Pan 

Józef Piątek

Burmistrz Nowogrodu

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowogród za 2012 rok i wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Nowogrodzie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych gminy wykazała, że obsługa finansowo-księgowa Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowogrodzie prowadzona jest przez Urząd Miejski na podstawie umowy zawartej dnia 13 maja 2009 r.  Stan ten narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Ośrodek Pomocy Społecznej, działający jako jednostka budżetowa, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na jego kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Rachunkowość jednostki budżetowej, jako jednostki sektora finansów publicznych, powinien prowadzić zatrudniony przez kierownika tej jednostki główny księgowy, jak tego wymaga art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) – str. 2-3 protokołu kontroli.

W obrębie zagadnień organizacyjnych stwierdzono również nieprawidłowości dotyczące funkcjonowania instytucji kultury. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 3-4 protokołu kontroli, w rejestrze instytucji kultury ujęty jest jeden podmiot – Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury w Nowogrodzie. W strukturze organizacyjnej M-GOK wymieniona jest również biblioteka (regulamin organizacyjny wprowadzony przez kierownika M-GOK 16 listopada 2012 r.). Na prowadzenie bibliotek jako jedno z zadań M-GOK w Nowogrodzie wskazywała już uchwała Rady Miejskiej z dnia 16 czerwca 1995 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego M-GOK. W treści załączonego do protokołu kontroli rejestru instytucji kultury znajduje się wpis z dnia 16 czerwca 1995 r. stanowiący o połączeniu Biblioteki z M-GOK oraz prowadzeniu bibliotek jako jednego z zadań M-GOK. Z wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynika, że Aktualnie (od 2007 r.) formami organizacyjnymi działalności kulturalnej w gminie Nowogród są Biblioteki i Miejsko – Gminny Ośrodek Kultury, które funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. (…). Zgodnie z powyższymi przepisami jednostkom tym przekazywana jest dotacja podmiotowa, sporządzana sprawozdawczość oraz stosowane są zasady gospodarki finansowej.

Odnosząc się do tez zawartych w wyjaśnieniu należy wskazać, że zgodnie z 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Jak wyżej wskazano, prowadzony przez gminę rejestr instytucji kultury nie wymienia żadnej biblioteki. Kontrolującemu nie okazano też ani aktu o utworzeniu ani statutu instytucji kultury określanej jako „Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy Nowogród z Filią w Mątwicy”. Nie jest zatrudniany kierownik biblioteki, a jedynie bibliotekarze. Wynika stąd, że w świetle obowiązujących przepisów prawa na terenie gminy działa tylko jedna instytucja kultury – M-GOK. Okoliczność wykonywania przez M-GOK zadań dotyczących prowadzenia bibliotek była zgodna z prawem w chwili dokonanego połączenia (w 1995 r.). Utrzymywanie tego stanu było natomiast nielegalne między 31 grudnia 2001 r. a 30 września 2012 r. ze względu na brzmienie art. 13 ust. 7 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642, ze zm.). Przywołane przepisy zakazywały łączenia bibliotek z innymi instytucjami kultury, co w związku z wymogiem zorganizowania przez gminę co najmniej jednej biblioteki publicznej oznaczało konieczność utworzenia biblioteki jako odrębnej instytucji kultury. Od dnia 1 października 2012 r., po dokonanej nowelizacji art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach, ponownie możliwe jest łączenie bibliotek z innymi instytucjami kultury, jeżeli nie spowoduje to uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań.

Kontrolującemu okazano szereg dokumentów świadczących o bezpodstawnym traktowaniu biblioteki jako odrębnej instytucji kultury – odrębny od M-GOK plan finansowy, sprawozdania Rb-Z i Rb-N, sprawozdawczość finansową. Dokumenty te podpisywał kierownik M-GOK. Na „jednostki kultury” w liczbie mnogiej – jako podmioty dotowane z budżetu gminy – powoływano się także w uchwale budżetowej.

Analizując regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego stwierdzono, że jego postanowieniami nałożono na kierowników komórek organizacyjnych obowiązki w zakresie wykonywania kontroli zewnętrznej jednostek podporządkowanych. Ponadto obowiązki w zakresie kontroli gospodarki finansowej gminnych jednostek organizacyjnych i podmiotów korzystających z dotacji celowych z budżetu gminy przypisano zakresem obowiązków Skarbnikowi Gminy. Kontrola nie wykazała aby w 2012 r. i wcześniej przeprowadzono kontrole o charakterze finansowym w jednostkach organizacyjnych – str. 6-7 protokołu kontroli.

Na podstawie zakresów czynności pracowników Urzędu, w tym referatu finansowego, ustalono, że na pismach z dnia 25 kwietnia 2012 r. zawierających zakresy czynności inspektora ds. finansów i płac oraz podinspektora ds. księgowości budżetowej brak potwierdzenia ich przyjęcia. Udokumentowanie przyjęcia do wiadomości przez pracownika powierzanych mu obowiązków stanowi istotny element systemu kontroli zarządczej w jednostce w świetle Standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84).

Z kolei analiza zakresu czynności Skarbnika Gminy z dnia 8 marca 2006 r. prowadzi do wniosku o nie zawarciu w jego treści wszystkich postanowień przewidzianych przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych wyznaczającymi zakres obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego (skarbnika). W zakresie czynności brak odniesienia do powierzenia odpowiedzialności za prowadzenie rachunkowości jednostki, a także obowiązków dotyczących dysponowania środkami pieniężnymi i dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 7 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrolę przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego… (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), stwierdzając:

a) nieprawidłowe saldo na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Jak wynika z ustaleń kontroli, należności ujęte na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w kwocie 130.472,57 zł. pomniejszono w bilansie o odpis aktualizujący wynoszący 20.627,14 zł, który odpowiadał wartości odsetek naliczonych od nieopłaconych w terminie należności. Świadczy to o dokonywaniu na koncie 290 zapisów według zasad obowiązujących do końca 2010 r. Począwszy od 2011 r. należności z tytułu odsetek maja być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 11 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowości w ewidencji analitycznej do konta 011 „Środki trwałe”, polegające na:

- ujęciu zbiorczo 5 ulic o ogólnej wartości 881.578,96 zł, bez podania wartości każdej z nich jako odrębnego środka trwałego,

- ujęciu „dróg dojazdowych do pól” o wartości 58.590 zł. i długości 580 m bez wskazania  liczby tych dróg i ich lokalizacji, jako ewentualnych odrębnych środków trwałych podlegających ewidencji w księgach Urzędu,

- bezpodstawnym ujęciu wartości nakładów na 2 drogi powiatowe w łącznej wysokości 20.120,69 zł; poniesione przez gminę nakłady na drogi powiatowe powinny być wyksięgowane i przeniesione do ewidencji prowadzonej przez Powiat Łomżyński, w której znajdują się te drogi. Ponadto w dokumentacji inwentaryzacyjnej nakłady te wykazano jako drogi gminne, co świadczy o nieosiągnięciu celu inwentaryzacji, jakim jest weryfikacja realności stanu ewidencyjnego.

Zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 011, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ewidencja ta powinna umożliwiać ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych oraz należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji – str. 74-76 protokołu kontroli,

c) w dokumencie potwierdzającym weryfikację sald na dzień 31 grudnia 2012 r., zatwierdzonym przez Pana Burmistrza i Skarbnika na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” wykazano m.in. nakłady w wysokości 97.640,63 zł dotyczące zadania „Szalet na targowisku miejskim w Nowogrodzie”; w uwagach zawarta jest adnotacja „Szalet oddany do użytku w 2008r.”. Mimo to w dalszym ciągu bezpodstawnie ujęty jest na koncie 080 zamiast na koncie 011 – str. 65 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowe ujęcie nadpłaty udziałów gminy w podatku dochodowym od osób fizycznych w kwocie 293 zł, wynikającej ze sprawozdania Ministerstwa Finansów, zapisem Wn 909 „Rozliczenia międzyokresowe” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, na koncie tym w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej ujmuje się m.in. należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy; zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty) – str. 10 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono przypadek braku kontrasygnaty Skarbnika na umowie powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) – str. 14 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała nieprawidłowości w zakresie zasad przyznawania dodatków specjalnych. Skarbnikowi Gminy dodatek specjalny od 1 stycznia 2007 r. przyznawany jest corocznie. W międzyczasie pismem z dnia 18 grudnia 2008 r. dodatek ten przyznany został na czas nieokreślony, a od 1 sierpnia 2011 r. ponownie corocznie i nieprzerwanie do czasu kontroli. W pismach przyznających dodatek specjalny brak uzasadnienia jego przyznania. Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Oprócz dodatku przyznanego na przedstawionych wyżej zasadach pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. przyznał Pan Skarbnikowi kolejny dodatek specjalny, na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r., uzasadniając go powierzeniem dodatkowych zadań wynikających z obsługi finansowo-księgowej projektu „Aktywizacja Społeczno – Zawodowa bezrobotnych w Gminie Nowogród”. Pismem z 29 czerwca 2013 r. przyznał Pan Skarbnikowi ponownie drugi dodatek specjalny na okres 2013 r., stosując analogiczną argumentację.

Nieprawidłowości w ustaleniu dodatków specjalnych dotyczyły również innych pracowników. Pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. przyznał Pan (przywołując w podstawie prawnej regulamin wynagradzania pracowników Urzędu) kierownikowi referatu Urzędu dodatek specjalny na czas nieokreślony bez uzasadnienia. Brak uzasadnienia także w pismach przyznających dodatki specjalne dla Sekretarza Gminy. Sekretarzowi co roku przyznawano dodatek specjalny od 1 sierpnia 2011 r. do 31 lipca 2014 r. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że W związku z nieprawidłowościami dotyczącymi dodatków specjalnych poleciłem Sekretarzowi Gminy ponowną ich analizę i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Należy jednak zwrócić uwagę, że nieprawidłowości w zakresie wskazywania podstaw przyznawania dodatków specjalnych stwierdzono również w czasie poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 54-56 protokołu kontroli, załączniki nr 9 i 23 do protokołu kontroli.

Analizując roczne karty ewidencji obecności w pracy stwierdzono znaczne ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego Pana Burmistrza i Skarbnika. Według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. zaległości urlopowe z 2012 r. Pana Burmistrza wynosiły 24 dni, zaś Skarbnika 26 dni. Zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy urlopu niewykorzystanego w terminie ustalonym zgodnie z art. 163 k.p. należało pracownikowi udzielić najpóźniej do 30 września następnego roku. Plany urlopów na rok 2012 i 2013 zatwierdzone przez Pana Burmistrza przewidywały wykorzystanie urlopów wypoczynkowych w pełni w danym roku. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono również w czasie poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 56 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu podróży służbowych wykazała, ze podstawą wypłacania  Panu Burmistrzowi ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych stanowiła umowa zawarta z Panem przez Przewodniczącego Rady Gminy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Burmistrza (za wyjątkiem ustalenia wynagrodzenia) powinna wykonywać wyznaczona przez Pana osoba zastępująca lub Sekretarz Gminy. W dniu podpisania protokołu okazano umowę zawartą w tej sprawie zawartą z Sekretarzem Gminy – str. 57-58 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą wydatków bieżących poniesionych na opłatę rachunków za telefony komórkowe stwierdzono, że w Urzędzie Miejskim ze służbowych telefonów komórkowych korzysta 2 pracowników, w tym Pan Burmistrz. Na okazanych fakturach (zatwierdzonych przez Skarbnika, Pan Burmistrza lub Sekretarza), na których wyszczególniona była kwota opłaty zamieszczano adnotację, że rachunek telefoniczny dotyczy rozmów służbowych. Zasadności tej adnotacji nie można zweryfikować, ponieważ jednostka nie posiadała wyszczególnienia połączeń (bilingów). Brak bilingów stwierdzono również w latach ubiegłych (od 2007 r.). Z punktu widzenia zasad wykonywania kontroli zarządczej i obowiązków nałożonych na Skarbnika przepisami art. 54 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poświadczenie w ten sposób m.in. braku zastrzeżeń do kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczej i finansowej nie może być uznane za oparte na załączonej dokumentacji. Zasady korzystania z telefonów komórkowych, w tym weryfikacji i rozliczania ponoszonych kosztów nie zostały uregulowane przepisami wewnętrznymi jednostki – str. 58-60 protokołu kontroli.

          Badając dokumentację dotyczącą przebudowy i rozbudowy świetlicy w Szablaku stwierdzono, że całkowita wartość inwestycji to kwota 403.198,48 zł. Inwestycja współfinansowana była środkami PROW w kwocie 231.406,30 zł, w związku z czym Urząd Marszałkowski przeprowadził kontrolę jej realizacji. Z protokołu kontroli Urzędu Marszałkowskiego z dnia 14 sierpnia 2012 r. stwierdzono rozbieżności pomiędzy dokumentacją a stanem faktycznym w zakresie 12 pozycji. W wyniku wniesionego przez gminę odwołania liczbę pozycji wykazujących różnice zmniejszono do 4 pozycji, co zostało uwzględnione w piśmie Urzędu Marszałkowskiego z dnia 12 października 2012 r., którym poinformowano kontrolowaną jednostkę o odmowie wypłaty części pomocy w wysokości 1.645,70 zł z powodu zaistniałych rozbieżności. Nie stwierdzono, aby kontrolowana jednostka podejmowała działania w celu wyegzekwowania od wykonawcy nadpłaconego wynagrodzenia. W złożonym wyjaśnieniu przytacza Pan okoliczności świadczące o innym stanie faktycznym niż wynikający z ustaleń Urzędu Marszałkowskiego, co jednakże nie stało się podstawą podjęcia stosownych działań wobec instytucji przekazującej dofinansowanie w sprawie jego wypłaty w należnej gminie wysokości – str. 66-68 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że nie została wydana decyzja ustanawiająca trwały zarząd nieruchomością, którą włada Szkoła Podstawowa w Sławcu. Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji na podstawie przepisów art. 43 i 45 w zw. z art.4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 74 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nie opracował Pan planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 74 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień dotycząca dróg gminnych wykazała, że na 132 drogi ujęte w wykazie dróg gminnych książki drogi okazano dla 72 dróg. Obowiązki w zakresie prowadzenia ewidencji dróg, której element stanowią książki dróg, wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Ponadto w okazanych książkach dróg nie dokonano wszystkich zapisów, np. brak zapisów dotyczących „wykazu opracowań projektowych” czy „wykazu protokołów odbioru robót remontowych i modernizacyjnych odcinka drogi” mimo, że takie zdarzenia wystąpiły – str. 75 protokołu kontroli.

Weryfikacja dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości wykazała uchybienia naruszające art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dwóch przypadkach wskazanych na str. 40-42 protokołu kontroli operat szacunkowy wykorzystywano dla ustalenia ceny nieruchomości po upływie terminu jego ważności. Jak wynika z przytoczonego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.    

         Ponadto ustalono, że po zakończonych postępowaniach przetargowych na zbycie nieruchomości nie zawiadamiano pisemnie osób ustalonych jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży co narusza art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi powołany przepis, powiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia powiadomienia (co przesądza o jego pisemnej formie). Z art. 41 ust. 2 ustawy wynika ponadto, iż w zawiadomieniu powinna znaleźć się informacja, że w przypadku gdy osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu i terminie podanym w zawiadomieniu organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi – str. 40-41 protokołu kontroli.

W zakresie zawierania umów najmu lokali mieszkalnych stwierdzono – jak wynika z ustaleń zawartych na str. 45-46 protokołu kontroli – okoliczności wskazujące na naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Z 2005 r. Nr 31, poz. 266), polegające na zawarciu umowy najmu lokalu na okres 3 lat przy braku udokumentowania żądania lokatora w sprawie zawarcia umowy na taki okres. Zgodnie z przywołanym przepisem umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator.  

         Badanie zagadnienia opłat adiacenckich wykazało, że w kontrolowanej jednostce nie została dotychczas podjęta uchwała w przedmiocie ustalenia stawek opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 2 tej ustawy). Nie stwierdzono aby Pan Burmistrz przedstawiał Radzie Miejskiej projekt uchwały w tej sprawie. W konsekwencji gmina Nowogród nie realizowała dochodów z tego tytułu – str. 50-51 protokołu kontroli. Opłaty adiacenckie stanowią określone prawem, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu. Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.  

Ustalono, że Rada Miejska w Nowogrodzie nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Postępowanie kontrolne wykazało, że przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Pan Burmistrz – str. 31 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola kompletności zasad (polityki) rachunkowości pod kątem ewidencjonowania dochodów podatkowych wykazała, że instrukcja do prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera nie zawierała, w kontrolowanym okresie, wszystkich elementów wymaganych przez art. 10 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono, że nie opracowano programowych zasad ochrony danych systemu informatycznego, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, nie określono również wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji – str. 37 protokołu kontroli.

Badanie obowiązujących w jednostce procedur dotyczących przeprowadzania kontroli podatkowych oraz wykonywania planów kontroli u podatników wykazało, że w planie kontroli na 2012 r. przewidziano do sprawdzenia zgodność zgłoszonych do opodatkowania powierzchni budynków, budowli i gruntów ze stanem faktycznym, ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości związanych z rekreacją, turystyką, wypoczynkiem a także nieruchomości nie zgłoszonych do opodatkowania we wsiach: Baliki, Ptaki i Morgowniki. Z przedstawionej do kontroli dokumentacji nie wynikało, ażeby wskazane kontrole faktycznie miały miejsce. Organ podatkowy przeprowadzał kontrole podatkowe w siedzibie podatnika jedynie w zakresie ulg inwestycyjnych, wobec czego nie zrealizował przyjętego planu kontroli i nie wykorzystał w pełni upoważnień ustawowych wynikających z treści art. 281 Ordynacji podatkowej – str. 37 protokołu kontroli.        

Dokonane w trakcie bieżącej kontroli ustalenia jednoznacznie wskazują na niewykonanie zaleceń pokontrolnych w zakresie dochodów budżetowych z poprzedniej kontroli kompleksowej. Ustalono, że nie w pełni wykonano zalecenie dotyczące aktualizacji dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości w zakresie opisu programowych zasad ochrony danych systemu informatycznego, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania oraz określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Nie zrealizowano też przyjętego w kontrolowanym okresie planu kontroli u podatników – str. 51 protokołu kontroli.          

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu (kierowniku jednostki) zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art.9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

2. Wskazanie kierownikowi M-GOK na brak podstaw do traktowania biblioteki działającej w strukturach M-GOK jako formalnie istniejącej odrębnej instytucji kultury, mając na uwadze, że rejestr instytucji kultury wymienia jedynie M-GOK jako gminną instytucję kultury wykonującą również zadania wynikające z ustawy o bibliotekach. Okoliczności te świadczą o braku podstaw w szczególności do prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych i sporządzania odrębnej sprawozdawczości biblioteki.

3. Egzekwowanie ustalonych regulaminem organizacyjnym Urzędu i zakresem czynności Skarbnika obowiązków w zakresie kontroli jednostek organizacyjnych gminy. Ewentualnie rozważenie zmodyfikowania postanowień regulacji wewnętrznych w tym zakresie.

4. Dokumentowanie potwierdzenia przyjęcia zakresu czynności przez pracowników.

5. Nadanie Skarbnikowi Gminy zakresu obowiązków i odpowiedzialności zawierającego wszystkie elementy określone przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych.

6. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie na koncie 290 odpisu aktualizującego wyłącznie te należności, wobec których stwierdzono wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości,

b) księgowanie naliczenia należnych jednostce odsetek zapisem Wn 221 – Ma 750,

c) ustalenie wartości początkowej poszczególnych dróg oraz wykazanie ich jako odrębnych środków trwałych w ewidencji analitycznej do konta 011, mając na uwadze, że ewidencja ta powinna umożliwiać ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych oraz należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji,

d) wyksięgowanie z konta 011 nakładów poniesionych na drogi powiatowe i przeniesienie ich do ewidencji odpowiedniej jednostki Powiatu Łomżyńskiego,

e) przeksięgowanie z konta 080 na konto 011 szaletu na targowicy, który według okazanej dokumentacji został oddany do użytku w 2008 r.,

f) zaniechanie ujmowania w ewidencji budżetu zaległości i nadpłat dotyczących udziałów gminy w podatkach dochodowych oraz podatków pobieranych przez urzędy skarbowe; ujmowanie ich w księgach Urzędu na odpowiedniej stronie konta 221.

7. Przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

8. Uzasadnianie prawnych i merytorycznych podstaw przyznawania dodatku specjalnego dla pracowników, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązujących zakresów czynności) a także wykazanie okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

9. Wykorzystywanie urlopu wypoczynkowego przez Pana Burmistrza zgodnie z dyspozycją art. 168 w zw. z art. 163 Kodeksu pracy oraz udzielanie urlopów pracownikom z uwzględnieniem przestrzegania przywołanych regulacji.

10. Wprowadzenie pisemnych procedur weryfikacji służbowego charakteru rozmów wykonywanych z telefonów służbowych oraz zasad rozliczania kosztów niemających związku z wykonywaniem zadań jednostki, mając na uwadze, że rzeczywiste funkcjonowanie procedur kontrolnych w tym zakresie wymaga posiadania przez jednostkę danych umożliwiających weryfikację.

11. Rozważenie podjęcia działań wobec wykonawcy przebudowy i rozbudowy świetlicy w Szablaku – dotyczących zwrotu kwoty wynagrodzenia za zmniejszony zakres robót (według ustaleń Urzędu Marszałkowskiego), bądź wobec Urzędu Marszałkowskiego – dotyczących przekazania gminie dofinansowania inwestycji w pełnej wysokości należnej w związku z prawidłowym wykonaniem zakresu rzeczowego zadania podnoszonym w wyjaśnieniach Pana Burmistrza.

12. Wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomością na rzecz Szkoły Podstawowej w Sławcu.

13. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

14. Prowadzenie ewidencji dróg zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych…

15. Przestrzeganie okresu wykorzystywania operatów szacunkowych wynikającego z przepisów art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami.   

16. Pisemne zawiadamianie nabywców nieruchomości wyłonionych w wyniku postępowania przetargowego o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. 

17. Zawieranie umów najmu lokali mieszkalnych – za wyjątkiem lokali socjalnych i lokali związanych ze stosunkiem pracy – na czas oznaczony wyłącznie w oparciu o udokumentowane żądanie najemcy zawarcia lokalu na czas oznaczony.

18. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał dotyczących:

a) wprowadzenia opłaty prolongacyjnej,

b) ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.   

19. Przeprowadzanie kontroli podatkowych w siedzibach podatników zgodnie z planem kontroli. 

20. Uzupełnienie przyjętych zasad rachunkowości dotyczących instrukcji prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

21. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży