w treści zarządzeń określających zasady przeprowadzenia inwentaryzacji w jednostce,

b) wzmożenie nadzoru nad rzetelnością przeprowadzania czynności inwentaryzacyjnych dotyczących uzgadniania potwierdzonego stanu ze stanem ewidencyjnym,

c) przestrzeganie określonego przepisami wewnętrznymi terminu zatwierdzania decyzji o rozliczeniu różnic inwentaryzacyjnych.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych zgodnych z danymi ksiąg rachunkowych; sporządzanie korekt w sprawozdaniach w przypadku zmiany danych ewidencyjnych, mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy § 24 ust. 3 i 7 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

b) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-27S danych o dochodach wykonanych – w zakresie dochodów wykonanych przez Urząd Marszałkowski na rachunkach bankowych – na podstawie ewidencji do konta 130 (subkonto dochodów), zaś w sprawozdaniach Rb-28S danych o wydatkach wykonanych na podstawie ewidencji do konta 130 (subkonto wydatków).

5. Zapewnienie wyeliminowania przypadków nieterminowego regulowania zobowiązań z przyczyn leżących po stornie jednostki.

6. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy:

a) określenie w umowie z Wodociągami Podlaskimi terminu płatności czynszu najmu,

b) zaprzestanie ustalania czynszu za najem lokali mieszkalnych z formalnym odniesieniem do  kosztów ponoszonych przez województwo na rzecz wspólnot mieszkaniowych, mając na względzie, że praktyka ta prowadzi do naruszenia zasad ustalania wysokości czynszu i jej zmian, wynikających z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów…,

c) obciążanie najemców lokali mieszkalnych czynszem stanowiącym iloczyn stawki ustalonej przez Zarząd Województwa Podlaskiego i powierzchni wynajmowanego mieszkania.

7. Rozważenie dokonania zmian regulacji wewnętrznych przewidujących możliwość odstąpienia od naliczania odsetek ze względu na ich wysokość, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

8. Zaniechanie udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych na podstawie przepisów uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego regulującej zasady udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych.

9. Ujednolicenie stosowanych przez Urząd zasad naliczania odsetek w związku z egzekwowaniem zwrotów dotacji celowych udzielonych na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego… oraz zasad udzielania ulg w spłacie należności wynikających z rozliczenia dotacji.

10. Przeanalizowanie prawidłowości kwot wypłacanego pracownikom wynagrodzenia zasadniczego w świetle danych wynikających z angaży, aneksów do umów, pism ustalających wysokość wynagrodzenia, mając na uwadze przypadek rozbieżności stwierdzony podczas kontroli.

11. Uwzględnianie w podstawie naliczania dodatkowego wynagrodzenia rocznego kwot dodatku przysługującego za wieloletnią pracę przypadającego na dni zwolnienia lekarskiego. Rozliczenie z pracownikami kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego zaniżonego za 2012 rok w związku z pomijaniem tego składnika wynagrodzenia.

12. Ustalanie jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Województwo Podlaskie zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli…

13. Pisemne powierzenie obowiązków dotyczących ustalania danych do sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli oraz wyliczania jednorazowych dodatków uzupełniających.

14. W zakresie podróży służbowych krajowych i zagranicznych:

a) zapewnienie terminowego przedkładania rozliczeń kosztów podróży krajowych i zagranicznych przez osoby odbywające podróż,

b) wypłacanie zaliczek w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej,

c) prawidłowe ustalanie wysokości diet przysługujących pracownikom za odbycie podróży służbowej poza granice kraju. Rozliczenie z pracownikiem wskazanym w części opisowej wystąpienia nadpłaconej diety w kwocie 6,75 euro.

15. Spowodowanie rzetelnego wypełniania kart drogowych, z uwzględnieniem regulacji wewnętrznych w tym zakresie.

16. Dokumentowanie ogłoszeń o otwartym konkursie ofert na udzielenie dotacji celowych na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego… w sposób umożliwiający zweryfikowanie daty publikacji ogłoszenia w każdy ze sposobów określonych ustawą.

17. Zaniechanie stosowania instytucji poprawienia oczywistych omyłek do sytuacji wynikających z niewłaściwego określenia przedmiotu zamówienia przez zamawiającego.

18. Uwzględnianie przy planowaniu wydatków budżetu kwoty środków pochodzących z opłat za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, która nie została wydatkowana w roku poprzedzającym na cele określone ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mając na uwadze regulacje zawarte w uchwale Sejmiku Województwa Podlaskiego Nr X/94/11 z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowych z budżetu województwa podlaskiego na zadania z zakresu ochrony, rekultywacji i poprawienia jakości gruntów rolnych.

19. Należyte dokumentowanie odstępstw od zasad udzielania gminom dotacji na zadania z zakresu ochrony, rekultywacji i poprawienia jakości gruntów rolnych, wynikających z uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego Nr X/94/11 z dnia 29 sierpnia 2011 r., w szczególności poprzez stosowną korespondencję z zainteresowanymi gminami.

20. Opracowanie i przedłożenie Sejmikowi Województwa Podlaskiego projektu uchwały regulującej kwestie dotyczące terminów i sposobu dokonywania rozliczeń z tytułu nadwyżki środków budżetowych przez WOSiR Szelment, stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku