Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Kuźnica

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 sierpnia 2013 roku (znak: RIO.I.6001-6/13), o treści jak niżej:

    W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kuźnica za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Kuźnica na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

     Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w dalszym ciągu w gminie Kuźnica nie został powołany zastępca Wójta. Na nieobsadzenie tego stanowiska zwrócono uwagę przy poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. Rekomendowano wówczas podjęcie przez Pana Wójta stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa, mając na uwadze regulacje prawne zawarte w art. 28g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas Pana nieobecności. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wskazał Pan, że w dniu 22 czerwca 2009 r. zostało wydane zarządzenie nr 171/09, na mocy którego upoważnił Pan pracownika Urzędu Gminy do zastępowania Pana w czasie nieobecności w pracy w zakresie spraw finansowo-księgowych – str. 4 protokołu kontroli.

Ponadto od dnia 20 kwietnia 2011 r. do dnia zakończenia kontroli w Urzędzie nie było obsadzone także stanowisko Sekretarza Gminy. Nieobsadzenie stanowiska Sekretarza stoi w sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), zgodnie z którym w urzędzie gminy tworzy się stanowisko sekretarza. Zadania Sekretarza Gminy zostały przewidziane w regulaminie organizacyjnym Urzędu obowiązującym w czasie przeprowadzania kontroli – str.  3-4 protokołu kontroli.

Analiza zakresów czynności pracowników wykazała, że zakres czynności Skarbnika nie odnosi się precyzyjnie do wszystkich obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego (skarbnika) przewidzianych postanowieniami z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), dotyczących w szczególności wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym – str. 5 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli kompletności pełnomocnictw udzielonych przez Pana Wójta kierownikom jednostek organizacyjnych stwierdzono, że nie uwzględnił Pan wniosku zawartego w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. – wystosowanym w związku z ustaleniami przeprowadzonej przez Izbę kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Kuźnicy – dotyczącego udzielenia K. Pawłowskiemu, jako dyrektorowi Zespołu Szkół, pełnomocnictwa na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kontrola wykazała natomiast, że na podstawie przywołanego art. 47 ust. 1 ustawy udzielił Pan pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych kierownikowi Gminnej Biblioteki Publicznej w Kuźnicy i dyrektorowi Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Kuźnicy (pełnomocnictwa przewidywały m.in. ograniczenie możliwości dokonywania zakupu towarów i usług w kierowanych przez nich instytucjach kultury do równowartości kwoty 3.000 euro). Należy wskazać, że udzielanie pełnomocnictw osobom zarządzającym instytucjami kultury, jako osobami prawnymi, jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406), instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przywołany art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się zaś do kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Pan Wójt nie może też w innej formie ograniczać ustawowo określonej samodzielności instytucji kultury poprzez ustalanie kwoty wydatków, których samodzielnie może dokonywać kierujący instytucją kultury – str. 5-7 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z funkcjonowaniem gminnych jednostek organizacyjnych wykazała ponadto, że Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową wymienionych wyżej instytucji kultury. Podstawę prowadzenia rachunkowości obu instytucji kultury stanowią regulacje wprowadzone przez kierowników obsługiwanych jednostek. Fakt prowadzenia przez Urząd Gminy ksiąg rachunkowych instytucji kultury narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330). Jednostki te, działające jako odrębne osoby prawne, są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4 i art. 11 ust. 1 ustawy. Rachunkowość instytucji, jako jednostki sektora finansów publicznych, powinien prowadzić zatrudniony przez dyrektora główny księgowy, jak tego wymaga art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – str. 10-11 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289), polegające w szczególności na:

a) zdublowaniu w ewidencji budżetu i Urzędu zobowiązań z tytułu podatku VAT w wysokości 979,42 zł; na koniec 2012 r. zobowiązania z tego tytułu wynikały bowiem z konta 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu (w kwocie 979,42 zł) oraz z konta 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Urzędu (w wysokości 1.907 zł) – str. 18 protokołu kontroli,

b) błędnym zaewidencjonowaniu przyjęcia na stan środków trwałych o wartości 7.000 zł w postaci 2 przystanków szkolnych, zapisami Wn 011 „Środki trwałe” i Ma 800 „Fundusz jednostki” przy jednoczesnym zaksięgowaniu zobowiązania wynikającego z faktury zapisem Wn 402 „Usługi obce” – Ma 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”. Należy wskazać, że zapis Wn 011 – Ma 800 jest właściwy dla przyjęcia nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych. Poza tym zakup środków trwałych wyklucza możliwość ujęcia kosztów nabycia na kontach zespołu 4 „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie”; każdy z obiektów (przystanków) powinien być także ujęty jako odrębny środek trwały – str. 112 protokołu kontroli,

c) prowadzeniu urządzeń księgowych, traktowanych w Urzędzie jako ewidencja analityczna należności z najmu, nieposiadających wszystkich cech wymaganych dla ksiąg rachunkowych przepisami art. 13 ust. 4 ustawy. Okazane kartoteki nie były trwale oznaczone nazwą jednostki, której dotyczą, nazwą danego rodzaju księgi rachunkowej, wyraźnie oznaczone co do roku obrotowego, okresu sprawozdawczego i daty sporządzenia. Brak w nich danych na temat bilansu otwarcia (ciągłości salda dla danego kontrahenta). Powyższe świadczy o naruszeniu zasady bezbłędności ksiąg rachunkowych wyrażonej w art. 24 ust. 3 ustawy, odnoszącej się m.in. do ciągłości zapisów. Poza tym stwierdzono niezgodne z przepisami art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy korygowanie treści zapisów dokonywanych na kartotekach (przy użyciu korektora, z pominięciem podpisania poprawki i umieszczenia daty) – str. 35-36 protokołu kontroli; w odniesieniu do wykazów gruntów traktowanych jako ewidencja analityczna do konta 011 stwierdzono zaś, że brak w nich wszystkich danych wymaganych dla zapisu księgowego przepisami art. 23 ust. 2 ustawy, tj. daty dokonania zapisu oraz określenia rodzaju i numeru identyfikującego dowodu stanowiącego podstawę zapisu – str. 114 protokołu kontroli,

d) niezachowywaniu zasady, w myśl której zapisy na koncie 133 „Rachunek budżetu” dokonywane są na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów pomiędzy jednostką a bankiem – stosowano zapisy ujemne na koncie 133 dla zwrotów niewykorzystanych dotacji; niezgodność zapisów na koncie 133 z danymi wyciągów bankowych wynikała także z przyjętej metody ewidencji potrąconych kosztów komorniczych – str. 27 protokołu kontroli,

e) wykazywaniu na syntetycznym koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” salda jednostronnego w kwocie 1.133.897,01 zł, ustalonego jako per saldo należności (1.145.272,74 zł) i zobowiązań (11.375,73 zł) ujętych na tym koncie; zaniechanie ustalania salda dwustronnego narusza zasady funkcjonowania konta 221 zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 29 protokołu kontroli,

f) bezpodstawnym ewidencjonowaniu w księgach Urzędu należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej (270.611,23 zł) i funduszu alimentacyjnego (557.360,15 zł); jak wynika z ustaleń zawartych na str. 30 protokołu kontroli, wydatki na wypłatę świadczeń alimentacyjnych realizowane są z planu finansowego GOPS, na podstawie decyzji wydawanych przez kierownika GOPS, a zatem wynikające stąd rozrachunki powinny być wykazane w księgach tej jednostki.

         Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli, gmina wynajmuje w budynku Ośrodka Zdrowia w Kuźnicy 2 lokale mieszkalne na piętrze oraz 3 lokale użytkowe na parterze (apteka, gabinet stomatologiczny i niepubliczny ZOZ). W wyniku analizy realizacji umów najmu lokali mieszkalnych sformułowano wniosek, że wydatki ponoszone przez gminę związane z dostarczeniem ciepła do tych lokali były większe od uzyskanych wpływów. Całkowite koszty wytworzenia energii cieplnej dla tego budynku w 2012 r. (budynek posiada własną kotłownię, zaś opał w postaci węgla zakupuje Urząd) stanowiły kwotę 36.126,37 zł (zakup węgla i jego rozładunek oraz wynagrodzenie palacza). W 2012 r. wpływy z tytułu wpłat za centralne ogrzewanie od najemców lokali mieszkalnych wyniosły jedynie 2.388,12 zł. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby były one rozliczane względem faktycznie poniesionych kosztów. Mając na uwadze, że lokale mieszkalne zajmują jedną z dwóch kondygnacji budynku, należy stwierdzić, że wpływy te w stosunku do poniesionych kosztów zostały zaniżone. Przyjmując ½ poniesionych kosztów ogrzania budynku oraz założenie, że jeden z lokali mieszkalnych jest niezamieszkały zaniżenie może oscylować w granicach 9.600 zł.  Należy wskazać, że stosownie do postanowień rozdziału 4 „Polityka czynszowa” załącznika do uchwały Nr VII/36/11 Rady Gminy Kuźnica z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, najemcy zobowiązani są do uiszczania opłat związanych z eksploatacją lokali. Zasady poboru przez wynajmującego opłat niezależnych od właściciela (w tym za dostawy energii cieplnej) wynikają z przepisów art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W przywołanych przepisach przewidziano m.in., że wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów dostarczenia m.in. ciepła.

         W przypadku najmu lokali użytkowych w tym budynku stwierdzono, że koszty ogrzewania miały być regulowane, według postanowień umów, w ramach wpłacanego czynszu za najem. Łączna kwota czynszu za najem 3 lokali użytkowych na parterze budynku wyniosła w 2012 r. 20.369,88 zł. Nawet przy założeniu, że całość wpłat tytułem czynszu za najem lokali użytkowych konsumowana jest kosztami energii cieplnej, to łącznie z wpłatami od najemców lokali mieszkalnych daje to kwotę 22.758 zł, tj. o 13.368,37 zł niższą od kosztów wytworzenia ciepła dla całego budynku. Należy jednak mieć na uwadze, że założenie o pokryciu czynszem jedynie kosztów ciepła świadczyłoby de facto o nieodpłatnym udostępnianiu lokali użytkowych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, co należy ocenić jako nieustalenie, w sensie ekonomicznym, należności gminy z tytułu najmu. Szacunkowe rozłożenie kosztów ogrzewania na poszczególne kondygnacje budynku wskazuje, że kwota kosztów dotycząca parteru zajętego przez najemców lokali użytkowych jest zbliżona do pobranego czynszu i wynosi przy takim założeniu około 18.000 zł – str. 34-36 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość zawierania umów najmu nieruchomości ustalono, że z GLOBMEDIA s.c. zawierano bez zgody Rady Gminy kolejne umowy dzierżawy nieruchomości, podczas gdy łączny czas trwania dzierżawy przekraczał 3 lata. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym zgoda Rady jest wymagana dla zawarcia umowy z tym samym podmiotem, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ustalono ponadto, że w związku z nieterminowym regulowaniem płatności przez kontrahenta błędnie naliczono odsetki na kwotę 5,26 zł, zamiast w wysokości 45,80 zł (różnica 40,54 zł) – str. 36-37 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z użytkowania wieczystego stwierdzono, że ostatnia aktualizacja opłat miała miejsce w 2004 r. Podjęcie działań skutkujących aktualizacją opłat, określonych przepisami art. 77 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), należy uznać za zasadne z uwagi na dość odległy czas ustalenia opłat w dotychczasowej wysokości. Przepisy art. 12 ustawy zobowiązują organy właściwe w sprawach gospodarowania nieruchomościami do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Nadto wskazania wymaga, że w dalszym ciągu jeden z użytkowników wieczystych wnosi opłatę roczną w wysokości ustalonej w dniu ustanowienia prawa (7 maja 1996 r.). Jej wysokość nie została zaktualizowana, pomimo że w odpowiedzi na rekomendację wydaną w wyniku poprzedniej kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku zadeklarował Pan, iż stawka opłaty za wieczyste użytkowanie zostanie zaktualizowana. W wyjaśnieniu wskazał Pan, że „nie dokonano aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste z tego powodu, że koszt przeprowadzenia czynności aktualizacji wartości opłaty rocznej przekracza wpływy z dochodu” – str. 41 protokołu kontroli.

         W zakresie podstaw gospodarowania mieniem ustalono, że w gminie Kuźnica w dalszym ciągu nie obowiązuje uchwała w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń dwóch poprzednich kontroli kompleksowych zalecono przedłożenie projektu uchwały w tej sprawie. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne z 2009 r. zobowiązał się Pan do realizacji tego zalecenia. Okazano pismo Pana Wójta z dnia 8 grudnia 2009 r. skierowane do ówczesnego Przewodniczącego Rady Gminy Kuźnica o wprowadzenie do porządku obrad na najbliższą sesję wyżej wymienionego projektu (załączonego do pisma), na którym znajduje się adnotacja „otrzymałem” oraz prośba o wyrażenie opinii o projekcie przez właściwą komisję Rady, podpisana przez Przewodniczącego. Stwierdzono, że w dniu 15 lutego 2010 r. przedłożył Pan projekt przedmiotowej uchwały Komisji Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa, Kultury, Oświaty i Spraw Publicznych Rady Gminy Kuźnica, który został przez nią zaopiniowany negatywnie. Ostatecznie, jak wykazała kontrola, projekt nie został w ogóle wprowadzony do porządku obrad Rady Gminy. Stanowiło to naruszenie art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na wniosek wójta przewodniczący rady gminy obowiązany jest wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady gminy. Należy dodać, że ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii opiniowania projektów uchwał przez komisje rady gminy. Brak jest zatem przepisów nakładających obowiązek uzyskania stosownych opinii komisji dla przedkładanych projektów uchwał oraz znaczenia tych opinii. Powinność ta nie wynika także z postanowień Statutu Gminy Kuźnica, wprowadzonego uchwałą Nr VI/34/03 Rady Gminy z dnia 13 lutego 2003 r. W treści § 58 pkt 4 Statutu przewidziano jedynie obowiązek opiniowania projektów uchwał co do ich zgodności z prawem przez radcę prawnego lub adwokata. Decyzja Przewodniczącego o zaniechaniu wprowadzenia projektu omawianej uchwały do porządku obrad Rady Gminy nie znajdowała zatem uzasadnienia. W takiej sytuacji Pan Wójt ma możliwość m.in. wniesienia o zmianę porządku obrad w trybie określonym w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym – str. 45-47 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że nie opracował Pan planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy. Na nieopracowanie planu zwrócono uwagę przy poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. Rekomendowano wówczas sporządzenie przez Pana Wójta planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne zadeklarował Pan, iż „przepisy o gospodarowaniu mieniem będą realizowane (plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości)”. Pomimo złożonej deklaracji zalecenie nie zostało wykonane do czasu niniejszej kontroli – str. 107-108 protokołu kontroli. Pragnę zwrócić uwagę, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych jest zagrożone karą grzywny – art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych

Odnośnie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości (str. 45-47 protokołu kontroli) stwierdzono, że Rada Gminy Kuźnica w wykonaniu zaleceń pokontrolnych wystosowanych na podstawie poprzedniej kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku podjęła uchwałę Nr XXXII/156/09 z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W uchwale zawarto zapis: „ustala się stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 0% różnicy między wartością nieruchomości przed wykonaniem urządzeń infrastruktury technicznej i wartością nieruchomości po ich wybudowaniu oraz stawkę opłaty adiacenckiej 0% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału”. Postanowienia określające stawkę opłat na 0% zostały zakwestionowane przez Wojewodę Podlaskiego. W piśmie z dnia 1 lutego 2010 r. adresowanym do PUW wskazał Pan: „w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej z dnia 1 lutego 2010 r. informuję, że uchwała Nr XXXII/156/09 z dnia 29 grudnia 2009 r. Rady Gminy Kuźnica w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej zostanie na najbliżej sesji poprawiona poprzez określenie stawki wyżej wymienionej opłaty”. Jak ustalono, projekt uchwały w tej sprawie został negatywnie zaopiniowany przez komisję Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa, Kultury, Oświaty i Spraw Publicznych Rady Gminy Kuźnica (opinię dokumentuje protokół Nr 46/10 z jej posiedzenia odbytego w dniu 15 lutego 2010 r.) i – podobnie jak w wyżej opisanym przypadku uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami – ostatecznie nie trafił pod obrady Rady Gminy.

Należy ponownie podkreślić, że opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależną od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy.

W wyniku kontroli inwentaryzacji stwierdzono, że nie były przestrzegane postanowienia ustawy o rachunkowości poprzez:

a) nieprzeprowadzenie w drodze spisu z natury inwentaryzacji zapasu węgla pozostałego po zlikwidowanej szkole – str. 109-110 protokołu kontroli. Ustalono, że na koncie 310 „Materiały” figuruje m.in. saldo w kwocie 802,76 zł oznaczające zapas węgla. W trakcie kontroli został okazany arkusz spisu z natury dotyczący inwentaryzacji zdawczo-odbiorczej przeprowadzonej w dniach 28-29 sierpnia 2008 r., z której wynika, że osoba zdająca (dyrektor szkoły) przekazała Wójtowi Gminy m.in. 2 tony węgla o wartości 401,38 zł  za tonę. Zapas węgla został zaksięgowany w ewidencji Urzędu zapisem Wn 310 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”. Od dnia przyjęcia węgla badana jednostka nie przeprowadzała inwentaryzacji węgla ujętego na koncie 310. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację rzeczowych składników aktywów obrotowych – drogą spisu ich ilości z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic. Termin i częstotliwość inwentaryzacji, określone w ust. 1, uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację zapasów materiałów znajdujących się na strzeżonych składowiskach i objętych ewidencją ilościowo-wartościową przeprowadzono raz w ciągu 2 lat – art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że „Węgiel znajdujący się na stanie konta 310 „Materiały” został  przekazany do UG spisem zdawczo-zbiorczym po likwidacji SzP w Pawłowiczach. Co roku dokonujemy weryfikacji tego salda wraz ze sprawdzeniem stanu faktycznego. Nie dokonaliśmy inwentaryzacji we właściwej formie, czyli drogą spisu z natury”,

b) inwentaryzację budynków o wartości ewidencyjnej 1.961.305,96 zł i budowli (ogrodzenia, toalety, przystanek autobusowy), tj. środków trwałych, do których dostęp nie jest utrudniony przeprowadzono – jak wynika z protokołu kontroli – w drodze weryfikacji, czym naruszono przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rachunkowości, ponieważ wymienione środki trwałe należy inwentaryzować w drodze spisu z natury. Przepisy wewnętrzne badanej jednostki w zakresie tego zagadnienia są zgodne z powołanymi przepisami ustawy o rachunkowości – str. 113-114 protokołu kontroli.

W ramach kontroli rozliczeń jednostek organizacyjnych z budżetem gminy zbadano rozliczenia z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej prowadzącym sprzedaż wody i odprowadzanie ścieków na terenie gminy – str. 115-117 protokołu kontroli. Stwierdzono, że w 2012 r. Zakład otrzymał dotację przedmiotową w kwocie 207.658,11 zł. Stawki jednostkowe dotacji przedmiotowej zostały określone uchwałą Nr IX/46/11 Rady Gminy Kuźnica z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia dopłat do taryf za zbiorcze odprowadzanie ścieków dla ZGKiM w Kuźnicy w wysokości 3,08 zł netto plus VAT za 1 m³. Zostało okazane rozliczenie dotacji sporządzone przez głównego księgowego oraz kierownika Zakładu, zgodnie z którym w 2012 r. zostało odprowadzonych 61.725,5 m³ ścieków. Według rozliczenia zostały Zakład otrzymał dopłatę do 55.000 m³ ścieków. W rozliczeniu dotacji za 2012 r. różnica w ilości odprowadzonych ścieków stanowiła 6.725,5 m³, co odpowiadało kwocie 20.714,54 zł netto (22.371,70 zł brutto). Dotacja przedmiotowa dla Zakładu za 2012 r. została zatem zaniżona po stronie wydatków budżetu o 22.371,70 zł; taka też kwota do wypłaty została wykazana w rozliczeniu przedłożonym przez Zakład. W sprawozdaniu Rb-28S Urzędu oraz w sprawozdaniu Rb-30S Zakładu wykazano dotację przedmiotową w kwocie 207.658,11 zł, z tym, że – jak ustalono – kwota 24.706,11 zł dotyczyła wyrównania dotacji za 2011 r. W objaśnieniach do uchwały Nr XII/68/12 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zmian budżetu Gminy na 2012 r. zawarto zapis: „zwiększono plan wydatków dla ZGKiM w Kuźnicy w związku z rozliczeniem dotacji przedmiotowej z 2011 roku – 24.707 zł).

         Do czasu kontroli kwoty dotacji, o którą została ona zaniżona za 2012 r., nie przekazano Zakładowi. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że: „Dotacja dla ZGKiM została przekazana do końca 2012 roku w wysokości określonej w kalkulacji kosztów sporządzonej przez Zakład. Po złożeniu sprawozdań za oczyszczanie ścieków okazało się, że ZGKiM oczyścił więcej ścieków niż zakładała kalkulacja. Różnica zostanie przekazana dla Zakładu po półroczu, gdy po sporządzeniu sprawozdań znajdziemy niezbędne na ten cel środki”.

          Na podstawie sprawozdania Rb-30S sporządzonego przez Zakład za 2012 r. ustalono, że kwota otrzymanej dotacji przedmiotowej została wykazana w par. 2650 „Dotacja przedmiotowa z budżetu otrzymana przez samorządowy zakład budżetowy” w kwocie 207.658,11 zł – kwotę dotacji wykazano łącznie z podatkiem VAT, zawyżając tym samym plan i wykonanie przychodów o 15.382 zł – str. 117-118 protokołu kontroli. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. b) załącznika Nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), w sprawozdaniu jednostkowym Rb-30S dotacje przedmiotowe wykazuje się w kwotach netto, tj. bez podatku VAT.

Ustalono ponadto, że ZGKiM nie planował w 2012 r. i nie dokonywał wpłaty do budżetu nadwyżki środków obrotowych – str. 118-119 protokołu kontroli. Ze sprawozdania Rb-30S Zakładu za 2012 r. wynika, że zaplanowany stan środków obrotowych na koniec 2012 r. wynosił 0 zł. Zgodnie ze sprawozdaniem za 2012 r. faktyczny stan środków obrotowych na koniec roku wyniósł 63.621,03 zł, będąc o tę kwotę wyższy od stanu planowanego. Sposób ustalania nadwyżki środków obrotowych w samorządowych zakładach budżetowych określił Minister Finansów przepisami § 43 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Jednocześnie organ stanowiący, zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, powinien określić terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządowej oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Rada Gminy nie określiła zagadnień, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy. Nadwyżka środków obrotowych w kwocie 63.621,03 zł nie została wpłacona do budżetu.

Ustalono, że plan finansowy zakładu budżetowego nie przewidywał rozliczenia z budżetem nadwyżki środków obrotowych, zaś dochody z tego tytułu nie zostały również zaplanowane w uchwale budżetowej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zwolnić zakład budżetowy z obowiązku dokonania wpłaty nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego. Stosowna uchwała w tej sprawie nie została jednak podjęta. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie, zgodnie z którym: „Nadwyżka środków obrotowych w ZGKiM została wprowadzona do ich planu finansowego Uchwałą Rady Gminy Nr XX/119/13 z dnia 20 marca 2013 roku. W związku z powyższym nie dokonano przypisu należności/zobowiązania. Stosowna uchwała w sprawie zwolnienia Zakładu z obowiązku dokonania wpłaty nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego zostanie podjęta”.

W zakresie wydatków z tytułu diet radnych Rady Gminy Kuźnica stwierdzono, że w 2012 r. diety były naliczane i wypłacane w oparciu o uchwałę Nr VII/33/90 z dnia 12 grudnia 1990 r. zmienioną uchwałą Nr XXI/110/08 z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie zmiany uchwały z 1990 r. Według obowiązujących w gminie Kuźnica uchwał wysokość diet ustalana jest jako wartość procentowa „średniej krajowej”. Z uchwał nie wynika jednak, co należy rozumieć pod pojęciem „średnia krajowa”. W praktyce za „średnią krajową” kontrolowana jednostka przyjmuje przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za rok poprzedni, ogłaszane przez Główny Urząd Statystyczny.

W dniu 30 maja 2008 r. Pan Wójt zwrócił się do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego z zapytaniem „czy istnieją podstawy prawne do wypłacania diet radnym za udział w komisji, której nie są członkami”. PUW pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. stwierdził, iż w świetle obowiązującej uchwały nr VII/33/90 nie ma podstaw do wypłaty diet radnym, którzy biorą udział w komisji, a nie są jej członkami. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku podzieliła stanowisko PUW pismem z dnia 26 sierpnia 2008 r. Po podjęciu uchwały z dnia 18 listopada 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie diet dla radnych PUW, działając na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdził nieważności uchwały, uznając jednakże, że wskazana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu PUW wskazał, że przepisy art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przewidują możliwość uczestniczenia w posiedzeniach komisji radnych niebędących jej członkami, z prawem zabierania głosu w dyskusji i składania wniosków, ale bez prawa udziału w głosowaniu, aczkolwiek nie kształtują prawa do otrzymania z tego tytułu diety.

W zaleceniach pokontrolnych wystosowanych do Pana Wójta w 2009 r. na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej RIO wskazano na potrzebę rozważenia przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie diet radnych, zastępującej dotychczasowe regulacje w tej materii oraz uwzględniającej wskazania PUW zawarte w piśmie z dnia 10 grudnia 2008 r. Z protokołu posiedzenia Komisji Planowania i Finansów Rady Gminy Kuźnica w dniu 11 stycznia 2010 r. wynika, że Komisja negatywnie zaopiniowała projekt tej uchwały. Kolejny raz projekt uchwały w powyższej sprawie był przedmiotem posiedzenia Komisji Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa, Kultury, Oświaty i Spraw Publicznych w dniu 14 września 2011 r. Z protokołu posiedzenia wynika, że Komisja ustaliła, iż decyzję w sprawie projektu uchwały w sprawie ustalenia diet radnych gminy Kuźnica przekazuje Komisji Planowania i Finansów – str. 84-85 protokołu kontroli. W zakresie dotyczącym podjęcia uchwały w sprawie diet radnych doszło zatem do analogicznego, jak we wcześniej wskazanych przypadkach, nieuwzględnienia projektu uchwały w porządku obrad sesji z powodu negatywnej opinii komisji, co nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i Statutu Gminy.

W zakresie wypłaty diet sołtysom uczestniczącym w obradach Rady Gminy stwierdzono, że uchwała Rady Nr XIX/102/96 z dnia 16 marca 1996 r. w sprawie ustalenia diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych określa wysokość diety sołtysów na 5% najniższego wynagrodzenia miesięcznego pracowników za ostatni kwartał, podanego w komunikacie GUS, za udział w sesji Rady Gminy. W praktyce diety sołtysów za udział w sesji Rady są obliczane jako 5% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego pracowników brutto w danym roku – str. 87 protokołu kontroli.

Kontrola udzielenia zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego na dostawę opału w sezonie grzewczym 2012/2013, ogłoszonego dnia 5 września 2012 r., wykazała, że Pan Wójt powołał zarządzeniem Nr 98/12 z dnia 17 września 2012 r. komisję przetargową wyznaczając jedynie jej skład personalny. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907), kierownik zamawiającego winien określić organizację, skład, tryb pracy oraz zakres obowiązków członków komisji przetargowej, mając na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizacji odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości jej prac – str. 100 protokołu kontroli.

W zakresie udzielenia dotacji tytułem pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego stwierdzono, że w dniu 6 lutego 2012 r. została zawarta umowa w sprawie przekazania Powiatowi Sokólskiemu dotacji celowej z przeznaczeniem na wsparcie Warsztatu Terapii Zajęciowej w Sokółce. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być przeznaczane na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący. W wyniku kontroli ustalono, że Rada Gminy Kuźnica nie podejmowała uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi – str. 106 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Stwierdzono, że organ podatkowy naruszył postanowienia art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten wskazuje, że organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem § 3, przeprowadzają kontrolę podatkową u podatników, płatników, inkasentów oraz następców prawnych, zwanych dalej „kontrolowanymi”. Z okazanej dokumentacji wynika, że w przeciągu kilku ostatnich lat organ podatkowy nie przeprowadził żadnej kontroli podatkowej, co należy uznać za naruszenie wskazanego przepisu. W trakcie kontroli przedstawiono zarządzenie Pana Wójta w sprawie przeprowadzenia kontroli podatkowej w zakresie podatków lokalnych oraz zarządzenie w sprawie ustalenia planu kontroli podatkowych na 2013 rok. Z treści przedmiotowych dokumentów wynika, że powołał Pan trzyosobowy zespół kontrolny oraz ustalił, iż kontrole podatkowe mają odbyć się w II półroczu 2013 r. Zaplanowano 2 kontrole dotyczące prawidłowości zadeklarowanych powierzchni budynków i gruntów – str. 48 protokołu kontroli.

         Z opisu zawartego na str. 68-74 protokołu kontroli wynika, że w trakcie udzielania ulg w zapłacie podatków, w oparciu o art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, naruszono przepisy Działu IV tej ustawy z zakresu prowadzenia postępowania podatkowego. Ustalono, że część decyzji podatkowych posiada uchybienia formalne dotyczące braku uzasadniania faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej. Brak powyższych elementów skutkuje naruszeniem art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej oraz utrudnia ocenę prawidłowości postępowania organu podatkowego. We wnioskach składanych przez podatników argumentem mającym uzasadniać udzielenie ulgi jest najczęściej sytuacja materialna. W ocenie kontrolujących w większości badanych spraw zebrany materiał dowodowy nie potwierdza końcowych wniosków organu podatkowego zawartych w treści decyzji lub wręcz podważa argumentację podatników. Ponieważ udzielanie ulg w zapłacie podatku jest sytuacją wyjątkową, wymaga ona od organu podatkowego szczególnej staranności w prowadzonych czynnościach, co wynika wprost z ustawy. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 120-122 Ordynacji podatkowej. Pierwszy z przywołanych przepisów wskazuje, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, zatem prowadzący postępowanie jest zobowiązany ściśle przestrzegać norm prawnych. Natomiast zgodnie z art. 121 § 1 postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Wymaga to więc od organu podatkowego szczególnej staranności i przejrzystości w działaniu. Ostatni ze wskazanych przepisów obliguje organ podatkowy do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przywołane przepisy należy traktować jako fundamentalne zasady, którymi organ podatkowy powinien kierować się w postępowaniu  podatkowym. Uregulowania merytoryczne zawarł natomiast ustawodawca w innej części Ordynacji. Jednym z podstawowych przepisów jest art. 187 § 1, w którym  ustawodawca zobowiązał organ do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Istotne znaczenie w tym kontekście posiada art. 210 § 4 ustawy, który wskazuje, że ocena ta powinna znaleźć się w treści wydanej decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że organ podatkowy otrzymuje prawo do zastosowania ulg jedynie w przypadku gdy w postępowaniu podatkowym ustalone zostanie, że występują przesłanki wskazane w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie; m.in. w wyroku NSA z 29 października 2010 r. (II FSK 1017/09) stwierdzono, że: „(…) użyte w omawianym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "może", wskazuje jednoznacznie na to, że decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu jest decyzją o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści przepisu zwroty: ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Oznacza to, że prawem do umorzenia zaległości podatkowych dysponuje organ podatkowy na zasadzie uznania administracyjnego. Jeżeli zatem wystąpią zdarzenia lub okoliczności nadzwyczajne, to organ podatkowy jest władny do ich oceny w aspekcie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego i może, ale nie musi, umorzyć zaległość podatkową (…)”. Z kolei WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (I SA/Łd444/10) stwierdził, iż „(…) Bez względu na uregulowania art. 67b o.p. w każdym przypadku organ udzielający ulgi powinien stwierdzić czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 67a § 1 o.p.. Jeżeli ważny interes podatnika lub interes publiczny nie występują w sprawie, organ podatkowy nie może udzielić ulg w spłacie należności, nawet jeżeli pomoc taka byłaby dopuszczalna na gruncie odrębnych przepisów (…)”.

W toku badania prawidłowości prowadzenia ewidencji upomnień i tytułów wykonawczych stwierdzono, że sposób ich prowadzenia narusza przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Stwierdzone nieprawidłowości polegają na niezachowaniu chronologii zapisów. Na przykład część upomnień z czerwca została zaewidencjonowana po upomnieniach wystawionych w lipcu. Ponadto do ewidencji nie są wpisywane upomnienia wygenerowane, a w późniejszym okresie anulowane. Naruszono zatem postanowienia § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi każdemu wystawionemu upomnieniu nadaje się kolejny numer wynikający z ewidencji. Oznacza to, że w przypadku generowania dokumentów z programu komputerowego, który automatycznie nadaje numery, wpisy w ewidencji powinny następować chronologicznie i zawierać wszystkie upomnienia. Również w przypadku ewidencji tytułów wykonawczych stwierdzono, że zapisy nie są dokonywane z zachowaniem chronologii i numeracji wystawianych tytułów. Stwierdzono przypadki powtarzania się numeracji tytułów wykonawczych wystawionych na dwóch różnych podatników. Należy zatem stwierdzić, że taka forma prowadzenia ewidencji tytułów jest niezgodna z postanowieniami § 7 rozporządzenia, który wskazuje, że ewidencję należy prowadzić według wzoru stanowiącego załącznik nr 8 do rozporządzenia.

Kontrola powszechności działań upominawczych i egzekucyjnych wykazała:

a) jeden przypadek braku tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy po wystawieniu upomnienia stwierdzono brak wpłaty należności wskazanej w wystawionym dokumencie. Jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazano fakt, że podatnik nie żyje i nie było jeszcze ustalonych spadkobierców, na których można byłoby dokument wystawić,

b) naruszenie postanowienia § 1 załącznika nr 1 do instrukcji w sprawie ewidencji podatków poprzez niewystawienie upomnień na koniec roku podatnikom, których nie opłacone należności nie przekroczyły 50 zł. Wskazany przepis obliguje wierzyciela do wystawienia na koniec roku podatkowego upomnień dłużnikom, których zalęgłość nie przekroczyła w trakcie roku podatkowego wskazanej kwoty  – str. 75-77 protokołu kontroli.

Z analizy obowiązującej w Urzędzie Gminy Kuźnica instrukcji w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania wynika, że prowadzenie gospodarki drukami ścisłego zarachowania zostało powierzone osobie zatrudnionej na stanowisku kasjera i księgowości podatkowej. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), kasjera lub innego upoważnionego pracownika rozlicza się z druków i znaków przekazanych mu do sprzedaży. Przepis ten wyklucza więc osobę kasjera z grona osób, którym można powierzyć prowadzenie gospodarki drukami ścisłego zarachowania. Z zapisów książki druków ścisłego zarachowania wynika, że kwitariusze, za pomocą których sołtysi prowadzą inkaso, są wydawane inspektorowi d.s. księgowości podatkowej, który w dalszej kolejności przekazuje je inkasentom. Taki obieg dokumentów należy uznać za nieprawidłowy, ponieważ dokumentami księgowymi dysponuje osoba, która nie prowadzi inkasa. Ponadto stwierdzono przypadki naruszenia zasad prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania co polegało na braku adnotacji w księdze daty zwrotu kwitariusza oraz podpisu zwracającego – str. 79 protokołu kontroli. 

Kontrola prawidłowości rozliczania inkasentów odpowiedzialnych za pobór podatków lokalnych oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za inkaso wykazała uchybienia w tym obszarze polegające na niezaokrąglaniu wynagrodzenia inkasentów, czym naruszono art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej. Przywołany przepis stanowi, że podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2 – str. 80-81 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

         Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wykonywanie zaleceń pokontrolnych stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji.

2. Podjęcie działań w celu obsadzenia stanowiska Sekretarza Gminy oraz powołania zastępcy Pana Wójta, mając na uwadze regulacje prawne podane w części opisowej wystąpienia, a także przyjęte w regulaminie organizacyjnym zasady funkcjonowania Urzędu Gminy.

3. Nadanie Skarbnikowi zakresu czynności przewidującego obowiązki i odpowiedzialność przynależne temu stanowisku na podstawie art. 54 ustawy o finansach publicznych.

4. Zaniechanie udzielania kierownikom instytucji kultury pełnomocnictw do kierowania jednostką, a także zaniechanie ograniczania ustawowo określonej samodzielności instytucji kultury w zakresie prowadzenia gospodarki w ramach posiadanych środków poprzez wskazywanie kwot wydatków, których może samodzielnie dokonywać kierownik instytucji.

5. Udzielenie na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pełnomocnictwa K. Pawłowskiemu, jako dyrektorowi Zespołu Szkół w Kuźnicy.

6. Zapewnienie kierownikom instytucji kultury warunków umożliwiających wykonywanie obowiązków nałożonych przepisami ustawy o rachunkowości,

7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie dublowania zobowiązań z tytułu podatku VAT w ewidencji Urzędu i budżetu,

b) prawidłowe ewidencjonowanie operacji przyjęcia zakupionych środków trwałych, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia,

c) prowadzenie ewidencji analitycznej należności z najmu i ewidencji analitycznej gruntów w sposób zgodny z wymaganiami stawianymi ustawą o rachunkowości dla ksiąg rachunkowych i dokonywanych w nich zapisów,

d) poprawianie błędów w ręcznie prowadzonych urządzeniach księgowych w sposób określony w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

e) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

f) zaniechanie ustalania stanu konta 221 jako per saldo należności i zobowiązań,

g) przeniesienie należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i funduszu alimentacyjnego do ksiąg rachunkowych GOPS.

8. W zakresie realizacji umów najmu lokali mieszkalnych i użytkowych w budynku Ośrodka Zdrowia:

a) obciążanie najemców lokali mieszkalnych kosztami centralnego ogrzewania ustalanymi w sposób zapewniający pokrycie kosztów wytworzenia energii cieplnej dostarczonej do tych lokali; w tym celu dokonywanie rozliczenia wnoszonych z tego tytułu wpłat z faktycznie poniesionymi przez gminę kosztami,

b) obciążanie najemców lokali użytkowych kosztami centralnego ogrzewania ustalonymi przy uwzględnieniu kosztów faktycznie ponoszonych przez gminę na dostarczenie ciepła, mając na uwadze, że obecnie stosowana konstrukcja uwzględniania tych kosztów w czynszu prowadzi – jak wykazały analizy zawarte w protokole kontroli – do minimalizacji lub wręcz braku, w sensie ekonomicznym, dochodów realizowanych przez gminę z czynszu najmu.

Skutkiem realizacji tych wniosków powinna być realizacja wpływów za centralne ogrzewanie w wysokości kosztów faktycznie poniesionych przez gminę na dostarczenie ciepła do lokali.

9. Zawieranie z tymi samymi kontrahentami kolejnych umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat, dotyczących tej samej nieruchomości, po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekracza 3 lata.

10. Naliczanie odsetek w przypadku opóźnień w zapłacie należności przez kontrahentów w prawidłowej wysokości. Obciążenie GLOBMEDIA s.c. odsetkami w wysokości 40,54 zł.

11. Podjęcie działań mających na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym w szczególności opłaty, której wysokość ustalono w 1996 r.

12. Przedłożenie Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie:

a) zasad gospodarowania nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym,

b) w sprawie stawek procentowych opłaty adiacenckiej,

c) terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat do budżetu nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy, a także sposobu i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu, stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych,

d) diet radnych Rady Gminy Kuźnica, uwzględniającej wskazania PUW zawarte w piśmie z dnia 10 grudnia 2008 r. oraz uzależniającej wysokości diety od wartości zgodnej z obowiązującymi przepisami, a nie od „średniej krajowej”,

e) zmiany uchwały określającej wysokość diet dla sołtysów poprzez doprecyzowanie rodzaju wynagrodzenia, od którego wysokości obliczana jest dieta.

13. Zaniechanie uzależniania działań w zakresie przedkładania projektów uchwał Radzie Gminy od opinii komisji Rady Gminy, mając na uwadze, że negatywna opina komisji nie może skutkować zaniechaniem wprowadzenia projektu uchwały do porządku obrad sesji w świetle przepisów Statutu Gminy i ustawy o samorządzie gminnym. Przekazanie Przewodniczącemu Rady Gminy uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu w zakresie tego zagadnienia.

14. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

15. W zakresie inwentaryzacji rzeczowych składników majątkowych:

a) przeprowadzenie drogą spisu z natury inwentaryzacji węgla przejętego po zlikwidowanej szkole podstawowej,

b) przeprowadzanie drogą spisu z natury inwentaryzacji budynków i budowli, do których dostęp nie jest utrudniony.

16. Przekazanie dla ZGKiM kwoty dotacji należnej za 2012 r. w wysokości 22.371,70 zł.

17. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością sporządzania przez ZGKiM sprawozdań Rb-30S w zakresie realizacji obowiązku wykazywania przychodów z dotacji przedmiotowej w kwocie netto.

18. W przypadku wykazania przez ZGKiM w rocznym sprawozdaniu Rb-30S faktycznej nadwyżki środków obrotowych:

a) zobowiązanie Skarbnika do przypisywania w księgach należności z tytułu nadwyżki podlegającej odprowadzeniu do budżetu,

b) uwzględnienie w planie dochodów budżetu dochodów z tytułu wpłaty faktycznej nadwyżki wykazanej w sprawozdaniu Rb-30S,

c) ewentualne przedkładanie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zwolnienia ZGKiM z obowiązku dokonania wpłaty nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec roku.

19. Określanie organizacji i trybu pracy oraz zakresu obowiązków członków komisji przetargowej powołanej do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z przepisami art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, tj. w sposób zapewniający sprawność jej działania, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystość jej prac

20. Udzielanie pomocy rzeczowej lub finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie odrębnej uchwały Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy.

21. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji

22. Prowadzenie działań windykacyjnych z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym także norm wewnętrznych.

23. Powierzenie obowiązków w zakresie prowadzenia gospodarki drukami ścisłego zarachowania z zachowaniem standardów kontroli zarządczej oraz wskazanych norm prawnych.

24. Prawidłowe ustalanie wysokości wynagrodzenia inkasentów, z zachowaniem obowiązujących zasad jego zaokrąglania.

        O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku