Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Hajnówce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 listopada 2013 roku (znak: RIO.I.6003-6/13), o treści jak niżej:

Pan

Włodzimierz Pietroczuk

                                                                                              Starosta Hajnowski

W wyniku doraźnej kontroli w zakresie zadłużenia Powiatu Hajnowskiego, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W latach 2010-2012 nastąpił znaczący wzrost zadłużenia Powiatu Hajnowskiego z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych. Na koniec 2009 r. dług powiatu wynosił 13.045.940 zł, w 2010 r.  wzrósł o 3.543.166 zł, w 2011 r. o 1.883.206 zł, a w 2012 r. – o 2.022.573 zł. Wzrost zadłużenia w latach 2010-2012 o 57,10% sprawił, że zobowiązania finansowe powiatu, wynoszące na koniec 2012 r. 20.494.885 zł, odniesione do zrealizowanych w 2012 r. dochodów budżetu ogółem, osiągnęły wskaźnik na poziomie  51,15%. Z punktu widzenia obowiązującego w latach 2010-2012 dopuszczalnego wskaźnika zadłużenia, wynoszącego 60% planowanych i wykonanych dochodów budżetu, założenia przyjmowane w uchwałach budżetowych nie wykazywały zatem sprzeczności z prawem – str. 6 i 16 protokołu kontroli.

W uchwałach Rady Powiatu Hajnowskiego dotyczących budżetu powiatu na lata 2010-2012 jako źródło finansowania planowanego deficytu budżetu i spłat wcześniej zaciągniętych kredytów oraz źródło przychodów nie występowały wolne środki, zdefiniowane w art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu wynikająca z rozliczenia kredytów i pożyczek. Wolne środki jako źródło pokrycia planowanego deficytu budżetu pojawiały się wyłącznie w związku ze zmianą budżetów. W 2010 r. w budżecie po zmianach zaplanowano jako źródło pokrycia deficytu wolne środki w wysokości 310.000 zł, co stanowiło 22,6% dostępnych środków według stanu na koniec 2009 r. W 2011 r. do planu przychodów wprowadzono wolne środki wynoszące 1.394.796 zł i stanowiące 53,7% środków dostępnych na koniec 2010 r., a w 2012 r. –  1.000.000 zł (33,6%) środków dostępnych na koniec 2011 r. W okresie objętym kontrolą wolne środki nie były wykorzystywane na pokrycie planowanego deficytu budżetu, ponieważ w latach 2010-2012 rzeczywisty deficyt budżetu kształtował się poniżej planowanego deficytu, więc źródłem jego pokrycia były zaciągnięte w tym okresie kredyty bankowe – str. 4-7 protokołu kontroli.  

Konstruowanie uchwał budżetowych na lata 2010-2012, w wyniku których nastąpił znaczący wzrost długu powiatu, nie było poparte rzetelną analizą możliwości spłaty zaciągniętych zobowiązań finansowych w świetle zasad obowiązujących od 2014 r. na podstawie przepisów art. 243 ustawy o finansach publicznych. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że różnice między kwotami zrealizowanych dochodów bieżących powiększonych o wpływy ze sprzedaży majątku a kwotami wydatków bieżących w latach 2006-2013 przedstawiały się następująco: za 2006 r. (-) 635.590 zł; za 2007 r. (-) 262.321 zł; za 2008 r. (+) 838.212 zł; za 2009 r. (+) 124.401 zł; za 2010 r. (+) 243.882 zł; za 2011 r. (+) 1.019.655 zł; za 2012 r. –  (+) 149.102 zł. Przedstawione dane powinny były skłaniać do refleksji przed podejmowaniem decyzji o zwiększeniu stanu zadłużenia z tytułu kredytów bankowych. Wyniki te mogły być jeszcze mniej korzystne z uwagi na ustalenia kontroli problemowej przeprowadzonej w 2012 r. w Powiatowym Zarządzie Dróg w Hajnówce, która wykazała, że wydatki bieżące poniesione na wykonanie systemem gospodarczym środków trwałych (inwestycje drogowe) przy wycenie efektów inwestycyjnych były przenoszone do wydatków majątkowych. Dotyczyło to wydatków bieżących na wynagrodzenia i pochodne. Z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej w PZD wynikało, że do wydatków inwestycyjnych w 2011 r. przeniesiono bezpodstawnie z poszczególnych podziałek klasyfikacji budżetowej wydatków bieżących wydatki w łącznej kwocie 211.475,44 zł – str. 25-26 protokołu kontroli. W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do kierownika PZD, przekazanym do wiadomości Pana Starosty, wskazano na brak podstaw do zniekształcania poziomu wydatków na wynagrodzenia i pochodne przy ustalaniu kosztów realizacji inwestycji (wyceny robocizny pracowników PZD stanowiącej koszt wytworzenia środka trwałego).

W toku postępowania nadzorczego Składy Orzekające RIO w Białymstoku negatywnie zaopiniowały projekty uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej z dnia 14 listopada 2011 r. i z dnia 15 listopada 2012 r. Kolegium RIO w Białymstoku stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu Hajnowskiego podjętej dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie WPF na lata 2013-2024 ze względu na założenie niespełniania warunków określonych przepisami art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w latach 2014-2016.

Analiza procesu uruchamiania poszczególnych transz kredytów w latach 2010-2012, wynikających z umów zawartych z bankami, wskazuje jednoznacznie, że uruchomienie IV transzy kredytu w grudniu  2010 r. w  kwocie 1.462.635 zł  oraz II transzy kredytu w grudniu 2011 r. w kwocie 2.292.675 zł nie było poprzedzone weryfikacją rzeczywistych potrzeb finansowych powiatu dotyczących sfinansowania budżetu. Środki z  IV transzy kredytu uruchomionej w grudniu 2010 r. zostały wykorzystane na pokrycie deficytu budżetu w kwocie jedynie 205.451,79 zł, a pozostała część tej transzy, wynosząca 1.227.183,21 zł, zwiększyła stan wolnych środków. Środki z II transzy kredytu uruchomionej w grudniu 2011 r. zostały wykorzystane na spłatę rat kredytów zaciągniętych w latach poprzednich w kwocie 409.469,42 zł oraz na pokrycie deficytu budżetu w kwocie 1.502.780,11 zł, a pozostała część tej transzy, wynosząca 380.425,47 zł, zwiększyła stan wolnych środków. Ustalenia kontroli wskazują, że zaniechanie monitorowania faktycznych potrzeb w zakresie finansowania budżetu powiatu przyczyniło się do zbędnego wzrostu zadłużenia w latach 2010-2011 o kwotę  1.607.609 zł – str. 11-12 protokołu kontroli.

Wzrost zadłużenia Powiatu w latach 2010-2012 spowodował skokowy wzrost   wydatków związanych z obsługą długu w tym okresie, które w poszczególnych latach wynosiły: w 2010 r. – 605.472 zł, w 2011 r. – 871.298 zł i w 2012 r. – 1.034.690 zł. Wydatki z tytułu obsługi zadłużenia w odniesieniu do dochodów ogółem stanowiły w tych latach  odpowiednio: 1,66%, 2,23% i 2,58%. Porównanie tych danych ze wskaźnikiem łącznej kwoty spłaty zobowiązań z art. 243 ustawy o finansach publicznych, opartym na stosunku spłaty rat kapitałowych powiększonych o wydatki związane z obsługą długu do dochodów ogółem pozwala stwierdzić, że przedstawiony wskaźnik w podanych latach kształtował się poniżej dopuszczalnego wskaźnika spłaty uzyskanego w wyniku odniesienia różnicy dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku i wydatków bieżących do dochodów ogółem. Dane uwzględnione na podstawie trzech poprzedzających lat dla wyliczenia maksymalnego wskaźnika spłaty rat kapitałowych z odsetkami wynosiły w latach 2010-2012 odpowiednio 0,45%, 0,93% i 1,21%. Oznacza to, że już same wydatki związane z obsługą zaciągniętych kredytów, w przypadku obowiązywania przepisów art. 243 ustawy od 2010 r., nie pozwalałyby Radzie Powiatu na uchwalenie budżetów – str. 4 protokołu kontroli.

         Analizując wartości określone w wieloletnich prognozach finansowych sporządzanych w 2012 i 2013 r., istotne z punktu widzenia ustalania dopuszczalnych wskaźników spłaty zobowiązań w poszczególnych latach, stwierdzono, wykorzystywane do określenia maksymalnego wskaźnika spłat rat kredytów bankowych powiększonych o odsetki, w poszczególnych latach objętych okresem prognozowania, stwierdzono że zostały one ustalone w kwotach pozwalających na krytyczną ocenę ich realistyczności. W WPF z dnia 28 grudnia 2012 r. założono, że dochody bieżące budżetu w 2014 r. w porównaniu z dochodami planowanymi na 2012 r. wzrosną aż o 14,96%. W 2014 r. dochody bieżące w porównaniu z poprzedzającym rokiem budżetowym miały wzrosnąć o 4,58%, a w 2015 r. – o 2,5%. Prognozowane w tej WPF na lata 2013-2015 dochody bieżące w porównaniu do rzeczywistego wykonania za 2012 r. są wyższe odpowiednio o 15,94%, 21,25% i 24,28%. Z kolei w WPF z dnia 29 sierpnia 2013 r. założono, że dochody bieżące budżetu w 2014 r. w porównaniu z dochodami wykonanymi w 2012 r. wzrosną aż o 12,44%. W 2014 r. prognozowane dochody bieżące w porównaniu z poprzedzającym rokiem budżetowym rosną o 1,11% , a w 2015 r. o 0,99%. Prognozowane na lata 2013-2015 dochody bieżące w porównaniu do rzeczywistego wykonania za 2012 r. są wyższe odpowiednio o 11,21%,  12,44% i 13,55 %.  Kolegium Izby stwierdziło w całości nieważność uchwały w sprawie WPF z dnia 29 sierpnia 2013 r.

W WPF z dnia 25 października 2012 r. założono, że wydatki  bieżące budżetu w 2014 r. w porównaniu z wydatkami planowanymi na 2012 r. spadną aż o 8,83%. W 2014 r. wydatki bieżące w porównaniu z poprzedzającym rokiem budżetowym są mniejsze o 2,33% , a w 2015 r. są wyższe o 10,23%. Prognozowane w tym WPF na lata 2013-2015 wydatki bieżące w porównaniu do rzeczywistego wykonania za 2012 r. są w 2013 r. niższe o 3,86%, w 2014 r. niższe o 3,99% i w 2015 r. niższe o 1,97%. W WPF z dnia 29 sierpnia 2013 r. założono, że wydatki bieżące budżetu w 2014 r. w porównaniu z wydatkami wykonanymi w 2012 r. wzrosną o 3,73%. W 2014 r. prognozowane wydatki bieżące w porównaniu z poprzedzającym rokiem budżetowym spadają o 2,33% , a w 2015 r. są niższe o 0,81  %. Prognozowane na lata 2013-2015 wydatki bieżące w porównaniu do rzeczywistego wykonania za 2012 r. są wyższe odpowiednio o 6,18 %, 3,73% i 2,89%.

Z wyjaśnień Skarbnika złożonych do protokołu kontroli wynika, że wzrost dochodów bieżących założono w związku z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych, a poziom prognozowanych wydatków bieżących przyjęto z uwzględnieniem już podjętych i  zakładanych działań zmierzających do obniżenia wydatków. Wśród wymienionych w wyjaśnieniu przedsięwzięć występuje m.in. przekazanie w 2007 r. do Ministerstwa Środowiska prowadzenia Zespołu Szkół Leśnych w Białowieży, które – sądząc po kształtowaniu się relacji branych aktualnie pod uwagę przy ustalaniu maksymalnego wskaźnika spłat zadłużenia – nie miały istotnego wpływu na ich poziom.  Z kolei ewentualny wzrost dochodów z tytułu realizowanych projektów pociąga za sobą konieczność dokonania wydatków w wysokości otrzymanego dofinansowania. 

Stwierdzono, że planując zadania z zakresu audytu wewnętrznego w okresie objętym kontrolą nie uznano w kontrolowanej jednostce za celowe poddania ocenie wpływu znaczącego wzrostu zadłużenia w latach 2010-2012 na możliwość uchwalenia budżetu powiatu na 2013 r. i na kolejne lata – str. 31 protokołu kontroli.

  Przyczyną wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości było niedostrzeganie zagrożeń wynikających z nadmiernego zadłużania Powiatu w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisów art. 243 ustawy o finansach publicznych w kontekście uchwalenia budżetów na 2014 i 2015 r. oraz na kolejne lata. Ustalenia kontroli wskazują też na niewłaściwe monitorowanie rzeczywistych potrzeb kredytowych oraz niekorzystanie przy opracowywaniu uchwał budżetowych z wolnych środków jako źródła finansowania budżetu.

Odpowiedzialność za wykonywanie budżetu powiatu spoczywa na Zarządzie Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.). Do obowiązków Zarządu Powiatu należy przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w tym uchwały budżetowej i uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej – art. 230 ust. 1 i 2, art. 233 pkt 1 i art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wnikliwe analizowanie rzeczywistych potrzeb kredytowych powiatu i realnych możliwości ich spłaty.

2. Wykorzystywanie wolnych środków jako źródła pokrycia deficytu budżetu i  sfinansowania rozchodów budżetu.

3. Przeanalizowanie dochodów i wydatków bieżących oraz dochodów ze sprzedaży majątku ujmowanych w wieloletniej prognozie finansowej pod kątem ich realności.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku