Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 października 2013 roku (znak: RIO.IV.6001-7/13), o treści jak niżej:

        Pan
       Artur Kuczyński
       Burmistrz Szczuczyna

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szczuczyn
za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie
na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r.
o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektorów regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa
 w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analizując regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego w Szczuczynie stwierdzono,
że w § 11 ust. 2 pkt 5 przypisano do zadań Skarbnika kontrolę gospodarki finansowej gminnych jednostek organizacyjnych. Ponadto w § 11 ust. 2 pkt 17 wskazano na kontrolę wydatków budżetowych w gminnych jednostkach organizacyjnych. Z ustaleń zawartych na str. 5 protokołu kontroli wynika, że kontrole w jednostkach organizacyjnych nie są przez Skarbnika przeprowadzane.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrolę przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, za zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) stwierdzając, że:

a) należności z tytułu dochodów budżetowych w kwocie 388.727,23 zł pomniejszono w bilansie o kwotę 53.037,46 zł odpowiadającą wartości odpisu aktualizującego należności. Analiza prawidłowości dokonania odpisu wykazała, że nie objęto nim kwoty 6.025,38 zł dotyczącej należności za użytkowanie wieczyste od dłużnika postawionego w stan upadłości; zgodnie z art. 35b ust. 1 pkt 1 ustawy odpisu aktualizującego dokonuje się w stosunku do należności od dłużników postawionych w stan upadłości – do wysokości nieobjętej gwarancją lub innym zabezpieczeniem – str. 9-10 protokołu kontroli,

b) brak w ewidencji analitycznej prowadzonej do kont 011 „Środki trwałe” i 013 „Pozostałe środki trwałe” cech identyfikacyjnych niektórych obiektów inwentarzowych (np. numerów fabrycznych). Opisanie środków trwałych w ewidencji pomocniczej za pomocą wszelkich danych pozwalających na ich identyfikację ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających
z art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 104 protokołu kontroli,

c) w ewidencji analitycznej środków trwałych ujęto zbiorczo 3 ulice o ogólnej wartości 1.019.245,42 zł, bez wyszczególnienia poszczególnych obiektów – str. 103 protokołu kontroli). Zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 011, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ewidencja ta powinna umożliwiać ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych.

Kontrola klasyfikowania wydatków do podziałek klasyfikacji budżetowej wykazała następujące nieprawidłowości:

a) wydatek w kwocie 39.981,24 zł poniesiony na remont części świetlicy w Danowie sklasyfikowano w całości jako wydatek inwestycyjny (rozdział 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby”, par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”). Roboty wykonywano bez pozwolenia na budowę – na podstawie zgłoszenia. Stosownie do przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) robotami budowlanymi w budynkach, które mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia są remonty oraz docieplanie w budynkach o wysokości do 12 m. Jak wynika z załączonego do protokołu kontroli zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót, dotyczyły one w szczególności wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, robót malarskich (w tym gładzenie ścian i sufitów), wymiany osprzętu elektrycznego, naprawy posadzki i schodów. Jedynymi robotami, których charakter uzasadniał zaliczenie wydatku do wydatków majątkowych była budowa chodnika z kostki betonowej – str. 80 protokołu kontroli. Istotą remontu jest przywrócenie (odtworzenie) pierwotnego stanu technicznego środka trwałego, niezmieniające jego charakteru i funkcji, następujące w trakcie eksploatacji środka trwałego i wynikające z tej eksploatacji. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

b) wydatek w kwocie 5.000 zł za opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej przebudowy drogi w miejscowości Bzury sklasyfikowano jako wydatek bieżący zamiast inwestycyjny; w trakcie kontroli dokonano stosownych przeksięgowań – str. 81 protokołu kontroli.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczaniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu – art. 242 i 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.).

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono brak kontrasygnaty Skarbnika na niektórych umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych; obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) – str. 13-14 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień związanych z udzielaniem dotacji na podstawie przepisów ustawy
z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U.
z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) wykazała, że Rada Gminy w dniu 22 grudnia 2011 r., na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy, przyjęła wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy.
W programie nie wykazano wysokości środków przeznaczonych na realizację programu,
co jest naruszeniem postanowień art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy, który stanowi, że program zawiera wysokość środków przeznaczonych na jego realizację. W budżecie środki
na realizację programu ujęto 10 sierpnia 2012 r. Ponadto stwierdzono brak rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Obowiązek jego podjęcia wynika z art. 5a ust. 1 ustawy – str. 72 protokołu kontroli.

Badając wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych realizowana przez dyrektorów szkół, jak wynika z arkuszu organizacyjnego na rok szkolny 2012/2013 zatwierdzonego przez Pana Burmistrza, przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Dla dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Szczuczynie przy pensum w wysokości 3 godzin przewidziano 3 godziny ponadwymiarowe tygodniowo, zaś dla zastępcy dyrektora tej szkoły odpowiednio 6 i 6 godzin. Tygodniowy wymiar godzin dyrektora Szkoły Podstawowej w Niedźwiadnej wynosił 10 godzin, zaś liczba godzin ponadwymiarowych przewidziana została na 6. Przepisy art. 35 ust.1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekraczać ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Przydzielenie większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć – str. 76 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji inwentaryzacji przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2011 r., w zakresie jej zgodności z postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej wprowadzonej zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 27 września 2011 r., wykazała, że:

a) na niektórych arkuszach spisu z natury brak wskazania osoby odpowiedzialnej materialnie – dotyczy to m.in. arkuszy, na których ujęto komputery przypisane konkretnym osobom; naruszono tym samym postanowienia pkt 7 ppkt 7 rozdziału VII instrukcji,

b) w 2 przypadkach w zespole spisowym wymienionych zostało 2 członków, którzy w tym samym czasie (5, 11 i 12 stycznia 2012 r.) według listy obecności i kart urlopowych przebywali na urlopach. Powyższe rozbieżności Sekretarz Gminy wyjaśnił tym, że Uczestnictwo poszczególnych członków komisji inwentaryzacyjnej w konkretnych dniach nie określone były ścisłym harmonogramem. Gdy okazało się, że (…) będą potrzebni
na inwentaryzacji 11 i 12 stycznia zgodnie oświadczyli, że chcą w niej bezwzględnie uczestniczyć i zaplanowany dzień wolny odbiorą w najbliższym możliwym terminie (…). Okazano wnioski pracowników w tej sprawie, jednakże nie mają one odzwierciedlenia w ewidencji czasu pracy i kartach urlopowych za styczeń 2012 r. – str. 105-106 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień dotyczących dróg gminnych wykazała, że na 43 drogi ujęte
w wykazie dróg gminnych książki drogi okazano tylko dla 19 dróg. Obowiązki w zakresie prowadzenia ewidencji dróg, której element stanowią książki dróg, wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Ponadto w okazanych książkach dróg nie dokonano wszystkich zapisów, np. nie wykazano długości odcinka drogi w miejscowości Koniecki Małe do drogi krajowej 61 oraz faktu jej asfaltowania – str. 104 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji i innych robót budowlanych, dokonując następujących ustaleń:

a) w odniesieniu do zadania „Zagospodarowanie terenu i urządzenie placu zabaw z wykonaniem ogrodzenia w miejscowości Szczuczyn” stwierdzono rozbieżności w treści dokumentacji projektowo-kosztorysowej oraz rozbieżności pomiędzy dokumentacją a stanem faktycznym ustalonym podczas oględzin obiektu:

- w dokumentacji w pozycji „fundamenty ogrodzenia” wykazano następujące dane dotyczące wysokości deskowania – w projekcie graficznym 0,50 m, w opisie do projektu 0,45 m, w przedmiarze i kosztorysie ofertowym 0,50 m, w specyfikacji istotnych warunków zamówienia 0,45 m. Faktyczna wysokość deskowania to 0,30 m;

- w pozycji „cokoły fundamentowe betonowe…” wykazano w przedmiarze robót wysokość fundamentów 0,50 m. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w umowie oraz faktycznie po wykonaniu – według ustaleń kontroli – wysokość ta wyniosła 0,45 m.

Z § 8 umowy z wykonawcą wynika, że wynagrodzenie ryczałtowe przyjęte w umowie obejmuje wszystkie świadczenia konieczne do zgodnego z projektami wykonania przedmiotu umowy, zaś podstawą wystawienia faktury końcowej miał być protokół końcowego odbioru robót „wraz z kosztorysem powykonawczym wykonanych robót”. Kosztorys powykonawczy nie został okazany kontrolującemu – str. 87-89 protokołu kontroli.

Mimo stwierdzonych sprzeczności w złożonym wyjaśnieniu Pan Burmistrz uzasadnia, że parametry fundamentu, w tym jego wysokość, są zgodne z dokumentacją techniczną, gdyż m.in. przedmiar robót ma na celu umożliwienie dokonania wyceny robót, nie zaś ich opisanie, co nie zwalnia Wykonawcy z przeprowadzenia swoich wyliczeń (…) to na Wykonawcy spoczywał wybór metody wykonania fundamentu ogrodzenia. To w jego gestii był wybór, czy (…) narażając się na zużycie większej ilości betonu zastosować szalunki na wysokości 30 cm. Ponadto Pan Burmistrz w wyjaśnieniu odnosi się w wielu miejscach do ryczałtowego charakteru ceny za wykonanie przedmiotu zamówienia, jako okoliczności uzasadniającej pominięcie znaczenia szczegółowych postanowień dokumentacji i sporządzonego na jej podstawie kosztorysu ofertowego dla ustalenia ceny. W wyjaśnieniu zawarto m.in. stwierdzenie, że Rozliczenia pomiędzy stronami w przypadku ryczałtowego charakteru wynagrodzenia w żaden sposób nie opierają się na cenach jednostkowych oraz faktycznie wykonanych świadczeniach (…). Abstrahując od przedstawionych ustaleń kontroli pragnę wskazać, że jeżeli wolą stron było, aby za roboty przyjęte do wykonania wykonawca otrzymał wynagrodzenie ryczałtowe, to nie oznacza to, że wynagrodzenie ma być wypłacone w wysokości niezależnej od zakresu robót, które nie zostały wykonane lub zostały wykonane w mniejszym zakresie niż będący przedmiotem umowy. Ryczałtowy charakter ceny nie powoduje obowiązku jej zapłaty niezależnie od wykonanego zakresu rzeczowego umowy. Stosownie do art. 632 § 1 Kodeksu cywilnego, ryczałtowy charakter ceny oznacza jedynie, że wykonawca przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac.

b) brak kosztorysów powykonawczych przewidzianych umowami na budowę placów zabaw w miejscowościach Kurki, Brzeźno, Chojnowo i Skaje – str. 89-93 protokołu kontroli,

c) w dzienniku budowy nie odnotowano zdarzeń skutkujących koniecznością wykonania robót dodatkowych i zamiennych. Obowiązek dokonywania w dziennikach budowy wpisów zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych wynika m.in. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki… (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.) – str. 91 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Sprawdzeniu poddano m.in. dokumentację podatkową podatników opłacających podatek rolny i leśny i stwierdzono uchybienia polegające na niewyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku rolnego od 4 podatników. Uniemożliwiało to zweryfikowanie prawidłowości wymiaru należności podatkowych, bowiem informacja złożona przez podatnika jest głównym dowodem w zakresie podstawy opodatkowania. Zaniechano czynności sprawdzających przewidzianych przez art. 272 Ordynacji podatkowej. Czynności sprawdzające w tym zakresie umożliwiają zweryfikowanie formalnej poprawności złożonych dokumentów oraz ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami – str. 22 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych wykazała, że w przypadku podatnika wskazanego na str. 27 protokołu kontroli nieprawidłowo opodatkowano dwa będące w jego posiadaniu pojazdy. W pierwszym przypadku zaniżono podatek o kwotę 320 zł, natomiast w drugim zawyżono o 940 zł. W efekcie na koncie podatnika została wykazana nadpłata w kwocie 620 zł, która została w trakcie kontroli – na wniosek podatnika – zaliczona na poczet przyszłych zobowiązań.

Kolejnym obszarem, w którym stwierdzono uchybienia była prawidłowość naliczania odsetek za zwłokę w przypadku wpłat uiszczanych po upływie ustawowego terminu płatności. Przypadki niepobierania odsetek od zaległości podatkowych wystąpiły w podatku od środków transportowych na łączną kwotę 45 zł. Zgodnie z art. 53 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę. Naliczane są one od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. Od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 ze zm.), stosując stawki podane przez Ministra Finansów – str. 29 protokołu kontroli.

Badając działalność organu podatkowego w zakresie egzekucji zaległości stwierdzono istotne naruszenia ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Nie podjęto czynności egzekucyjnych w stosunku do podatników zalegających z uregulowaniem zobowiązań na łączną kwotę 91.694 zł, z czego:

- w podatku od środków transportowych – 18.749 zł – str. 29 protokołu kontroli,

- w podatku od nieruchomości – 61.929 zł – str. 32-33 protokołu kontroli,

- w łącznym zobowiązaniu pieniężnym – 11.016 zł – str. 39-41 i 43 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że wystosowane na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej zalecenie, dotyczące prowadzenia terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, nie jest należycie realizowane – str. 65 protokołu kontroli.   

         Analiza prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej poszczególnych dochodów podatkowych wykazała naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Według § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku. W 3 przypadkach wymienionych na str. 35 protokołu kontroli naruszono ten przepis zakładając kolejne konto na każdą kolejną nieruchomość będącą własnością danego podatnika.

Kontrola zagadnień związanych z opłatą targową wykazała, że będące w użyciu w kontrolowanej jednostce pokwitowania wpłaty opłaty targowej (bloczki opłaty targowej) uniemożliwiają sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki opłaty – na bloczkach nie wskazywano szczegółowo przedmiotu opłaty. Ustalono, że organ podatkowy w kontrolowanym okresie ani w latach wcześniejszych nie prowadził kontroli prawidłowości pracy inkasenta, naruszając tym samym  art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej określający obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowej m.in. u inkasentów. Uchybiono również normom zawartym w art. 272 Ordynacji podatkowej, które zobowiązują organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów – str. 35-36 protokołu kontroli. 

Sprawdzenie zagadnień związanych z opłatą skarbową wykazało, że do zaświadczeń o wielkości użytków rolnych oraz o niezaleganiu w podatkach lub o stanie zaległości nie dołączono wniosków o wydanie wspomnianych dokumentów. Narusza to wskazania art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 poz. 1282, ze zm.) stanowiącego, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje od wydania zaświadczenia – z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku kiedy wydanie zaświadczenia nie podlega opłacie skarbowej lub jest od niej zwolnione, czy też podmiot składający wniosek jest zwolniony od opłaty skarbowej, organ umieszcza na wspomnianym wniosku odpowiednią adnotację (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej – Dz. U. Nr 187, poz. 1330). Brak wniosku zawierającego określenie celu, w jakim zaświadczenie jest pobierane, powoduje, że nie można stwierdzić czy opłata powinna być w danej sprawie pobrana. W trakcie kontroli opracowano wzory druków wniosków o wydanie wyżej wymienionych zaświadczeń. Obecnie zaświadczenia wydawane są prawidłowo, po złożeniu odpowiedniego wniosku przez zainteresowane osoby – str. 36-37 protokołu kontroli.

Ustalono, że Rada Miejska w Szczuczynie nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Czynności kontrolne wykazały, że przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Pan Burmistrz – str. 37 protokołu kontroli.       

Weryfikacja dokumentacji dotyczącej ulg w zapłacie podatków wykazała, że przy wydaniu decyzji w sprawie rozłożenia na raty zobowiązania pieniężnego (jeden przypadek) odstąpiono od uzasadnienia decyzji. Jest to niezgodne z art. 210 § 5 Ordynacji podatkowej stanowiącym, że można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji wydanej na skutek odwołania, bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku – str. 45 protokołu kontroli.

         Stwierdzono, że instrukcja prowadzenia ewidencji księgowej podatków przy użyciu komputera nie zawierała wszystkich elementów przewidzianych przez art. 10 ustawy o rachunkowości. Stosowne regulacje wprowadzono w trakcie kontroli zarządzeniem Pana Burmistrza Nr 41/13 z dnia 18 czerwca 2013 r. – str. 45-46 protokołu kontroli.

Badanie rzetelności i prawidłowości sporządzenia sprawozdań Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy oraz Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. wykazało, że w sprawozdaniu Rb-27S nie ujęto w kolumnie "Skutki decyzji wydanych przez organ podatkowy na podstawie ustawy – Ordynacja podatkowa, obliczone za okres sprawozdawczy" skutków umorzenia należności w kwocie 697 zł z tytułu podatku od spadków i darowizn, udzielonego w trybie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – str. 47 protokołu kontroli.

Sprawdzenie wymaganych prawem regulacji dotyczących gospodarowania nieruchomościami wykazało, że:

a) uchwała Nr XIX/127/01 Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 24 kwietnia 2001 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie została dostosowana do obowiązującego od 22 października 2007 r. zakresu delegacji do jej wydania, zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie określono w jej treści zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 48 protokołu kontroli,

b) nie został uchwalony wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – str. 48-49 protokołu kontroli,

c) nie został sporządzony plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu spoczywa na Panu Burmistrzu, co wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zaś wymagania co do jego treści określa art. 23 ust. 1d ustawy – str. 103 protokołu kontroli.

Weryfikacja przestrzegania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami związanych z realizacją dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, że:

a) nie podawano do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej. Uchybiono tym samym przepisom art. 35 ust. 1 ustawy – str. 50-53 protokołu kontroli,   

b) zaniechano zawiadamiania w formie pisemnej osób ustalonych w przetargu jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymania wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2) – str. 53 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości wykazało, że w jednym przypadku osoba obdarowana lokalem mieszkalnym, bliska nabywcy lokalu od gminy (umowa sprzedaży z dnia 14 sierpnia 2008 r.; darowizna osobie bliskiej z dnia 14 listopada 2008 r. i następna darowizna – przez obdarowanego kolejnej osobie bliskiej dnia 30 czerwca 2009 r.), zbyła lokal osobie trzeciej w dniu 21 listopada 2011 r., tj. przed upływem 5 lat od czasu zbycia lokalu przez gminę z zastosowaniem bonifikaty. W związku z tym, zgodnie z art. 68 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogły zaistnieć przesłanki żądania zwrotu udzielonej przez gminę bonifikaty w wysokości 15.315,90 zł. Nie stwierdzono, aby kontrolowana jednostka podejmowała działania w celu wyegzekwowania bonifikaty podlegającej zwrotowi lub ustaliła przesłanki uzasadniające zaniechanie żądania zwrotu. W złożonym wyjaśnieniu wskazano, że do dnia kontroli Urząd nie był w posiadaniu ostatniej Umowy sprzedaży (…) i w związku z tym nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie (…) Burmistrz Szczuczyna ustali stopień pokrewieństwa pomiędzy stronami ostatniej Umowy kupna – sprzedaży lokalu, a także sposób zagospodarowania przez (…) środków uzyskanych z jego sprzedaży wobec przepisów wynikających z treści art. 68 ust. 1 i ust. 2a.                 

W wyniku kontroli stwierdzono brak regulacji wewnętrznych odnoszących się do egzekwowania zwrotu bonifikat udzielonych przy sprzedaży nieruchomości. Kwestii tej nie uregulowano m.in. w zakresach czynności pracowników kontrolowanej jednostki – str. 53-57 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i terminowości uiszczania czynszu za najem i dzierżawę nieruchomości oraz opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała, że w 7 przypadkach nie pobrano odsetek od wpłat wniesionych po terminie płatności na łączną kwotę 1.063,68 złotych. Nie ujęto ich również w księgach rachunkowych, czym naruszono § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont – str. 57, 60 i 62-63 protokołu kontroli.

Ponadto ustalono, że ostatniej aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości przez użytkowników będących osobami prawnymi dokonano w 2007 roku. Natomiast w stosunku do części użytkowników będących osobami fizycznymi nie dokonywano jej w ogóle, zaś do pozostałej części w latach 1994-1995 – str. 61 protokołu kontroli. Podjęcie działań skutkujących aktualizacją opłat pobieranych od osób fizycznych, określonych przepisami art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezbędne z uwagi na odległy czas ustalenia opłat w dotychczasowej wysokości. Przepis art. 12 ustawy zobowiązuje organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu (kierowniku jednostki) zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz wskazanych w protokole kontroli pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Egzekwowanie od Skarbnika wypełniania obowiązków w zakresie kontroli jednostek organizacyjnych, o których mowa w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego. Ewentualnie rozważenie zmiany postanowień regulaminu w tym zakresie.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania błędów w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie na koncie 290 odpisu aktualizującego wszystkie należności posiadające cechy określone przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości,

b) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy służące jednoznacznej identyfikacji posiadanych składników majątkowych,

c) ujęcie w ewidencji analitycznej środków trwałych poszczególnych ulic jako odrębnych środków trwałych,

d) prowadzenie ewidencji analitycznej dochodów podatkowych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego, tj. poprzez otwieranie kont dla każdego podatnika w każdym podatku, zamiast dla każdej kolejnej nieruchomości będącej własnością danego podatnika,

e) ujmowanie w księgach, na koniec każdego kwartału, należnych jednostce odsetek od nieopłaconych w terminie należności, zarówno cywilnoprawnych jak i podatkowych.

3. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, mając na uwadze w szczególności aby zadania stanowiące remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustawy o rachunkowości nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne, a w konsekwencji nie zwiększały wartości środka trwałego.

4. Przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

5. Przedkładanie Radzie Miejskiej projektów uchwał w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi z uwzględnieniem zapewnienia realizacji wszystkich obowiązków określonych przepisami art. 5a ustawy o działalności pożytku publicznego…

6. Zapewnienie, aby zatwierdzane przez Pana Burmistrza arkusze organizacyjne szkół przewidywały liczbę godzin ponadwymiarowych poszczególnych nauczycieli ustaloną zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

7. Przeprowadzanie inwentaryzacji zgodnie z zasadami określonymi instrukcją inwentaryzacyjną. Zapewnienie rzetelnego udokumentowania inwentaryzacji.

8. Prowadzenie ewidencji dróg zgodnie z przepisami z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych…

9. Wzmożenie nadzoru nad realizacją inwestycji, mając na uwadze w szczególności:

a) dołożenie większej staranności przy przygotowywaniu dokumentacji inwestycji w celu uniknięcia przypadków rozbieżności między postanowieniami poszczególnych jej elementów,

b) egzekwowanie od wykonawców przedłożenia kosztorysu powykonawczego, jeżeli taki obowiązek wynika z zawartych umów,

c) wskazanie osobom biorącym ze strony gminy udział w odbiorze robót do dołożenia większej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją,

d) egzekwowanie rejestrowania w dziennikach budowy wszystkich istotnych zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku realizacji robót.

10. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego.

11. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mających na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

12. Uzupełnienie wzorów druków do poboru opłaty targowej o przedmiot opłaty, zgodnie z uwagami zawartymi w części opisowej wystąpienia, oraz przeprowadzanie kontroli inkasenta opłaty mając na względzie przepisy Ordynacji podatkowej.  

13. Rozważenie kwestii wprowadzenia opłaty prolongacyjnej z zachowaniem obowiązujących w tej materii przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Wydawanie decyzji dotyczących ulg w zapłacie podatków zawierających wszystkie elementy wymagane przepisami Ordynacji podatkowej.

15. Niezwłoczne sporządzenie korekty sprawozdania Rb-27S za 2012 r. oraz przekazanie jej do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

16. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał w sprawie:

a) zmiany uchwały dotyczącej zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, polegającej na objęciu uchwałą zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony,

b) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

17. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

18. Przestrzeganie procedury zbywania nieruchomości poprzez:

a) publikowanie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, 

b) pisemne zawiadamianie nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, stosownie do przepisów art. 41 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

19. Przeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie podstaw żądania zwrotu kwoty bonifikaty w wysokości 15.315,90 zł (powiększonej o waloryzację), udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego, o którym mowa w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia. Poinformowanie Izby o efektach czynności wyjaśniających i podjętych na ich podstawie działaniach.

20. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych Urzędu oraz zakresu czynności odpowiedniego pracownika o kwestie związane z monitorowaniem obrotu nieruchomościami w celu ustalania podstaw do egzekwowania zwrotu bonifikat udzielonych przez sprzedaży nieruchomości.

21. Niezwłoczne przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości przez osoby fizyczne.

22. Zapewnienie rzetelnej realizacji zaleceń pokontrolnych. 

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży