Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Przytułach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

            Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 lutego 2014 roku (znak: RIO.IV.6001-8/13), o treści jak niżej:

Pan

Kazimierz Ramotowski

Wójt Gminy Przytuły

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Przytuły za 2012 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Przytułach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w dalszym ciągu w gminie Przytuły nie został powołany zastępca Wójta. Na nieobsadzenie tego stanowiska zwrócono uwagę przy poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. Rekomendowano wówczas podjęcie przez Wójta stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa, mając na uwadze regulacje prawne zawarte w art. 28g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas jego nieobecności. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne poprzedni Wójt wskazał, że w dniu 31 marca 2010 r. wydał zarządzenie nr 147/10, na mocy którego powołał Pana na to stanowisko. W dniu 1 maja 2011 r. został Pan wybrany na Wójta Gminy Przytuły – str. 2 protokołu kontroli.

W wyniku analizy zakresów czynności stwierdzono, że nie zostało określone zastępstwo na czas nieobecności Skarbnika. Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki sektora finansów publicznych, jak wskazano w Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 5 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z funkcjonowaniem gminnych jednostek organizacyjnych wykazała, że Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową Biblioteki Publicznej (instytucji kultury). Stan ten narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Gminna Biblioteka Publiczna, działająca jako odrębna osoba prawna, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Rachunkowość instytucji kultury, jako jednostki sektora finansów publicznych, powinien prowadzić zatrudniony przez kierownika tej jednostki główny księgowy, jak tego wymaga art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania regulacji wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Gminy wykazała, że:

a) w praktyce ewidencja kart drogowych dla autobusów szkolnych oraz koparko-ładowarki prowadzona jest w ewidencji druków ścisłego zarachowania, podczas gdy nie wynika to z przepisów wewnętrznych (w tym instrukcji w sprawie ewidencji druków ścisłego zarachowania); ewidencją druków ścisłego zarachowania nie są zaś objęte karty drogowe wydawane dla pojazdu OSP,

b) rozliczeń kart drogowych dokonują dwaj pracownicy Urzędu – jeden w zakresie kart drogowych dla autobusów szkolnych i koparko-ładowarki, zaś drugi w zakresie kart drogowych dla pojazdu OSP). Zgodnie z regulacjami wewnętrznymi kontrola merytoryczna i formalno-rachunkowa kart drogowych należy do pracownika ds. rolnictwa, ochrony środowiska i drogownictwa; nadto analiza zakresu czynności pracownika zajmującego się rozliczaniem zużycia paliwa w pojazdach OSP wykazała, że nie przypisano mu zakresem czynności obowiązków w tym zakresie,

c) okazane karty drogowe pojazdu OSP nie zostały opatrzone numerami, wbrew przepisom przyjętym w kontrolowanej jednostce zobowiązującym do kolejnego numerowania wydanych kart drogowych,

d) kierowcom 2 autobusów szkolnych wydawano po kilka lub kilkanaście kart drogowych w jednym dniu, zaś w rubrykach dotyczących tras przejazdu wpisywano ogólnie np. „dowóz dzieci”. Przyjęty sposób opisywania tras przejazdów powoduje częściowy brak jawności i przejrzystości w zakresie celu i miejsca wyjazdów. Uniemożliwia to pełne zweryfikowanie celu wyjazdu (jego związku z wykonywaniem czynności służbowych), a tym samym publicznego celu poniesienia wydatku na zakup paliwa – str. 10-11 protokołu kontroli,

e) instrukcją w sprawie ewidencji druków ścisłego zarachowania nie objęto dowodów wpłaty „KP” i dowodów wypłaty „KW”, które w praktyce traktowane są jako druki ścisłego zarachowania – str. 12 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce nie zostały ustanowione procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.). Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny więc zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Z udzielonych przez Pana wyjaśnień wynika, że przy udzieleniu zamówień stosowane są niepisane zasady wyboru wykonawcy oferującego najniższą cenę – str. 13 protokołu kontroli.

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazało brak określenia daty rozpoczęcia eksploatacji poszczególnych programów komputerowych, co pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 12 protokołu kontroli.

         Analiza prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała szereg rażących nieprawidłowości rzutujących na ich rzetelność w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa… (opis zawarto na str. 14-38 protokołu kontroli).

Przede wszystkim wskazania wymaga, że badana jednostka nie dokonywała odpowiedniego zamknięcia i otwarcia ksiąg na kolejny rok obrotowy (powyższe dotyczyło objętych kontrolą lat 2010-2012). Jak stanowi art. 5 ust. 1 ustawy, wykazane w księgach rachunkowych na dzień ich zamknięcia stany aktywów i pasywów należy ująć w tej samej wysokości w księgach rachunkowych otwartych na następny rok obrotowy. Przykłady odnoszące się do ewidencji budżetu na przełomie 2011 i 2012 r. dotyczyły:

- konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – saldo Wn na koniec 2011 r. 6.054.182,42 zł, bilans otwarcia 2012 r. – 0 zł,

- konta 224 „Rozrachunki budżetu” – saldo Wn 143.085 zł i saldo Ma 406.409,25 zł na koniec 2011 r., bilans otwarcia 2012 r. – saldo Wn 1.409.311,07 zł i saldo Ma 2.271,92 zł,

- konta 240 „Pozostałe rozrachunki” – saldo Wn 11.060,19 zł i saldo Ma 28.996,41 zł na koniec 2011 r., bilans otwarcia 2012 r. po stronie Wn i Ma 0 zł.

Nadto z załączonych do protokołu kontroli zestawień obrotów i sald kont księgi głównej budżetu i Urzędu za lata 2010-2011 (wydruki opatrzone odpowiednio datami: 16 grudnia 2013 r. i 20 lutego 2013 r. w zakresie ewidencji budżetu oraz 18 listopada 2013 r. i 7 stycznia 2014 r. w zakresie ewidencji Urzędu) wynika brak wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów przeniesień sald poszczególnych kont. Dotyczyło to m.in. w ewidencji budżetu przeniesień sald kont 901 „Dochody budżetowe” oraz 902 „Wydatki budżetowe” na konto 961 „Wynik wykonania budżetu”, zaś w ewidencji Urzędu przeniesień przychodów i kosztów (zespół 4 i 7) na konto 860 „Wynik finansowy” i zrealizowanych wydatków budżetowych z konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” na konto 800 „Fundusz jednostki” na podstawie sprawozdania Rb-28S.

Na podstawie okazanych zestawień stwierdzono ponadto niewystępowanie w księdze głównej niektórych kont wymaganych przepisami przywołanego rozporządzenia, i tak: w ewidencji budżetu – konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” (brak w 2010 i 2011 r.), konta 960 „Skumulowane wyniki budżetu” (brak w 2010 i 2011 r.), konta 961 (brak w 2011 r.), konta 909 „Rozliczenia międzyokresowe” (brak w 2010 r.), konta 902 (brak w 2011 r.) oraz w ewidencji Urzędu – konta 860 (brak w 2010 i 2011 r.), kont zespołu 7 (brak w 2010 r.), konta 800 (brak w 2011 r.).

Wskazania wymaga także, że dane ksiąg rachunkowych za 2010 r. i 2011 r. wykazywały występowanie w ewidencji budżetu kont nieprzewidzianych w zakładowym planie kont, a mianowicie kont 131-1 i 131-2. Konto 131-1 na koniec 2010 r. nie wykazywało salda, zaś jego bilans zamknięcia na koniec 2011 r. wynosił Wn 32.500 zł. Analiza operacji na koncie 131-1 wykazała, że jego obroty dotyczyły kwoty 32.500 zł ujętej w planie wydatków niewygasających w 2010 r. Omawiane konto błędnie wprowadzono do ewidencji budżetu w związku z przelewem w dniu 31 grudnia 2010 r. z rachunku budżetu środków finansowych na wydatki, które nie wygasły z upływem 2010 r., przy czym przekazanie środków nie nastąpiło na wyodrębnione subkonto podstawowego rachunku bankowego, jak tego wymaga art. 263 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, lecz na rachunek bankowy środków sum depozytowych (ewidencjonowanego w księgach Urzędu na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”). Prawidłowo przelewu należało dokonać na wyodrębniony rachunek środków na wydatki niewygasające, zaś operację tę zaksięgować na koncie 135 „Rachunek środków na niewygasające wydatki” (niewystępującym w badanej jednostce) w korespondencji z kontem 133. Zamiast tego dokonano błędnych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów zapisów: Wn 903 „Niewykonane wydatki” – Ma 133 „Rachunek budżetu” i Wn 131-1 – Ma 904 „Niewygasające wydatki” (jednoczesne księgowanie wystąpiło w ewidencji Urzędu na koncie 139). Wartość niewykonanych wydatków zatwierdzonych do realizacji w 2011 r. prawidłowo należało ująć zapisem Wn 903 – Ma 904, zaś pod datą ostatniego dnia 2010 r. saldo konta 903 przenieść na konto 961. Istniejące na koniec 2010 r. salda wykazują jedynie nieprawidłowe saldo Wn na koncie 903 przy jednoczesny braku salda Wn na koncie 131-1 oraz braku konta 139 w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej Urzędu za 2010 r. Przy otwarciu ksiąg rachunkowych na 2011 r. pomięto konta 903 i 904, uwzględniono zaś, pomimo braku ciągłości, saldo Wn w wysokości 32.500 zł na koncie 131-1 w ewidencji budżetu i jednocześnie takie samo saldo po stronie Wn konta 139 w ewidencji Urzędu. W trakcie 2011 r. omawiana kwota została przelana z rachunku sum depozytowych na rachunek podstawowy Urzędu (jej wpływ ujęto zapisem Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 223), która to operacja nie skutkowała jednakże jednoczesnym wyksięgowaniem przekazanej sumy z konta 131-1. W rezultacie, według danych zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej budżetu za 2011 r., konto 131-1 wykazywało nierealne saldo Wn w wysokości 32.500 zł, którego nie uwzględniono w bilansie otwarcia na 2012 r. Drugie z wymienionych wyżej kont (131-2) wykorzystano, z niewyjaśnionych w trakcie kontroli przez Skarbnika przyczyn, do zaksięgowania w 2011 r. przelewu na rachunek sum depozytowych środków w wysokości 11.951,30 zł, które mylnie wpłynęły na rachunek budżetu tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy (do zaksięgowania tej operacji wykorzystano zapisy – Wn 240 – Ma 133 i jednocześnie Wn 131-2 – Ma 240). W efekcie na koniec 2011 r. konto 131-2 wykazywało nierealne saldo Wn w wysokości 11.951,30 zł (fizycznie nie odpowiadało bowiem środkom pieniężnym), otwierając zaś księgi na 2012 r. omawiane konto pominięto – str. 19-22 protokołu kontroli.

Inne nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych ustalone na podstawie ewidencji księgowej za 2012 r. (których występowanie w dużej mierze wiązało się z wyżej wymienionymi) polegały na tym, że:

a) ewidencja prowadzona w ramach konta 800 nie zapewnia możliwości ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki. Dla funduszu jednostki prowadzono konta 800-1 „Fundusz zasadniczy” i 800-2 „Fundusz inwestycyjny”, który to podział jest bezzasadny z punktu widzenia spoczywających na Urzędu Gminy obowiązków sprawozdawczych, a dodatkowo nie został nieuregulowany w zakładowym planie kont. Konta te na początek 2012 r. nie wykazywały sald, zaś na koniec 2012 r. wykazywały dwa salda (800-1 – Wn 3.154.079,13 zł i 800-2 – Ma 772.987,26 zł, co per saldo stanowiło Wn 2.381.091,87 zł), wbrew zasadom funkcjonowania konta 800 wynikającym z załącznika nr 3 do rozporządzenia stanowiącym, że omawiane konto wykazuje na koniec roku saldo Ma, które oznacza stan funduszu jednostki. Wskazane dane świadczą o nierealnym stanie funduszu w księgach jednostki, co – jak ustalono – było skutkiem nie tylko zastosowanego podziału konta 800, lecz także nierzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych w latach poprzednich. Jak już bowiem wyżej wskazano, konto 800 nie występowało w ewidencji Urzędu za okres 2011 r., zaś z zestawienia za 2010 r. wynikało saldo Ma w wysokości 187.567,12 zł, którego nie ujęto w otwartych na następny rok księgach rachunkowych. Nadto podkreślenia wymaga, że w bilansie Urzędu jako jednostki budżetowej za 2012 r. w poz. A.I. „Fundusz jednostki” wykazano kwotę 3.927.066,39 zł, która nie miała podstaw w danych ksiąg rachunkowych, a zatem należy przyjąć, że celem jej ujęcia w bilansie było jedynie zbilansowanie danych tego sprawozdania,

b) konto 960 w ewidencji budżetu wykazywało na początek i na koniec 2012 r. saldo Wn w wysokości 266.151,97 zł, które ujęto w bilansie z wykonania budżetu za 2012 r. w poz. II.5. „Skumulowany wynik budżetu”. Weryfikacja stanu tego konta w trakcie kontroli (w szczególności w zakresie bilansu otwarcia) nie była możliwa z uwagi na jego niewystępowanie w ewidencji 2011 i 2010 r., jak też niemożność zweryfikowania wyników wykonania budżetu za lata 2010 i 2011 (o czym mowa w następnym punkcie). Jednocześnie wskazania wymaga, że z danych bilansów z wykonania budżetu za te lata wynikały następujące stany skumulowanego wyniku budżetu: nadwyżka na kwotę 1.450.669 zł w 2010 r. i deficyt w wysokości 663.682,38 zł w 2011 r. (wielkości nieweryfikowalne z ewidencją),

c) błędnie ustalono wyniki wykonania budżetu za lata 2010-2011. Konto 961 w 2010 r. wykazywało saldo Wn na kwotę 7.942.353,61 zł, przy czym nie odzwierciedlało ono rzeczywistego wyniku budżetu z uwagi na nieprzeksięgowanie zrealizowanych w ciągu roku dochodów w korespondencji z kontem 901 oraz niewykonanych a uznanych za niewygasłe wydatków w korespondencji z kontem 903. Przeliczenia dokonane na podstawie załączonego do protokołu kontroli zestawienia obrotów i sald budżetu wskazują na deficyt w wysokości 2.185.956,07 zł, podczas gdy w bilansie z wykonania budżetu wykazano niedobór na kwotę 2.118.029 zł (różnica 67.927,07 zł). Stwierdzono ponadto, że w 2011 r. konto 961 w ogóle nie występowało w ewidencji, podobnie jak konto 902 w związku z czym nie ujmowano na stronie Ma konta 223 (ze stroną Wn konta 902) wydatków wykonanych przez jednostki budżetowe w wysokości wynikającej ze sprawozdań tych jednostek. Przywołane konto 223 na koniec 2011 r. wykazywało saldo Wn w kwocie 6.054.182,42 zł, przy czym kwota ta była mniejsza o 26.361,68 zł od sumy wydatków wykazanych w sprawozdawczości 2011 r., co podważa jej realistyczność. Z konta 901 wynikały natomiast dochody w łącznej wysokości 6.343.335 zł. Różnica między wskazanymi wielkościami świadczy o nadwyżce w kwocie 289.152,58 zł. Dane bilansu z wykonania budżetu za 2011 r. wskazują natomiast na nadwyżkę w wysokości 266.336,73 zł (różnica 22.815,85 zł),

d) na koncie syntetycznym 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazano saldo jednostronne po stronie Wn na kwotę 47.578,85 zł, ustalone jako per saldo należności i zobowiązań ujętych na tym koncie (faktycznie salda wynosiły: Wn 49.308,38 zł, Ma 1.729,54 zł),

e) na kontach 133 i 130 dokonywano zapisów ujemnych, co stanowiło naruszenie zasad funkcjonowania tych kont określonych w załączniku nr 2 i 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi zapisy na kontach 133 i 130 muszą być zgodne z danymi wyciągów bankowych,

f) nieprawidłowo ewidencjonowano operacje dotyczące tworzenia lokat terminowych na otwartych w tym celu rachunkach bankowych. Stan środków na rachunku lokaty na dzień 31 grudnia 2012 r. wykazano błędnie na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, zamiast na koncie utworzonym w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia. Dodatkowo w trakcie 2012 r. jeden przelew środków na rachunek lokaty błędnie ujęto przy wykorzystaniu konta 223 zawyżając w ten sposób obroty tego konta. Wskazania wymaga także, że saldo konta 224 na koniec 2012 r. różniło się od sumy lokat uwidocznionej w bankowym potwierdzeniu salda o 392,88 zł – jego stan wynosił Wn 1.250.000 zł, podczas gdy dane banku wskazywały na kwotę 1.250.392,88 zł. Różnica stanowiła naliczone przez bank oprocentowanie, którego nie zaliczono, wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu uregulowanej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 rozporządzenia, do dochodów 2012 r. Skutkowało to nieprawidłowo ustalonym (zaniżonym) wynikiem budżetu za 2012 r. W wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, że odsetki z oprocentowania lokat zarachowywane są na dochody (konto 901) w momencie wpływu na rachunek budżetu. W rezultacie omawiana kwota odsetek w ogóle nie została ujęta w księgach rachunkowych 2012 r., czym naruszono m.in. przepis art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości nakazujący wprowadzenie do ksiąg rachunkowych, w postaci zapisu, każdego zdarzenia, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym oraz zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

g) obroty na subkoncie dochodów prowadzonym do konta 130 w ewidencji Urzędu, stanowiące powielenie zapisów na koncie 133 w ewidencji budżetu, błędnie zwiększono o dochody zrealizowane przez GOPS, czyli przez inną jednostkę budżetową, w kwocie 2.638,16 zł. Powyższe skutkowało zniekształceniem wyniku finansowego Urzędu – str. 28 protokołu kontroli,

h) w dalszym ciągu niewłaściwie prowadzono ewidencję operacji dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych; na koncie 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” wykazano kwotę 12.176,94 zł, która była wyższa od wartości aktywów Funduszu wykazanych na kontach 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia” – 382,10 zł i 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – 4.500 zł. Stwierdzona różnica wynosiła 7.294,84 zł. Pomimo, że w odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wystosowane po poprzedniej kompleksowej kontroli wskazano, iż istniejące różnice między stanem aktywów i pasywów Funduszu (wynoszące wówczas 12.315,86 zł) zostały wyjaśnione i dokonano stosownych zapisów korygujących na kontach dotyczących ewidencji Funduszu, ich istnienie świadczy o nieskutecznym wyeliminowaniu przyczyn błędnego prowadzenia ewidencji operacji dotyczących Funduszu,

i) nie prowadzono ewidencji szczegółowej do konta 139 pomimo występowania na tym koncie operacji dotyczących środków pieniężnych znajdujących się na dwóch rachunkach bankowych. Zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia ewidencja pomocnicza prowadzona do konta 139 powinna zapewniać ustalenie stanu środków pieniężnych dla każdego wydzielonego rachunku bankowego, a także według kontrahentów,

j) istniejące na koniec 2012 r. na koncie 139 saldo Wn w wysokości 3.582,39 zł (oznaczające kwotę zdeponowaną jako zabezpieczenie należytego wykonania umowy) nie znajdowało odzwierciedlenia jako zobowiązanie na żadnym z kont rozrachunkowych prowadzonych w ewidencji Urzędu. Właściwe dla tego typu rozliczeń jest konto 240 „Pozostałe rozrachunki” – na koniec 2012 r. wykazywało salo zobowiązań w wysokości 257,50 zł,

k) w księgach budżetu widniało saldo Ma konta 223 wynoszące 1.025,10 zł. Saldo to było nieprawidłowe – kwota 967,60 zł stanowiła środki niezwrócone w roku poprzednim w ramach projektu pn. „Przedszkole w gminie Przytuły” a wydatkowane w 2012 r., zaś kwota 57,50 zł stanowiła mylny wpływ na rachunek budżetu podlegający prawidłowo zarachowaniu na konto 240. W świetle postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia konto 223 może wykazywać jedynie saldo Wn, które oznacza stan środków budżetu przelanych na rachunki bieżące jednostek budżetowych, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych,

l) na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu istniało nierealne saldo Wn w wysokości 1.507,39 zł (niewykazane w bilansie z wykonania budżetu). Z ustaleń kontroli wynika, że jego powstanie wynikało m.in. z faktu błędnego przekazania raty dotacji podmiotowej dla Gminnej Biblioteki Publicznej w wysokości 2.000 zł bezpośrednio z rachunku budżetu, zamiast z rachunku podstawowego Urzędu (po uprzednim przekazaniu na ten rachunek środków na wydatki z rachunku budżetu), co ujęto zapisem Wn 240 – Ma 133. W dniu 31 grudnia 2012 r. instytucja kultury dokonała zwrotu niewykorzystanych środków z dotacji w wysokości 447,78 zł na rachunek budżetu, którą to operację zaewidencjonowano Wn 133 – Ma 240. Prawidłowo do ewidencji rozliczenia przez organ dotujący udzielonych dotacji budżetowych służy konto 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” prowadzone w ewidencji Urzędu. Pomijając zatem fakt błędnego zaewidencjonowania przelewu środków, istnienie salda Wn na koncie 240 w ewidencji budżetu nie znajdowało uzasadnienia faktycznego; właściwszym w tym przypadku byłyby zapis Wn 902 – Ma 240. Wskazania wymaga jednocześnie, że w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S jako wydatki w rozdz. 92116 „Biblioteki”, par. 2480 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla samorządowej instytucji kultury” ujęto sumę 45.500 zł (w tym w całości kwotę 2.000 zł przekazaną za pośrednictwem rachunku budżetu, bez uwzględnienia dokonanego przez Bibliotekę zwrotu środków w wysokości 447,78 zł). Opisany stan faktyczny rzutował ponadto na nieprawidłowość polegającą na niezgodności zbiorczego sprawozdania Rb-28S ze sprawozdaniem jednostkowym Rb-28S Urzędu, o czym niżej mowa.

Omawiane konto 240 na koniec 2012 r. wykazywało również saldo Ma w wysokości 81 zł, którego także nie można uznać za realne. Saldo powstało w wyniku przelewu środków z rachunku podstawowego Urzędu na rachunek budżetu tytułem „refundacji prowizji bankowych pobranych przez bank z rachunku budżetu”. Przekazania dokonano w wysokości zawyżonej o kwotę salda. Zaistniałego błędu nie zweryfikowano do końca 2012 r. (likwidacji salda dokonano w trakcie kontroli poprzez przeksięgowanie na konto 962 „Wynik na pozostałych operacjach”).

         Badając prawidłowość jednostkowych i zbiorczych sprawozdań budżetowych oraz sprawozdania finansowego gminy i jednostkowych sprawozdań finansowych jednostek budżetowych stwierdzono, oprócz wyżej wymienionych, także inne nieprawidłowości dotyczące przede wszystkim niezgodności pomiędzy danymi ksiąg rachunkowych a sporządzoną sprawozdawczością. Polegały one na tym, że:

a) kwota wykazana w bilansie Urzędu jako jednostki budżetowej za 2012 r. w poz. A.II. „Wynik finansowy netto” – minus 523.449,79 zł (będąca wypadkową danych ujętych w bilansie w poz. A.II. 1 „Zysk netto” (3.991.816,14 zł) i jednocześnie w poz. A.II.2. „Strata netto” (4.515.265,93 zł)) nie wykazuje żadnego związku z ewidencją księgową prowadzoną na koncie 860 „Wynik finansowy”, które na koniec 2012 r. wykazywało saldo Ma (zysk) w kwocie 3.988.472,79 zł. Podkreślenia wymaga ponadto, że wykazanie w bilansie równocześnie zysku i straty nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa określających zasady prowadzenia rachunkowości,

b) wartość zobowiązań krótkoterminowych ujętych w poz. C.II. bilansu Urzędu jako jednostki budżetowej za 2012 r. wykazuje niezgodność z danymi ksiąg rachunkowych – zawyżenie w stosunku do ewidencji na kwotę 3.582,39 zł,

c) w skonsolidowanym bilansie gminy Przytuły sporządzonym na dzień 31 grudnia 2012 r. w poz. A.IV. „Wyniki finansowe roku bieżącego” wykazano kwotę 0 zł, podczas gdy z danych bilansów sporządzonych przez 3 jednostki budżetowe gminy wynikała strata w łącznej wysokości 3.125.245,59 zł. Podobnie według danych skonsolidowanego bilansu za 2012 r. wartość aktywów trwałych (poz. A) wynosząca 5.531.953,17 zł nie odpowiadała wartości aktywów trwałych wynikających z bilansów wszystkich jednostek budżetowych wynoszącej łącznie 4.846.805,17 zł (różnica 685.148 zł). Wskazania wymaga także, iż sprawozdania finansowe dwóch jednostek budżetowych (Zespołu Szkół w Przytułach i Szkoły Podstawowej w Wagach), będące formalnie podstawą dla sporządzenia skonsolidowanego bilansu gminy, opatrzone są adnotacjami Skarbnika o ich dostarczeniu w grudniu 2013 r., podczas gdy skonsolidowany bilans został opatrzony datą 21 czerwca 2013 r.,

d) w bilansie z wykonania budżetu w poz. II.1.2. „Deficyt budżetu” ujęto kwotę 294.136,23 zł, podczas gdy z konta 961 „Wynik wykonania budżetu” wynikał deficyt w wysokości 195.161,33 zł (różnica 98.974,90 zł),

e) kwota wydatków wykazana w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S za 2012 r. różni się (jest większa) od sumy wydatków wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych Rb-28S o łączną kwotę 98.974,91 zł. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o naruszeniu zasady sporządzania sprawozdań zbiorczych na podstawie sprawozdań jednostkowych wyrażonej w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103), a obecnie w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 119),

f) w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. środki zgromadzone na terminowych lokatach bankowych wynoszące 1.250.000 zł błędnie wykazano w poz. N.3.2. „Depozyty na żądanie”, zamiast w poz. N.3.3. „Depozyty terminowe”. Powyższy sposób ujmowania środków zdeponowanych na lokatach wynika z przepisów § 14 pkt 10 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247 ze zm.), także w wersji po zmianach wprowadzonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1344) mającymi zastosowanie po raz pierwszy do sprawozdań kwartalnych sporządzonych za czwarty kwartał 2013 r.

         W wyniku kontroli procedury uchwalania budżetu stwierdzono, że projekt uchwały budżetowej na 2012 rok przedłożył Pan Radzie Gminy Przytuły w dniu 20 listopada 2011 r., nie dotrzymując terminu wskazanego w art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej i przedkłada go organowi stanowiącemu do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy – str. 39 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości procedur zbywania nieruchomości z gminnego zasobu (str. 64-65 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) sporządzony wykaz nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w drodze bezprzetargowej nie zawierał wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wykaz nie określał terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z przywołanymi przepisami, termin złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje prawo pierwszeństwa, nie może być krótszy niż 6 tygodni od dnia wywieszenia wykazu,

b) jednostka nie zawiadomiła w formie pisemnej nabywcy nieruchomości wyłonionego w drodze przetargu o terminie i miejscu zawarcia umów sprzedaży, jak tego wymaga art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; w konsekwencji niemożliwym jest potwierdzenie, czy organizator przetargu wyznaczył termin podpisania umowy nie wcześniej niż po upływie 7 dni od zawiadomienia nabywcy; przywołany przepis ustawy nakazuje, aby wyznaczony termin nie był krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2)

Prawidłowość realizacji dochodów z czynszów za dzierżawę nieruchomości wykazała nienaliczenie odsetek za nieterminową wpłatę należności z tytułu dzierżawy nieruchomości w wysokości 9,79 zł. Odsetki od należności winny być ujmowane w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału, w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału, jak to wynika z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…. – str. 68-69 protokołu kontroli.

Analiza ustalania cen za sprzedaż wody z wodociągu gminnego w świetle przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w 2012 r. straty wody wyniosły 56.700 m³, co stanowi 48,75% ogółu pozyskanej wody. Straty generują koszty nieprzynoszące dochodów. Koszty ponoszone bez efektu wpływają zaś na wysokość ceny wody. Z udzielonego przez Pana wyjaśnienia, że straty spowodowane były między innymi rozszczelnieniami na sieci głównej wodociągu; wskazał Pan ponadto działania podjęte w celu ograniczenia strat wody,

b) kalkulacja załączona do wniosku z 16 maja 2011 r. (stanowiąca podstawę określenia przez Radę Gminy uchwałą Nr IX/35/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. taryfy za wodę obowiązującej od 1 sierpnia 2011 r. do 31 lipca 2012 r.) sporządzona została w oparciu o dane za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 r., co było niezgodne z przepisami § 7 ust. 1 rozporządzenia, w świetle których kalkulacja powinna odnosić się do kosztów z okresu roku obrachunkowego poprzedzającego rok, w którym wprowadzana jest taryfa z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania taryf. Rokiem obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowych taryf jest, zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia, 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku,

c) złożony w 2011 r. wniosek nie odpowiadał wzorowi wniosku określonemu przepisami rozporządzenia,

d) w załączniku do wniosku o zatwierdzenie taryfy na wodę, w którym wyszczególniono koszty dostawy wody, nie uwzględniono m.in. kosztów amortyzacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzację lub odpisy umorzeniowe. Z kolei § 9 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, których forma organizacyjno-prawna uniemożliwia zaliczanie kosztów amortyzacji lub umorzenia do kosztów uzyskania przychodów, mogą uwzględniać je w niezbędnych przychodach, stanowiących podstawę do ustalania cen i stawek opłat, jeżeli środki pochodzące z amortyzacji lub umorzenia będą stanowić wyłącznie źródło finansowania modernizacji i odtworzenia środków trwałych oraz spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie inwestycji (analogiczna nieprawidłowość wystąpiła przy poprzedniej kompleksowej kontroli RIO) – str. 70-71 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym wykazało niedociągnięcia polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Jak wykazano w opisie na str. 46 protokołu kontroli, w poddanej badaniu próbie wymiaru podatku rolnego w 3 przypadkach stwierdzono brak informacji.

Nieprawidłowości ustalono także w obszarze wpłat wnoszonych przez podatników po terminie płatności podatku (raty). Polegało to na niepobraniu odsetek za zwłokę na kwotę 42 zł i wadliwym księgowaniu wpłat dokonanych po terminie płatności. Zgodnie z art. 55 § 1 Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego, a w myśl art. 55 § 2 – jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę – str. 55-56 protokołu kontroli.

Ustalono, że Urząd Gminy w Przytułach, jako podatnik podatku od nieruchomości, złożył deklarację  podatkową na łączną kwotę 356.013 zł, jednak kwota ta nie zastała przypisana na koncie podatnika w ewidencji księgowej Urzędu – str. 55 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że ewidencja komputerowa (w programie komputerowym), osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości nie jest prowadzona na zasadach wynikających z treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107 poz. 1138) – str. 78 protokołu kontroli.

       Ponadto w uregulowaniach wewnętrznych nie uwzględniono wszystkich elementów określonych w treści art. 10 ustawy o rachunkowości, takich jak wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych za pomocą komputera, opis systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów – str. 61-62 protokołu kontroli.

Kontrolowany organ podatkowy nie wykorzystał upoważnienia ustawowego, wynikającego z przepisów Działu VI Ordynacji podatkowej i nie przeprowadzał w 2012 r. i latach wcześniejszych kontroli u podatników, mających na celu porównanie danych wykazanych w deklaracjach podatkowych (informacjach) ze stanem faktycznym – str. 62-63 protokołu kontroli.

         Badanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów z art. 24h i nast. ustawy o samorządzie gminnym wykazało, że Pan Wójt oraz Przewodniczący Rady Gminy nie przedstawili Radzie Gminy informacji w kwestii terminowości i prawidłowości składanych przez pracowników i radnych oświadczeń majątkowych oraz o ewentualnych działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach. Informacje powinny być przedstawione Radzie Gminy do 30 października na podstawie art. 24h ust. 12 ustawy o samorządzie gminnym. Z udzielonych przez Pana wyjaśnień wynika, że pisma w tej sprawie Pan oraz Przewodniczący Rady Gminy „dostarczył radnym indywidualnie”, co jednakże nie wypełnia dyspozycji przywołanego przepisu – str. 77-78 protokołu kontroli.

         W wyniku analizy wydatków poniesionych na wypłatę zwrotów kosztów używania w celach służbowych samochodu osobowego niebędącego własnością pracodawcy do jazd lokalnych stwierdzono, że wypłacania ryczałtu dla jednego z pracowników dokonywano pomimo braku umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy pracodawcą a pracownikiem o używanie pojazdu do celów służbowych, wymaganej przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli, motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Podstawę wypłacania ryczałtu stanowiło pismo z dnia 1 stycznia 2005 r. ówczesnego Zastępcy Wójta wskazujące „ryczałt za używanie własnego samochodu do potrzeb zakładu pracy w wysokości 300 km miesięcznie do odwołania”. Stosowna umowa została zawarta pomiędzy Panem a pracownikiem w trakcie kontroli – str. 78 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na zakup materiałów wykazała, że materiały przekazywano do bieżącego wykorzystania i zarachowywano bezpośrednio w koszty, jednakże stwierdzono przypadki braku na dokumentach opisów uzasadniających takie ujmowanie w ewidencji. Dotyczyło to np. braku dowodów wbudowania 60 mb rur o wartości 3.173,40 zł zakupionych na „przepusty przy drogach gminnych” czy dowodów wbudowania 250 sztuk wodomierzy o łącznej wartości 15.607,47 zł zakupionych „na potrzeby wodociągu gminnego „Nowa Kubra””. Świadczy to o nieprzestrzeganiu unormowań zawartych dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, wprowadzonej przez Pana Wójta zarządzeniem Nr 63/2012 z dnia 16 sierpnia 2012 r., według których materiały budowlane, do remontu, do montażu, które nie zostały bezpośrednio zużyte ewidencjonowane są na koncie 310 „Materiały”. Rozchód tych materiałów następuje po przedłożeniu dokumentu potwierdzającego zużycie sporządzonego przez pracownika merytorycznego – str. 80-81 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka w 2012 r. dokonywała zakupów paliwa do autobusów szkolnych, samochodów służbowych, koparko-ładowarki oraz sprzętu OSP, które w trakcie roku przekroczyły równowartość 14.000 euro. W 2012 r. dokonano zakupu paliwa o łącznej wartości brutto 114.371,06 zł. Nie stwierdzono dowodów na stosowanie procedur określonych ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) w celu wyłonienia dostawcy; brak także pisemnej umowy. Jak wynika ze złożonego przez Pana wyjaśnienia sposób zakupu paliw był stanem zastanym przeze mnie w momencie rozpoczęcia wykonywania funkcji Wójta (…). Na terenie gminy Przytuły jest tylko jedna stacja benzynowa położona w miejscowości Nowa Kubra. Następne w kolejności są stacje benzynowe znajdujące się na terenie sąsiednich gmin. Wszystkie miejscowości położone są znacznie dalej od siedziby gminy Przytuły, tj. ok. 10 km, Stawiski ok. 12 km (…).

         Należy zwrócić uwagę, że przepisy Prawa zamówień publicznych przewidują w art. 67 ust. 1 pkt 1 sytuacje dotyczące obiektywnej możliwości świadczenia dostaw przez tylko jednego wykonawcę. Wówczas zamawiający winien udokumentować przeprowadzenie postępowania w trybie z wolnej ręki, poprzez:

- przekazanie zaproszenia do negocjacji, a wraz z nim informacji niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, w tym istotnych dla stron postanowień, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólnych warunków umowy lub wzoru umowy (art. 68 ust. 1 ustawy),

- uzyskanie od wykonawcy, najpóźniej wraz z zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego, oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu (art. 68 ust. 2 ustawy),

Wymieniona wyżej, wymagana prawem dokumentacja nie została w trakcie kontroli okazana. Powyższe przesądza o niestosowaniu procedur Prawa zamówień publicznych dla wyboru wykonawcy zamówienia. Jak stanowi art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Z kolei zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych – str. 80-81 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej oraz rażąco niewłaściwego wykonywania przez Skarbnika Gminy obowiązków w zakresie prowadzenia rachunkowości.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Rozważenie określenia w procedurach wewnętrznych (zakresach obowiązków) zasad zastępstwa Skarbnika w czasie jego nieobecności.

3. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika Biblioteki Publicznej obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

4. Zapewnienie przestrzegania ustanowionych procedur wewnętrznych w zakresie obiegu, kontroli i zasad wypełniania kart drogowych oraz precyzyjne powierzenie obowiązków w tym zakresie, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

5. Objęcie instrukcją w sprawie ewidencji druków ścisłego zarachowania wszystkich dokumentów traktowanych w praktyce jak druki ścisłego zarachowania.

6. Opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych.

7. Wskazanie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości dat rozpoczęcia eksploatacji poszczególnych programów komputerowych.

8. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy, zmierzających do zapewnienia prawidłowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym zwłaszcza uzyskiwania z nich rzetelnych danych sprawozdawczych. W tym celu spowodowanie w szczególności:

a) zamykania i otwierania ksiąg rachunkowych w poszczególnych latach oraz zachowania ciągłości danych ujmowanych na poszczególnych kontach, jak tego wymagają przepisy ustawy o rachunkowości,

b) ustalenia rzeczywistych danych, które powinny być ujęte na kontach księgi głównej budżetu i Urzędu, w szczególności kont wynikowych obrazujących stan skumulowanego wyniku budżetu i funduszu Urzędu oraz kont rozrachunkowych,

c) prowadzenia w każdym roku wszystkich kont budżetu i Urzędu wymaganych dla ewidencji operacji występujących w jednostce przepisami załączników nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…,

d) ewidencjonowania operacji zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem oraz zasadami funkcjonowania poszczególnych kont określonymi przepisami załączników nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…,

e) ustalania dwustronnych sald kont rozrachunkowych, mając na uwadze rzetelną prezentację danych dotyczących należności i zobowiązań jednostki w ewidencji i bilansie,

f) prowadzenia ewidencji do konta 800 w sposób umożliwiający ustalenie zwiększeń i zmniejszeń funduszu z poszczególnych tytułów,

g) ewidencjonowania rachunków lokat utworzonych ze środków budżetu w ramach konta 133,

h) ustalania wyniku budżetu zgodnie z zasadą kasowej realizacji,

i) prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 139,

j) dokonywania zapisów na kontach 133 i 130 zgodnie z danymi wyciągów bankowych, tj. po właściwych – w świetle danych wyciągów bankowych – stronach kont, mając na uwadze, że zapis ujemny może wystąpić wyłącznie na koncie 130 – po obu stronach tego konta dla zachowania czystości obrotów,

k) ewidencjonowania przekazanych dotacji zapisem Wn 224 – Ma 130 w ewidencji Urzędu,

l) uzgodnienia stanu aktywów i pasywów Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych,

m) naliczanie i ujmowanie w księgach należnych odsetek za zwłokę w przypadku wpłat wnoszonych po terminie płatności, w tym w zakresie dotyczącym należności podatkowych.

9. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniach danych wynikających z rzetelnie prowadzonych ksiąg rachunkowych,

b) wykazywanie w sprawozdaniach zbiorczych i łącznych oraz bilansie skonsolidowanym danych stanowiących sumę danych wynikających z rzetelnie sporządzonych sprawozdań jednostkowych, z uwzględnieniem operacji podlegających wyłączeniu w sprawozdawczości finansowej zgodnie z obowiązującymi przepisami,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N środków pozostających na lokatach terminowych w poz. N.3.3. „Depozyty terminowe”.

10. Przedstawianie Radzie Gminy projektu uchwały budżetowej w terminie wskazanym ustawą o finansach publicznych.

11. W zakresie procedur zbywania nieruchomości:

a) zawieranie w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży wszystkich informacji wymaganych przepisami art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) zachowywanie pisemnej formy informowania nabywców nieruchomości wyłonionych w drodze przetargu o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

12. W zakresie opracowywania i uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę:

a) monitorowanie przyczyn powstawania strat wody i podjęcie skutecznych działań minimalizujących to zjawisko,

b) sporządzanie kalkulacji na podstawie danych za rok obrachunkowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 sierpnia 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf...,

c) sporządzanie wniosku o zatwierdzenie taryf zgodnego ze wzorem określonym przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 sierpnia 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf...,

d) kalkulowanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę z uwzględnieniem kosztów amortyzacji urządzeń wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności wodociągowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

13. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie  podatku rolnego.

14. Prowadzenie ewidencji komputerowej osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości  na zasadach wynikających z treści wskazanego w niniejszym wystąpieniu  rozporządzenia Ministra Finansów.

15. Uwzględnienie w wewnętrznych uregulowaniach składających się na dokumentację opisująca przyjęte zasady rachunkowości elementów wymaganych przywołanymi przepisami ustawy o rachunkowości.

16. Podjęcie niezbędnych działań mających na celu realizację obowiązków w zakresie kontroli podatkowych, wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

17. Realizowanie obowiązków informacyjnych dotyczących analizowanych oświadczeń majątkowych, wynikających z art. 24h ust. 12 ustawy o samorządzie gminnym.

18. Przestrzeganie unormowań wewnętrznych zobowiązujących do zamieszczania na dowodach opisów uzasadniających zarachowanie bezpośrednio w koszty zakupionych materiałów.

19. Stosowanie procedur określonych przepisami Prawa zamówień publicznych przy udzielaniu zamówienia na zakup paliwa, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży