Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Turośń Kościelna

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 listopada 2013 roku (znak: RIO.I.6003-4/13), o treści jak niżej:

                                                                                              Pan

                                                                                              Grzegorz Jakuć

                                                                                              Wójt Gminy Turośń Kościelna

W wyniku doraźnej kontroli gospodarki finansowej gminy Turośń Kościelna w zakresie udzielania dotacji szkołom prowadzonym przez podmioty inne niż gmina w 2012 r., przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Turośni Kościelnej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto uchwałę organu prowadzącego w sprawie udzielania dotacji jednostkom oświatowym prowadzonym przez podmioty inne niż gmina, procedurę przyznania dotacji, prawidłowość obliczenia kwoty dotacji oraz tryb jej przekazywania, a także wykorzystanie dotacji i jej rozliczenie.

W wyniku kontroli postanowień uchwały Nr III/9/10 Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie przyznawania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu gminy niepublicznym: przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego oraz szkołom podstawowym, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania stwierdzono, że sformułowane w § 5 pkt 8 postanowienia wykazują sprzeczność ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie. W przywołanym przepisie wskazano, że brak informacji, o której mowa w pkt 4 (informacja o liczbie uczniów przekazywana do 10 dnia każdego miesiąca) bądź złożenie informacji o ustaniu prawa do dotacji, stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty kolejnych rat dotacji. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r. (I SA/Kr 1106/08) stwierdzono, że gmina nie może wstrzymać przekazywania części dotacji, ponieważ zgodnie z treścią art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z takiego brzmienia przepisów wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości, aby postanowieniami uchwały wstrzymać wypłaty dotacji. Stanowisko to podzielił WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. (II SA/Bk 472/11) – str. 8 protokołu kontroli.

W 2012 r. dotacje z budżetu gminy otrzymywały trzy podmioty prowadzące niepubliczne jednostki oświaty: Niepubliczna Szkoła Podstawowa w Niewodnicy Kościelnej (w której funkcjonuje również oddział przedszkolny), Niepubliczne Przedszkole „PROMYK” w Turośni Kościelnej oraz Niepubliczne Przedszkole „PUCHATEK” w Niewodnicy Kościelnej. Podstawę udzielenia dotacji stanowiły przepisy art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w odniesieniu do szkoły niepublicznej oraz art. 90 ust. 2b tej ustawy w odniesieniu do przedszkoli niepublicznych. W zakresie dotacji dla oddziału przedszkolnego stwierdzono, że przywołaną wyżej uchwałą Rady Gminy ustalono jej wysokość na 85% wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w publicznych szkołach podstawowych gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego – w wysokości kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę – str. 3 protokołu kontroli.

Przeprowadzona analiza prawidłowości przekazanych dotacji wykazała:

- zawyżenie sumy dotacji w kwocie łącznej 9.574,34 zł dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej w Niewodnicy Kościelnej (w tym zawyżenie dotacji dla szkoły na uczniów klas I-VI w kwocie 13.564,87 zł oraz zaniżenie dotacji na uczniów oddziału przedszkolnego w kwocie 3.990,53 zł),

- zaniżenie dotacji dla niepublicznych przedszkoli na łączną kwotę 17.158,33 zł (z tego 3.803,38 zł stanowiła kwota zaniżenia dotacji dla Niepublicznego Przedszkola „PUCHATEK” w Niewodnicy Kościelnej, a 13.354,95 zł dla Niepublicznego Przedszkola „PROMYK” w Turośni Kościelnej).

Do nieprawidłowego ustalenia kwot dotacji – w świetle przepisów art. 90 ust. 2a i 2b ustawy o systemie oświaty oraz postanowień § 2 oraz § 4 pkt 2 uchwały Rady Gminy (str. 24-32 protokołu kontroli) – doszło głównie w wyniku:

a) niedokonywania przeliczenia dotacji na koniec roku w odniesieniu do średniorocznej liczby uczniów ustalanej jako suma uczniów z wszystkich miesięcy dzielona na 12; z użytego w art. 90 ust. 2a i 2b ustawy o systemie oświaty sformułowania na każdego ucznia wynika, że dotację należy ustalać w odniesieniu do rzeczywistej liczby uczniów (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. (II GSK 42/11)). Oznacza to, że rozliczenie dotacji powinno być dokonywane w oparciu o faktyczną liczbę uczniów w całym roku budżetowym. W trakcie roku budżetowego faktyczna liczba uczniów może ulegać zmianie i odbiegać od liczby uczniów wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji, co oznacza, że dotacja może być przekazywana w zawyżonej lub zaniżonej wysokości,

b) zawyżenia dotacji na uczniów niepełnosprawnych uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola „PUCHATEK” w Niewodnicy Kościelnej oraz oddziału przedszkolnego w Niepublicznej Szkole Podstawowej w Niewodnicy Kościelnej poprzez ustalanie i wypłacanie dotacji na tych uczniów w kwocie obejmującej zarówno procentowy wskaźnik wydatków na 1 ucznia przedszkola bądź oddziału przedszkolnego, jak i kwotę wynikającą z metryczki subwencji oświatowej, co było niezgodne z przepisami zawartymi w uchwale. Zgodnie z powoływanym już wyżej § 4 pkt 2 uchwały szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych prowadzącym oddziały przedszkolne, na każdego ucznia takiego oddziału przysługuje dotacja w wysokości 85% wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w publicznych szkołach podstawowych gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego – w wysokości kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Z kolei zgodnie z § 2 uchwały na każdego ucznia przedszkola niepublicznego przysługuje dotacja w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę najbliższą (tj. Juchnowiec Kościelny), z tym, że na ucznia niepełnosprawnego – w wysokości kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę,

c) ustalenia dotacji na 1 ucznia oddziału przedszkolnego wyłącznie na podstawie wydatków sklasyfikowanych w rozdziale 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych”, z pominięciem tzw. wydatków wspólnych, w zakresie w jakim dotyczyły oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez gminę, w tym zwłaszcza wydatków z tytułu wynagrodzeń i pochodnych dwóch pracowników Urzędu Gminy wykonujących obowiązki z zakresu obsługi finansowo-księgowej wszystkich szkół prowadzonych przez gminę (w tym trzech oddziałów przedszkolnych), a także wydatków w rozdziale 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” oraz 80148 „Stołówki szkolne”,

d) ustalania dotacji na 1 ucznia Niepublicznej Szkoły Podstawowej w Niewodnicy Kościelnej (klas I-VI) poprzez zawyżenie liczby uczniów uczęszczających do tej szkoły o wskaźnik 4,7 (wskaźnik wynikający z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693)), co spowodowało zawyżenie kwoty należnej dotacji,

e) nieskorygowania wysokości dotacji należnej niepublicznym przedszkolom oraz oddziałowi przedszkolnemu w Niepublicznej Szkole Podstawowej w Niewodnicy Kościelnej w związku ze zmianami planu wydatków bieżących w budżecie gminy Turośń Kościelna i gminy Juchnowiec Kościelny w trakcie 2012 r. Podstawę obliczenia kwoty dotacji dla przedszkoli w gminie Turośń Kościelna, zgodnie z przywołanym przepisem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz § 2 uchwały Nr III/9/10 z dnia 30 grudnia 2010 r., stanowią wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych gminy Juchnowiec Kościelny według stanu na dzień 31 grudnia danego roku, za który obliczana jest dotacja. W przypadku zmniejszenia lub zwiększenia w trakcie roku ustalonych w budżecie gminy kwot wydatków bieżących przewidzianych na jedno dziecko w przedszkolu publicznym, odpowiedniej zmianie powinna ulec również podstawa ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola, czego nie uczyniono. Nie dokonano również przeliczenia wysokości wydatków bieżących na 1 ucznia publicznego oddziału przedszkolnego, a w świetle § 4 pkt 2 uchwały z dnia 30 grudnia 2010 r. podstawę ustalenia dotacji powinny stanowić wydatki bieżące wykonane, o czym świadczy zapis, że dotację ustala się na podstawie wydatków bieżących ponoszonych.

Ponadto w wyniku kontroli ustalono, że złożony w dniu 30 września 2011 r. przez Niepubliczną Szkołę Podstawową w Niewodnicy Kościelnej wniosek o udzielenie dotacji na 2012 rok (na uczniów klas I-VI oraz oddziału przedszkolnego) nie spełniał wymogów określonych uchwałą z dnia 30 grudnia 2010 r., ponieważ nie został złożony na wymaganym formularzu. W odniesieniu do danych, które należało zawrzeć na wymaganym uchwałą formularzu wniosku, wniosek nie zawierał: numeru zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych gminy Turośń Kościelna, numeru decyzji o nadaniu uprawnień szkoły publicznej, danych czy do szkoły podstawowej bądź oddziału przedszkolnego będą uczęszczały dzieci niepełnosprawne oraz podziału liczby uczniów na okresy styczeń-sierpień i wrzesień-grudzień – str. 9 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że informacje o liczbie uczniów niepełnosprawnych uczęszczających do Niepublicznej Szkoły Podstawowej w Niewodnicy Kościelnej (zarówno do klas I-VI jak i do oddziału przedszkolnego) zawierane były we wnioskach miesięcznych składanych w 2012 r. W sumie w całym 2012 r. zgłoszono czterech uczniów, spośród których dotację ustalano i wypłacano tylko na jednego ucznia (uczęszczającego do oddziału przedszkolnego w okresie styczeń-sierpień oraz do szkoły podstawowej w okresie wrzesień-grudzień 2012 r.). Dotacji na pozostałych trzech uczniów (dwóch zgłaszano w szkole podstawowej, jednego w oddziale przedszkolnym) nie przekazywano. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że dotację wypłacano na ucznia, który został zgłoszony do Ministerstwa Edukacji Narodowej na podstawie Systemu Informacji Oświatowej według stanu na 30 września 2011 r. Zgodnie z przepisami art. 90 ust. 2a i 2b ustawy o systemie oświaty gmina na etapie otrzymania miesięcznych wniosków o liczbie uczniów uczęszczających do dotowanej placówki nie ma prawnych podstaw odmówienia ustalenia i wypłacenia należnej dotacji obliczonej z uwzględnieniem wskazanej we wnioskach liczby uczniów i ustalonej kwoty dotacji na 1 ucznia. Jednakże z uzyskanej w trakcie kontroli dokumentacji, potwierdzającej że uzyskanie orzeczeń o niepełnosprawności przez trzech uczniów nastąpiło dopiero w 2013 r. wynika, że dotacja na tych uczniów w 2012 r. nie przysługiwała. Z kolei w 2013 r. (trzej uczniowie nadal są zgłaszani we wnioskach miesięcznych) dotacja przysługuje tylko na jedno z dzieci, ponieważ orzeczenia o niepełnosprawności pozostałych dwóch uczniów nie zostały wydane przez organy do tego uprawnione zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072). Jak wynika z wyjaśnienia Skarbnika Gminy orzeczenia o niepełnosprawności niespełniające wymagań określonych przywołanymi przepisami zostały wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku, a nie przez właściwą poradnię psychologiczno-pedagogiczną. W konsekwencji składane przez Niepubliczną Szkołę Podstawową w Niewodnicy Kościelnej wnioski o udzielenie dotacji na uczniów niepełnosprawnych były niezgodne ze stanem faktycznym, mimo że dyrektor placówki zaświadczał własnoręcznym podpisem ich zgodność, co wynikało z wzoru formularza wniosku zawierającego oświadczenie, iż wszystkie dane zawarte w części I, II i IV wniosku są zgodne ze stanem faktycznym.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że żądanie od dotowanych podmiotów przedkładania zaświadczeń (otrzymane przez gminę kserokopie zaświadczeń o niepełnosprawności uczniów zostały złożone po telefonicznych wezwaniach Skarbnika Gminy) nie wynika wprost z przepisów art. 90 ust. 2a i 2b ustawy o systemie oświaty. Dotacje przysługują na faktyczną liczbę uczniów ujętą w dokumentacji przebiegu nauczania. W celu potwierdzenia przedkładanych we wnioskach o udzielenie dotacji danych w zakresie liczby uczniów gmina może jednak, na podstawie § 6 uchwały z dnia 30 grudnia 2010 r., przeprowadzić kontrolę w dotowanej szkole. Tryb i zakres kontroli reguluje § 6 uchwały – str. 14-17 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem błędnej interpretacji lub nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących udzielania dotacji jednostkom oświatowym prowadzonym przez podmioty inne niż gmina, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy, spoczywają na organie wykonawczym (Wójcie) stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 i 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), a także art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Obowiązki dotyczące ustalania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół spoczywały na pracownikach wskazanych w protokole kontroli.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej postanowienia uchwały Nr III/9/10 z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie przyznawania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu gminy… poprzez usunięcie regulacji zawartej w § 5 pkt 8.

2. Prawidłowe, w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty i zasad określonych uchwałą Rady Gminy, ustalanie dotacji dla podmiotów prowadzących niepubliczne jednostki oświaty, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia dotyczące w szczególności ustalania liczby uczniów i wysokości ponoszonych wydatków bieżących.

3. Wyegzekwowanie od Niepublicznej Szkoły Podstawowej w Niewodnicy Kościelnej nadpłaconej za 2012 r. kwoty dotacji w wysokości 9.574,34 zł.

4. Wypłacenie Niepublicznemu Przedszkolu „PUCHATEK” w Niewodnicy Kościelnej zaniżonej za 2012 r. kwoty dotacji w wysokości 3.803,38 zł.

5. Wypłacenie Niepublicznemu Przedszkolu „PROMYK” w Turośni Kościelnej zaniżonej za 2012 r. kwoty dotacji w wysokości 13.354,95 zł.

6. Przeprowadzanie kontroli w podmiotach otrzymujących dotację, mając na uwadze w szczególności kwestię wiarygodności danych zawartych w składanych wnioskach, stanowiących podstawę ustalenia wysokości dotacji.

7. Egzekwowanie od podmiotu prowadzącego Niepubliczną Szkołę Podstawową w Niewodnicy Kościelnej składania wniosku o udzielenie dotacji zawierającego wszystkie wymagane uchwałą informacje, sporządzonego na określonym uchwałą formularzu.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku