Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gminnym Zespole Szkół w Michałowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 marca 2013 roku (znak: RIO.I.6002-3/13), o treści jak niżej:

Pan

Jan Łuksza

Dyrektor Gminnego Zespołu Szkół

w Michałowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Gminnego Zespołu Szkół w Michałowie, przeprowadzonej za okres 2012 r. na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza regulacji składających się na procedury kontroli zarządczej wykazała niedostateczne uregulowanie zagadnień związanych z gromadzeniem dochodów (jednostka realizuje wpływy z najmu pomieszczeń, pobytu dzieci w oddziale przedszkolnym, żywienia w stołówce szkolnej). Przejawia się to brakiem formalnego wskazania stosowanych w tym zakresie dokumentów, zasad ich tworzenia i obiegu w jednostce oraz wykonywania kontroli wewnętrznej – str. 5 protokołu kontroli.

W zakresie przestrzegania ustanowionych procedur kontroli i zatwierdzania operacji gospodarczych stwierdzono, że w przyjętej próbie nie wszystkie rozliczenia kosztów podróży służbowych zostały sprawdzone pod względem merytorycznym (dotyczyło to większości delegacji z miesiąca września, wszystkich delegacji z października i jednej z grudnia 2012 r.) – str. 22 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289) wykazała, że:

a) na stronie Wn konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” zaewidencjonowano zwrot wydatków z zaniechaniem zastosowania technicznego zapisu ujemnego, przez co zawyżono  jego obroty o 117.192,29 zł. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, obowiązuje na nim zasada czystości obrotów, co oznacza że do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt wprowadza się dodatkowo techniczny zapis ujemny – str. 8 protokołu kontroli,

b) ewidencja analityczna środków trwałych prowadzona do konta 011 „Środki trwałe” nie zawierała takich danych jak numery inwentarzowe i numery dowodów będących podstawą ujęcia w księgach rachunkowych. Wskazać należy, że zapis w ewidencji analitycznej jest zapisem księgowym w rozumieniu ustawy o rachunkowości, w związku z czym powinien zawierać elementy wymienione w art. 23 ust. 2 tej ustawy. Oznaczenie środków trwałych numerami inwentarzowymi ma natomiast zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów majątkowych oraz możliwości jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy – str. 23 protokołu kontroli,

c) do dnia 1 września 2012 r., wbrew wymogom art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy i określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia zasad funkcjonowania konta 020 „Wartości niematerialne i prawne”, nie prowadzono ewidencji analitycznej wartości niematerialnych i prawnych. W okresie objętym kontrolą zakupiono i ujęto w założonej w 2012 r. ewidencji analitycznej wartości niematerialne i prawne na kwotę 868,50 zł. Poza ewidencją analityczną na dzień 31 grudnia 2012 r. pozostawały jednakże w dalszym ciągu wartości niematerialne i prawne zakupione przed 1 września 2012 r. o wartości 46.758,52 zł; stwierdzona różnica między ewidencją analityczną i syntetyczną na 31 grudnia 2012 r. świadczy o zaniechaniu uzgadniania danych kont ksiąg pomocniczych z danymi konta syntetycznego, tj. uchybieniu obowiązkowi określonemu w art. 16 ust. 1 ustawy – str. 24-25 protokołu kontroli,

d) wartość pozostałych środków trwałych wynikająca z arkuszy spisowych sporządzonych w ramach inwentaryzacji przeprowadzonej w Gimnazjum w 2010 r. wynosiła 248.513,55 zł i była zgodna z wartością wynikającą z ewidencji ilościowo-wartościowej, różniła się jednakże o 10.128,60 zł od stanu tych składników majątkowych ujętych w ewidencji syntetycznej na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, co świadczy o zaniechaniu uzgadniania kont ksiąg pomocniczych z danymi konta syntetycznego wbrew postanowieniom art. 16 ust. 1 ustawy – str. 31-33 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że podstawą gospodarki finansowej Zespołu w okresie od 1 września do 31 grudnia 2012 r. było zawiadomienie Burmistrza Michałowa z dnia 1 września 2012 r. o kwotach dochodów i wydatków jednostki przyjętych w uchwale budżetowej. Nie stwierdzono, aby opracował Pan plan finansowy dochodów i wydatków Zespołu, do czego zobowiązują przepisy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) stanowiące, iż podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków. Obowiązek opracowania planu finansowego przez kierownika jednostki budżetowej określają przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). W zakresie procedury opracowywania projektu planu i planu finansowego Zespołu na 2013 r. nieprawidłowości nie stwierdzono – str. 11 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości obliczenia dodatków uzupełniających dla nauczycieli wykazała, że przekazane Burmistrzowi Michałowa dane o wydatkach faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli mianowanych w 2012 r. nie obejmowały kwoty 13,60 zł dotyczącej stawki dodatku za wysługę lat dla jednego z nauczycieli. Stwierdzono ponadto błąd przy obliczeniu sumy osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla nauczyciela mianowanego (w efekcie zawyżenie wysokości osobistej stawki wynagrodzenia o 106,25 zł). Powyższe rzutowało na niewielkie rozbieżności w zakresie obliczenia sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli mianowanych (ustalono ją na kwotę 582.687,02 zł zamiast 582.228,89 zł). Ustalenia kontroli nie powodują powstania obowiązku wypłaty jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli mianowanych z uwagi na dodatnią różnicę pomiędzy wydatkami poniesionymi przez gminę na wynagrodzenia a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń wynoszącą według sprawozdania 36.135,57 zł – str. 18-21 protokołu kontroli.

Przeprowadzona analiza prawidłowości obliczania dodatku za wysługę lat (str. 20-21 protokołu kontroli) wykazała zaniżenie jego wysokości dla nauczyciela stażysty na kwotę 13,14 zł oraz zawyżenie dla trzech nauczycieli mianowanych w łącznej wysokości 207,36 zł z powodu zawyżenia stawki o 1% w okresie październik-grudzień 2012 r. W złożonym wyjaśnieniu poinformowano o naliczeniu kwoty zaniżenia dodatku do wypłaty, naliczeniu potrąceń kwot wypłaconych w zawyżonej wysokości oraz o rozliczeniu ich przy wypłacie najbliższych wynagrodzeń, tj. w dniu 1 marca 2013 r.

W wyniku kontroli udokumentowania zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdzono, że w przypadku 9 zbadanych podróży, dla których jako środek lokomocji wskazano PKS, pracownicy nie załączyli dokumentów (rachunków) potwierdzających wydatki. Koszty przejazdu zwrócono według cen biletów PKS. Obowiązek ich załączenia regulowały do 28 lutego 2013 r. przepisy § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Pracownicy składali pisemne oświadczenia wskazując, że brak udokumentowania wydatków wynika z faktu odbycia podróży służbowych własnymi środkami transportu, pomimo „nie ubiegania się o delegację na samochód”. Przyjęcie oświadczeń pozostawało w sprzeczności z przywołanym przepisem, zgodnie z którym złożenie przez pracownika pisemnego oświadczenia o dokonanym wydatku mogło stanowić podstawą rozliczenia kosztów jedynie w przypadku, gdy uzyskanie dokumentu (rachunku) nie było możliwe. W przypadkach stwierdzonych podczas kontroli pracownicy nie ponieśli wydatków na zakup biletów PKS (środka transportu określonego przez pracodawcę), gdyż odbyli podróże służbowe własnymi samochodami, tj. niezgodnie z treścią poleceń wyjazdu służbowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia środek transportu właściwy do odbycia podróży służbowej określa pracodawca. Pracodawca mógł wyrazić zgodę na przejazd w podróży samochodem prywatnym pracownika pod warunkiem złożenia przez pracownika stosownego wniosku (§ 5 ust. 3); w takim przypadku pracownikowi przysługiwałby zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów oraz stawki za jeden kilometr przebiegu ustalonej przez pracodawcę. Należy wskazać, że z dniem 1 marca 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167). Przepisy odnoszące się do kompetencji pracodawcy w zakresie określenia środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej nie uległy zmianie (§ 3 rozporządzenia). Oświadczenie pracownika o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania w obecnym stanie prawnym odnosi się zaś do sytuacji, w której przedstawienie (a nie uzyskanie) dokumentu nie jest możliwe (§ 5 ust. 3 rozporządzenia) – str. 22 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i terminowości przeprowadzenia inwentaryzacji wykazała:

a) brak dokumentacji poświadczającej przeprowadzenie na dzień 13 lipca 2012 r. inwentaryzacji w drodze spisu z natury środków trwałych i materiałów. Obowiązek przeprowadzenia spisu zdawczo-odbiorczego środków trwałych i materiałów znajdujących się na stanie Szkoły Podstawowej w Michałowie, w związku z końcem działalności jednostki i utworzeniem na jej bazie Gminnego Zespołu Szkół, wynikał z zarządzenia Burmistrza Michałowa z dnia 12 czerwca 2012 r. Według danych zestawienia obrotów i sald na dzień 13 lipca 2012 r. wartość środków trwałych (konto 011) wynosiła 6.101.153,73 zł. W wyjaśnieniu potwierdził Pan fakt nieprzeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych zaznaczając, że środki te w dniu 31 sierpnia 2012 r. przekazał Panu protokolarnie dyrektor Szkoły Podstawowej. Wskazał Pan ponadto, iż powodem nieprzeprowadzenia spisu z natury materiałów był ich brak na stanie. W wyniku kontroli potwierdzono, że na dzień przeprowadzenia inwentaryzacji konto 310 „Materiały” nie wykazywało salda, co jednakże powinno być potwierdzone stosowną dokumentacją świadczącą o przeprowadzeniu weryfikacji,

b) niezachowanie, wbrew wymogom art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości, częstotliwości inwentaryzacji pozostałych środków trwałych będących na stanie Gimnazjum w Michałowie (które weszło w skład Gminnego Zespołu Szkół), w którym pełnił Pan funkcję Dyrektora. W związku z tym, że spisu z natury pozostałych środków trwałych dokonano w grudniu 2005 r., termin przeprowadzenia kolejnej inwentaryzacji upływał w grudniu 2009 r. Wymienione składniki majątkowe, jak wynika z ustaleń kontroli, zostały zinwentaryzowane w grudniu 2010 r. Z udzielonego przez Pana wyjaśnienia wynika, że przeprowadzenie inwentaryzacji przełożono na 2010 r. z powodu planowanego przez Urząd Miejski połączenia Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Zespół Szkół.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Zespołu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do ustalonego zakresu czynności, należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie procedur wewnętrznych o regulacje związane z gromadzeniem dochodów, mając na uwadze w szczególności zasady tworzenia i obiegu dokumentów w jednostce oraz wykonywania kontroli wewnętrznej.

2. Zapewnienie, aby rozliczenia kosztów podróży poddawane były kontroli pod względem merytorycznym.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji na koncie 130 z zachowaniem zasady czystości obrotów,

b) ujęcie w ewidencji analitycznej środków trwałych numerów inwentarzowych nadanych poszczególnym składnikom,

c) dokonywanie w ewidencji analitycznej zapisów zawierających elementy wymagane dla zapisu księgowego przepisami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

d) ujęcie w ewidencji analitycznej wartości niematerialnych i prawnych wszystkich składników objętych ewidencją na koncie syntetycznym 020,

e) bieżące uzgadnianie danych ujętych na kontach księgi głównej z danymi odpowiednich kont ksiąg pomocniczych, mając na uwadze przepis art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

4. W zakresie ustalania danych stanowiących podstawę sporządzania przez Burmistrza Michałowa sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) uwzględnianie wszystkich wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli w roku, za który przeprowadzana jest analiza,

b) prawidłowe ustalanie osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli.

5. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności w zakresie ustalania terminów nabycia przez pracownika prawa do zwiększenia dodatku za wysługę lat.

6. Zapewnienie odbywania podróży służbowych przez pracowników środkiem transportu wskazanym przez Pana Dyrektora w poleceniu wyjazdu służbowego.

7. Przestrzeganie określonej ustawą o rachunkowości częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji drogą spisu z natury.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Michałowa