Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Bakałarzewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 kwietnia 2013 roku (znak: RIO.V.6001-1/13), o treści jak niżej:

Pan

Tomasz Naruszewicz

Wójt Gminy Bakałarzewo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bakałarzewo za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Bakałarzewo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie zagadnień dotyczących funkcjonowania instytucji kultury stwierdzono, że nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru w postaci elektronicznej. Stosowny rejestr został opracowany i opublikowany w trakcie kontroli – str. 5 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z funkcjonowaniem kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy wykazała, że nie wszyscy pracownicy posiadali ustanowione zastępstwa na wypadek nieobecności w pracy. Dotyczyło to Skarbnika Gminy i młodszego referenta w referacie budżetu i finansów. Kwestia określenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki oraz ustalenia osób odpowiedzialnych za wykonywanie zadań podczas nieobecności poszczególnych pracowników. Wskazówki w tym zakresie zawierają standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszone komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 10 protokołu kontroli.

Analiza wewnętrznych regulacji składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości wykazała brak postanowień określających wersje oprogramowania stosowane przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych oraz daty rozpoczęcia eksploatacji poszczególnych programów, co pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) – str. 13 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289) oraz przepisów wewnętrznych, polegające na:

a) niezamieszczaniu na zrealizowanych rozchodowych dowodach kasowych numeru raportu kasowego i pozycji, pod którą zostały zarejestrowane w raporcie, co narusza postanowienia obowiązującej w Urzędzie instrukcji kasowej – str. 18 protokołu kontroli,

b) dokonywaniu zapisów ujemnych na koncie 133 „Rachunek budżetu”, co stanowiło naruszenie zasad funkcjonowania tego konta określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którymi zapisy na tym koncie muszą być zgodne z danymi wyciągów bankowych – str. 22 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w celu zbadania prawidłowości ustalania i dochodzenia niepodatkowych dochodów budżetowych. Na terenie gminy Bakałarzewo obowiązuje uchwałą Nr XXX/09 Rady Gminy Bakałarzewo z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie określenia zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. Analiza postanowień uchwały wykazała, że jej treść nie została dostosowana do obowiązującej od dnia 22 października 2007 r. zmiany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącego podstawę jej podjęcia. Przepis ten po zmianie wymaga objęcia postanowieniami uchwały także zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 73 protokołu kontroli.

Analiza zawartej w dniu 4 stycznia 2012 r. umowy użyczenia nieruchomości wykazała w jej treści następujące postanowienie: Użyczający zobowiązuje się zezwolić Biorącemu do używania przez okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. na bezpłatne używanie stanowiącej własność Gminy Bakałarzewo nieruchomości zabudowanej, położonej w Nowym Skazdubie 1, obejmującej działkę gruntu nr 2/4 o powierzchni 2125 m² i budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 89,38 m² (trzy pokoje, kuchnia, korytarz) (...). Pierwszą umowę tej treści gmina zawarła 18 maja 2005 r.; kolejne umowy były zawierane na czas określony od 1 roku do 2 lat. W złożonym wyjaśnieniu zastępca Pana Wójta wskazał, że umowy bezpłatnego użyczenia zawierane były w związku z tym, że osoby biorące w używanie nieruchomość korzystają ze stałej pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej ze względu na niskie dochody z emerytury – str. 75 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że użyczony budynek stanowi lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), ponieważ służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W treści uchwały Rady Gminy z dnia 18 marca 2008 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy budynek ten nie został wymieniony jako lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy, co pozostaje w sprzeczności z jego przeznaczeniem i faktycznym sposobem wykorzystania. Z przepisów art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… wynika, że właściciel (gmina, w imieniu której występuje organ wykonawczy) obowiązany jest ustalić stawki czynszu za 1m² powierzchni lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa nie przewiduje nieodpłatnego udostępniania lokali mieszkalnych, których właścicielem jest gmina. Zawiera natomiast regulacje umożliwiające stosowanie wobec najemców – na ich wniosek – obniżek czynszu (w stosunku do stawek obowiązujących na terenie gminy) ze względu na niskie dochody. Wysokość dochodu na członka rodziny, uprawniającą do ubiegania się o obniżkę czynszu, powinna określać uchwała organu stanowiącego. Obniżki udziela się na okres 12 miesięcy z możliwością przedłużenia na kolejne okresy. Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawierają przepisy art. 7 ust. 2-11 ustawy o ochronie praw lokatorów… Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów… umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator.

Z ustaleń zawartych na str. 80 protokołu kontroli wynika, że także 2 umowy najmu lokali mieszkalnych znajdujące się w budynkach po byłych szkołach podstawowych zostały zawarte na czas określony, przy czym brak dowodów, aby lokatorzy żądali zawarcia umów na czas oznaczony. W zakresie najmu lokali mieszkalnych stwierdzono ponadto, że:

a) czynsz w przypadku jednego lokalu został ustalony nieprawidłowo. Bazowa stawka czynszu została ustalona dla tego lokalu zarządzeniem Wójta z dnia 27 maja 2008 r. w wysokości 0,80zł/m². Zastosowana stawka winna była uwzględniać czynniki podwyższające i zostać zwiększona o 50%. Czynsz miesięczny za najem budynku mieszkalnego powinien w związku z tym wynosić 106,69 zł, a nie 99,57 zł. Kontrolujący ustalili, że od  1 października 2008 r. do 28 lutego 2013 r. dochody gminy zostały zaniżone o łączną kwotę 377,36 zł – str. 76 protokołu kontroli,

b) w przypadku 3 umów najemcy nie uiszczali opłat za działki, na których posadowione są budynki stanowiące lokale mieszkalne. W umowach najmu ustalono roczny czynsz za najem działek w wysokość 0,02 zł/m². Umowy zawierane był od 2006 r. Czynsz roczny za grunt powinien wynosić w przypadku tych umów odpowiednio: 52,24 zł, 26,68 zł i 17,94 zł. Niedochodzone należność gminy z tego tytuł według stanu na koniec 2012 r. wyniosły 750,33 zł – str. 76-79 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu pracownik odpowiedzialny za to zagadnienie podniósł, że W umowach najmu w Bakałarzewie i Starej Chmielówce nie ma zawartych konkretnych terminów płacenia należności za działki, na których posadowione są budynki. Z tytułu tych umów czynsz za działki mógł wpłynąć do końca grudnia 2012r. W umowach był zapis o wysokości należności i najemcy byli zobowiązani do opłacania sami. Prawdopodobnie jednak liczyli na przypomnienie ze strony Gminy. W trakcie kontroli najemcom przesłane zostały upomnienia, w których wskazano na obowiązek opłacenia tych należności – str. 79 protokołu kontroli.

W zakresie dzierżawy gruntu pod garażami stwierdzono w jednym przypadku, że czynsz został ustalony nieprawidłowo. W umowie z dnia 3 stycznia 2012 r. zapisano, że stawka czynszu za grunt wynosi 0,05 zł/m² rocznie, co pozostawało w sprzeczności z zarządzeniem Wójta z dnia 21 września 2009 r., którym ustalono czynsz za dzierżawę gruntu pod garażem w wysokości 0,50 zł/m², jednak nie mniej niż 10 zł rocznie z góry. W 2012 r. najemca za grunt pod garażem zapłacił 6,90 zł, zamiast 69 zł – str. 82 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów ze sprzedaży majątku wykazała, że przy zbywaniu nieruchomości gruntowej nr 315/10 położonej w Bakałarzewie w wykazie nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży upublicznionym 19 września 2012 r. nie zamieszczono informacji, o której mowa w art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dotyczącej terminu złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Wyznaczony termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszeniu wykazu; dopiero po jego upływie może zostać podane do publicznej wiadomości ogłoszenie o przetargu – art. 38 ust. 2 ustawy. W zbadanym postępowaniu ogłoszenie upubliczniono już w dniu 17 października 2012 r., tj. po upływie 4 tygodni – str. 85 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji dotyczącej zbycia w drodze przetargu nieograniczonego działki nr 356/9 położonej w Bakałarzewie wykazała, że  cena wywoławcza nieruchomości wynosiła 29.500 zł, zaś nieruchomość została nabyta za kwotę 29.530 zł. Postąpienie wyniosło 30 zł (0,1% ceny wywoławczej), zatem naruszono § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.), zgodnie z którym o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Minimalne postąpienie w tym postępowaniu mogło wynosić 300 zł, w związku z czym zaniżono dochody gminy o 270 zł – str. 86 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie zagadnień związanych z powszechnością i prawidłowością wymiaru należności podatkowych osobom fizycznym pozwoliło stwierdzić uchybienia w tej dziedzinie, które dotyczyły prowadzenia przez organ podatkowy niekompletnych czynności sprawdzających, w kontekście zakresu wskazanego treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Wynika to z braku reakcji organu podatkowego na naruszenie przez podatników obowiązku przedkładania informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Informacji nie wyegzekwowano od 2 podatników podatku rolnego (1,37% sprawdzonych pozycji), od 1 podatnika podatku leśnego (1,12% sprawdzonych pozycji) oraz od 1 podatnika podatku od nieruchomości (0,12% sprawdzonych pozycji). Brak informacji podatkowych uniemożliwił sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. W przypadku podatku od nieruchomości informacja jest podstawowym dokumentem źródłowym o powierzchni użytkowej budynków oraz ich przeznaczeniu, natomiast w przypadku podatku leśnego z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) – str. 39, 47 oraz 51 protokołu kontroli.

Działania kontrolne, prowadzone w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego, obejmowały zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień w omawianej należności. Ustalone w tym obszarze nieprawidłowości dotyczyły dwóch przypadków zwolnień udzielonych z tytułu nabycia gruntów, tj. decyzji RBF-3111-2/3/2012 z dnia 6 kwietnia 2012 r. oraz decyzji RBF-3111-2/8/2012 z dnia 18 września 2012 r. Stwierdzone nieprawidłowości polegały na wadliwie określonym okresie stosowania zwolnienia, tj. 5 lat i 1 miesiąca. Narusza to przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), z którego wynika, iż okres tego zwolnienia wynosi 5 lat, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów lub prawa wieczystego użytkowania, ustanowiono prawo wieczystego użytkowania gruntów lub objęto grunty w trwałe zagospodarowanie w drodze umowy – str. 41-43 protokołu kontroli.

Z przedłożonych do kontroli akt podatników, którym udzielono ulgi inwestycyjnej wynika, że organ podatkowy, w jednym przypadku (decyzja RBF.3121.1.1.2012 z dnia 10 lutego 2012 r.) zawyżył podstawę wyliczenia kwoty ulgi o 9.712,64 zł (dwukrotne ujęcie w zestawieniu 3 faktur nr 01435/10 z dnia 20 października 2010 r., nr F/004030/11 z 20 kwietnia 2011 r., nr 1526/11 z 13 września 2011 r.), co skutkowało zawyżeniem udzielonej ulgi o kwotę 2.428,16 zł. W trakcie trwania kontroli, w dniu 25 stycznia 2013 r., zmieniono decyzję w części dotyczącej kwoty przyznanej ulgi inwestycyjnej – str. 44 protokołu kontroli.

Badanie zagadnień z zakresu prawidłowości opodatkowania osób prawnych podatkiem rolnym oraz podatkiem od nieruchomości doprowadziło do następujących ustaleń:

- podatnik podatku rolnego, figurujący w ewidencji podatkowej pod nr 6 w złożonej w dniu 13 stycznia deklaracji nie zadeklarował podatku rolnego w kwocie 1 zł wynika to z błędnego zaokrąglenia (0,0067 ha x 93,75 zł = 0,628 zł) jest 0 winno być 1 zł. Zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych – str. 46 protokołu kontroli,

- podatnik prowadzący działalność gospodarczą, figurujący w ewidencji podatkowej pod nr 28, złożył deklaracje podatkową i wpłacał zadeklarowany podatek w 12 ratach – do 15 każdego miesiąca. W toku kontroli ustalono, że jest to niezgodne z treścią art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), gdyż podatnik jest osobą fizyczną. Podatek od nieruchomości na rok podatkowy od osób fizycznych ustala w drodze decyzji organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania. Podatek jest płatny w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminach: do dnia 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada roku podatkowego – str. 53 protokołu kontroli.

Z dokonanych ustaleń wynika, że organ podatkowy również w przypadku osób prawnych nie podejmował niezbędnych działań w celu wyjaśnienia opisanych wyżej sytuacji, co wskazuje na zaniechanie prowadzenia czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej.

Analiza realizacji dochodów z tytułu opłaty skarbowej, przeprowadzona pod kątem prawidłowości jej pozyskiwania, pozwoliła ustalić, iż w 7 przypadkach od wydanych zaświadczeń dotyczących powierzchni gruntów rolnych w hektarach fizycznych i przeliczeniowych powierzchni wszystkich gruntów będących w posiadaniu podatnika oraz powierzchni użytków rolnych nie pobierano opłaty skarbowej w wysokości 17 zł, czym naruszono przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1282), gdyż opłacie skarbowej podlegają czynności urzędowe, zaświadczenia, zezwolenia (pozwolenia, koncesje) oraz składane dokumenty stwierdzające udzielenie pełnomocnictwa lub prokury – str. 63 protokołu kontroli.

Badanie realizacji dochodów z tytułu opłaty miejscowej, przeprowadzone pod kątem powszechności i prawidłowości jej pozyskiwania, pozwoliło ustalić, że w 2012 roku w posiadaniu inkasentów było 6 kwitariuszy przychodowych; żadnego z nich nie zwrócono i nie rozliczono. W związku z tym kontrolowana jednostka nie posiadała kopii pokwitowań, nie prowadziła również dziennika obrotów, co uniemożliwiło weryfikację terminowości odprowadzenia pobranej opłaty na rachunek budżetu gminy. Z zapisów uchwały Rady Gminy Bakałarzewo Nr XXXI/170/10 z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie dziennych stawek opłaty miejscowej wynika, że inkasenci zainkasowaną kwotę winni wpłacać w terminie do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano poboru opłaty. W przypadku inkasentów wskazanych w opisie na stronie 60 protokołu kontroli, z ewidencji księgowej wynika, że pobraną opłatę wpłacili w dniach: 20 sierpnia kwotę 130 zł, 4 września kwotę 48 zł oraz 24 września kwotę 32 zł. Brak możliwości stwierdzenia czy opłata była pobierana faktycznie tylko w tych dwóch miesiącach i odprowadzona w terminach określonych przez Radę Gminy.

Ustalenia dotyczyły także braku naliczenia należnego inkasentom wynagrodzenia za inkaso w kwocie 42 zł. Zgodnie z zapisem § 5 pkt 2 cytowanej uchwały Rady Gminy  wynagrodzenie za inkaso wynosi 20% pobranej kwoty – str. 60 protokołu kontroli.

Z kolei opis zawarty na stronach 61-62 protokołu wskazuje na zaniechanie poboru opłaty targowej pomimo handlu prowadzonego na terenie miejscowości gminnej. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) dochodami gminy są m.in. wpływy z tytułu opłaty targowej. Podstawą prawną dającą możliwość pobierania opłaty jest przepis art. 15 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z jego brzmieniem, opłata targowa pobierana jest od osób fizycznych, osób prawnych, a także jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, z tytułu dokonywania sprzedaży na targowiskach, zaś art. 15 ust. 2 stanowi, iż targowiskiem są wszystkie miejsca prowadzenia handlu. Organem właściwym w sprawie poboru opłaty targowej jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, właściwy miejscowo według miejsca położenia targowiska – § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1371 ze zm.).

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono uchybienia polegające na pojedynczych przypadkach braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 53, 70 oraz 81 protokołu kontroli. Na dzień 31 grudnia 2011 r. zaległość nieobjęta tytułami egzekucyjnymi wynosiła 4.206,73 zł i dotyczyła łącznego zobowiązania pieniężnego (3.919,73 zł) oraz podatku od środków transportowych od osób fizycznych (287 zł).

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że wynagrodzenie Sekretarza Gminy nie zostało ustalone w wysokości odpowiadającej części etatu, na jakiej został zatrudniony. Pan Wójt z dniem 10 października 2012 r. powołał pracownika zatrudnionego na stanowisku Sekretarza na stanowisko Zastępcy Wójta, ustalając wymiar czasu pracy na stanowisku Zastępcy Wójta na ¼ etatu i stosowne do tego wymiaru wynagrodzenie. Postanowił Pan, że na czas pełnienia funkcji wymiar etatu pracownika jako Sekretarza Gminy ma wynosić ¾ etatu. Kontrola wykazała, że nie dokonał Pan zmiany wysokości wynagrodzenia na stanowisku Sekretarza dostosowującej ją do wymiaru etatu, w wyniku czego przekraczało ono wysokość ¾ maksymalnej kwoty ustalonej w regulaminie wynagradzania Urzędu Gminy dla stanowiska Sekretarza. Maksymalne wynagrodzenie zasadnicze Sekretarza zatrudnionego na ustalono regulaminem wynagradzania na 4.680 zł. Sekretarz od 16 lipca 2012 r. otrzymywał wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4.158 zł (zarówno na pełnym etacie jak i na ¾), podczas gdy ¾ kwoty maksymalnej według regulaminu mogło wynosić dla stanowiska Sekretarza 3.510 zł. Z kolei obliczając skutek finansowy poprzez ustalenie kwot stanowiących ¾ poszczególnych składników wynagrodzenia otrzymywanych faktycznie przez Sekretarza na pełnym etacie (a nie maksymalnie dopuszczalnych według regulaminu wynagradzania) w okresie od października 2012 r. do stycznia 2013 r. wynagrodzenie powinno być niższe o łączną kwotę 6.059,44 zł. Przedstawiony stan faktyczny narusza przepis § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), zgodnie z którym pracownikom samorządowym zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę – str. 94-95 protokołu kontroli.

         Kontrola wydatków majątkowych wykazała, że zastępca Pana Wójta zawarł w dniu 18 grudnia 2012 r. w imieniu gminy, przy kontrasygnacie Skarbnika, umowę na wykonanie pomostu pływającego. Całkowita wartość wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu zamówienia została ustalona na kwotę 27.675 zł. Gmina nie posiadała w podziałkach klasyfikacyjnych wydatków majątkowych limitu na opłacenie tego zobowiązania – o majątkowych charakterze wydatku przesądza jego wysokość oraz przeznaczenie (nabycie środka trwałego). Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) ujęte w budżecie gminy (planie finansowym) wydatki stanowią nieprzekraczalny limit. Wykonawca w dniu 20 grudnia 2012 r. wystawił fakturę na kwotę 27.675 zł, która została opłacona tego samego dnia, a wydatek został początkowo zaewidencjonowany bezpodstawnie jako wydatek bieżący w rozdz. 90095 „Pozostała działalność”, par. 4300 „Zakup usług pozostałych”. Kwota 27.675 zł została ujęta w planie wydatków majątkowych budżetu na podstawie uchwały Nr XXIII/143/12 Rady Gminy Bakałarzewo z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie zmian w uchwale budżetowej. W przedstawionym stanie faktycznym doszło zatem do zaciągnięcia zobowiązania i poniesienia wydatku mimo braku limitu wydatków we właściwej podziałce klasyfikacji budżetowej – str. 129-130 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) kontrola wykazała, że w toku realizacji zamówienia na zakup żwiru na drogi gminne wraz z dowozem i rozplantowaniem udzielono zamówienia uzupełniającego, którego zakres stanowił 60% wartości zamówienia podstawowego – przedmiot umowy podstawowej obejmował 7.000 ton, zaś zamówienia uzupełniającego 4.200 ton. Traktując przedmiot zamówienia jako usługę należy wskazać, że zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 6 Prawa zamówień publicznych zamawiający może udzielić dotychczasowemu wykonawcy zamówień uzupełniających stanowiących nie więcej niż 50% wartości zamówienia podstawowego. W przypadku dostaw wartość zamówień uzupełniających nie może zaś przekraczać 20% wartości zamówienia podstawowego – art. 67 ust. 1 pkt 7 ustawy. Jak wynika z ustaleń kontroli zamówienia uzupełniające przewidziano w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jednakże nie określono ich wysokości – str. 106-107 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała przypadek nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Nieprawidłowo sklasyfikowano wydatek na kwotę 3.294,40 zł, który dotyczył zakupu wiaty przystankowej. Wydatek z tym związany został ujęty w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 99 protokołu kontroli.

         Badaniu poddano również prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji. Stwierdzono, że Pan Wójt zarządził w dniu 30 listopada 2012 r. przeprowadzenie rocznej inwentaryzacji w drodze spisu z natury następujących aktywów: gotówki w kasie, druków ścisłego zarachowania, paliwa i materiałów opałowych, środków trwałych i pozostałych środków trwałych. Ustalono, że zespoły spisowe na arkuszach spisu z natury udokumentowały przeprowadzenie inwentaryzacji programów komputerowych oraz wodociągów i sieci kanalizacyjnych. W myśl postanowień art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzację wartości niematerialnych i prawnych oraz środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, przeprowadza się w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników – str. 133 protokołu kontroli.

         W ramach kontroli realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zbadano prawidłowość postępowania w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, regulowanego przepisami ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm.). Stwierdzono, że:

a) na części faktur VAT nie zamieszczono adnotacji o przyjęciu do zwrotu części podatku akcyzowego, czym naruszono art. 6 ust. 4 ustawy – str. 137 protokołu kontroli,

b) za dokonanie czynności potwierdzenia zgodności przedkładanych kopii faktur VAT z oryginałem Urząd Gminy nie pobrał opłaty skarbowej w łącznej kwocie 630 zł. Zgodnie z pkt 4 części II załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, opłacie tej podlega poświadczenie zgodności kopii dokonane przez organ administracji rządowej lub samorządowej, zaś wysokość tej opłaty wynosi 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej stronicy – str. 139 protokołu kontroli,

c) dokonano zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej na podstawie 25 duplikatów faktur o łącznej wartości 3.362,13 zł (596,74 l oleju napędowego), czym naruszono art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym do wniosku o zwrot podatku dołącza się faktury VAT albo potwierdzone za zgodność z oryginałem ich kopie. Jak wynika z wyjaśnienia pracownika Urzędu, wnioskujący przedłożył pierwotnie „pokreślone” faktury opatrzone NIP córki wnioskującego, a następnie zwrócił się z pismem o korektę i wystawca wystawił Duplikaty na podstawie orginałów. W dokumentacji kontroli znajduje się „nota korygująca” sporządzona z datą 23 sierpnia 2012 r. przez wnioskującego o częściowy zwrot podatku akcyzowego, w której zwraca się do stacji paliw o zmianę NIP nabywcy. Potwierdza to zatem, że olej napędowy nabyła inna osoba. Analiza 25 duplikatów faktur, na podstawie których dokonano zwrotu, wykazała, że sprzedaży oleju napędowego dokonała stacja paliw położona w Bielsku Podlaskim (około 190 kilometrów od Bakałarzewa; wnioskodawca zamieszkuje na terenie gminy Bakałarzewo). Wbrew zacytowanej treści wyjaśnienia, mimo że załączone do protokołu kontroli kserokopie duplikatów faktur z dnia 27 sierpnia 2012 r. opatrzone są imieniem i nazwiskiem wnioskodawcy, w dalszym ciągu zawierają inny numer NIP niż NIP wnioskodawcy (wskazany w „nocie korygującej” i zamieszczony na fakturach zakupu oleju napędowego dokonanego w Bakałarzewie i Suwałkach). W świetle powyższych nieprawidłowości zwrot podatku winien nastąpić w wysokości 224,93 zł zamiast 811,83 zł (zawyżenie o 566,90 zł) – str. 140 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie określenia w formie pisemnej zasad zastępstwa Skarbnika Gminy i młodszego referenta w czasie ich nieobecności.

2. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o wskazanie wersji oprogramowania stosowanych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych oraz dat rozpoczęcia eksploatacji poszczególnych programów.

3. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu rachunkowości, poprzez:

b) zamieszczanie na zrealizowanych rozchodowych dowodach kasowych numeru raportu kasowego i pozycji, pod którą zostały zarejestrowane w raporcie.

a) wskazywanie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mając jednocześnie na uwadze, że od upływu tego terminu uzależniony jest termin podania do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu (art. 38 ust. 2 przywołanej ustawy),

b) zapewnienie, aby przy zbywaniu nieruchomości w drodze przetargu postąpienie wynosiło nie mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych.

7. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i podatku od nieruchomości.

8. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przepisach Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do powszechności i terminowości składania informacji podatkowych, a także mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

9. Stosowanie prawidłowo ulg i zwolnień w podatku rolnym.

10. Rzetelną analizę składanych deklaracji w sprawie podatku rolnego i od nieruchomości w celu wyeliminowania przypadków niewłaściwego opodatkowania.

11. Zachowanie powszechności poboru opłaty skarbowej od wydawanych zaświadczeń dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej.

12. Dbałość o kompletność dochodów gminy i wznowienie poboru opłaty targowej.

13. Wyegzekwowanie od inkasentów opłaty miejscowej systematycznego i terminowego rozliczania się z pobranego inkasa.

14. Prowadzenie pełnych, terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

15. Ustalenie Sekretarzowi Gminy wynagrodzenia w wysokości proporcjonalnej do części etatu, na jakiej jest zatrudniony. Wystąpienie do Sekretarza Gminy o dobrowolny zwrot wynagrodzenia otrzymywanego od października 2012 r. w wysokości nieuwzględniającej zmniejszenia wymiaru etatu na tym stanowisku.

16. Zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w granicach limitów określonych w planie finansowym.

17. Udzielanie zamówień uzupełniających o wartości nieprzekraczającej stosunku do wartości zamówienia podstawowego, określonego przepisami art. 67 Prawa zamówień publicznych.

18. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej.

19. Dokumentowanie inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych oraz środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, w sposób potwierdzający przeprowadzenie jej drogą porównania danych księgowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników.

20. W zakresie zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej:

a) zamieszczanie adnotacji o wykorzystaniu faktury za zakup oleju do zwrotu części podatku akcyzowego,

b) pobieranie opłaty skarbowej za dokonywanie czynności potwierdzania przedkładanych kopii faktur za zakup oleju za zgodność z oryginałem,

c) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do przyjmowania jako podstawy częściowego zwrotu podatku akcyzowego wyłącznie oryginałów faktur lub ich poświadczonych kopii wystawionych na rzecz podmiotu składającego wniosek o zwrot,

d) skorygowanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zmniejszenie kwoty zwrotu o 566,90 zł, wskazanej w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia decyzji w sprawie zwrotu części podatku akcyzowego, wydanej na podstawie duplikatów faktur wystawionych na inny podmiot przez stację paliw w Bielsku Podlaskim.--

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłaszania zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach