Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 sierpnia 2013 roku (znak: RIO.I.6001-5/13), o treści jak niżej:

Wójt Gminy Jaświły 

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jaświły za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Jaświły na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola wykazała, że obsługę finansowo-księgową instytucji kultury (Gminnego Ośrodka Kultury w Jaświłach i Gminnej Biblioteki Publicznej w Jaświłach) prowadzi referat finansowy Urzędu Gminy. Fakt ów narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330). Jednostki te, działające jako odrębne osoby prawne, są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Rachunkowość instytucji kultury, jako jednostek sektora finansów publicznych, powinien prowadzić zatrudniony przez dyrektorów poszczególnych instytucji główny księgowy, jak tego wymaga art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że stanowisko głównego księgowego nie jest obsadzone także w GOPS – rachunkowość tej jednostki prowadzi osoba zatrudniona na ½ etatu na stanowisku księgowego – str. 3-4 protokołu kontroli.

Z ustaleń zawartych na str. 3 protokołu kontroli wynika, że Pan Wójt oraz Zastępca Wójta dokonują zatwierdzenia do wypłaty dowodów księgowych instytucji kultury. Stan taki narusza postanowienia art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Należy mieć ponadto na uwadze, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406) instytucja kultury samodzielnie prowadzi gospodarkę w ramach posiadanych środków.

Analiza zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych wykazała też, że pełnomocnictwa do jednoosobowego działania, udzielone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), posiadali w okresie objętym kontrolą m.in. dyrektorzy instytucji kultury. Pełnomocnictwa zostały udzielone w 2002 r. Należy wskazać, że regulacja zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy umocowania kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Gminny Ośrodek Kultury i Gminna Biblioteka Publiczna są instytucjami kultury, w związku z czym posiadają osobowość prawną zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Udzielone pełnomocnictwa należy zatem uznać za bezprzedmiotowe. Z kolei kierownik GZO (jednostki budżetowej) nie posiadał pełnomocnictwa do jednoosobowego działania. W dniu 12 kwietnia 2013 r. Pan Wójt udzielił kierownikowi stosownego pełnomocnictwa – str. 7 protokołu kontroli.

Ustalono, że Biblioteka Publiczna i GOK nie zostały formalnie wyposażone w majątek, przy wykorzystaniu którego prowadzą działalność (nieruchomość zabudowana). Z kolei nieruchomości, którymi dysponują jednostki oświatowe (Zespół Szkół w Jaświłach oraz Szkoła Podstawowa w Dolistowie) nie zostały im oddane w trwały zarząd. Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Ustanawiany jest w drodze decyzji na podstawie przepisów art. 43 i 45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 4-5 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie dotyczącym funkcjonowania instytucji kultury stwierdzono, że nie był prowadzony rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej. Od 21 maja 2012 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 189) nakładające obowiązek prowadzenia rejestru instytucji w formie elektronicznej – str. 4 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289), wykazała, że:

a) operacje dotyczące zaciągnięcia pożyczki w BGK ewidencjonowano na koncie 260 „Zobowiązania finansowe” w ewidencji Urzędu Gminy, zamiast w ewidencji budżetu, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia; sytuacja ta była pochodną ewidencjonowania rachunku pożyczki prowadzonego przez BGK jako jednego z rachunków Urzędu (konto 130 „Rachunek bieżący jednostki”) zamiast ujmowania jego operacji w księgach budżetu (w ramach konta 133 „Rachunek budżetu”) – str. 16 i 142 protokołu kontroli,

b) koszty odsetek od kredytów i pożyczek księgowano z naruszeniem zasad określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia; koszty te – stanowiące koszty finansowe podlegające ujęciu na koncie 751 „Koszty finansowe” – ewidencjonowane były bezpodstawnie na koncie 409 „Pozostałe koszty rodzajowe” i wykazywane błędnie jako pozostałe koszty rodzajowe w rachunku zysków i strat; w 2012 r. błędnie wykazano kwotę 178.984,94 zł – str. 17, 25 i 143-144 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowo klasyfikowano wydatki z tytułu prowizji bankowych, ujmując je w par. 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych lub zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytów i pożyczek” oraz na koncie 409. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) wydatki z tytułu prowizji powinny być zadekretowane do ujęcia w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, a w konsekwencji na koncie 402 „Usługi obce” – str. 145 protokołu kontroli,

d) niezgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia wyksięgowano wartość całkowicie umorzonego autobusu, przekazanego dla Zespołu Szkół w Jaświłach. Operację tę ujęto zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwałe”, zamiast Wn 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 011 – str. 17 protokołu kontroli,

e) przychód z tytułu sprzedaży nieruchomości ujęty został na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia przychody pochodzące ze sprzedaży środków trwałych należy ujmować na koniec 760 „Pozostałe przychody operacyjne” – str. 35 protokołu kontroli,

f) nie ujęto w księgach należności z tytułu podatku VAT podlegającego odliczeniu w związku z realizacją zadania inwestycyjnego „Budowa sieci kanalizacyjnej we wsiach Bobrówka, Mociesze i Rutkowskie Duże oraz rozbudowa oczyszczalni ścieków w Jaświłach” i interpretacją indywidualną dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy w sprawie możliwości odliczenia. W wyniku czynności kontrolnych, w dniu 26 czerwca 2013 r. w księgach rachunkowych ujęto należność w kwocie 853.240 zł – str. 28-30 protokołu kontroli.

         Kontrola sprawozdawczości budżetowej i finansowej sporządzonej dla gminy Jaświły oraz poszczególnych jednostek organizacyjnych wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w sprawozdaniu Rb-27S za 2012 r. w kolumnie „Dochody otrzymane” nie wykazano otrzymanej w grudniu 2012 r. raty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie 298.185 zł, podlegającej zaliczeniu do dochodów wykonanych 2013 roku. Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 3 instrukcji stanowiącej załącznik nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) dochody otrzymane z tytułu subwencji ogólnej wykazuje się w kwotach, które wpłynęły na rachunek gminy w okresie sprawozdawczym – str. 17-18 protokołu kontroli,

b) w pasywach bilansu z wykonania budżetu całość zobowiązań finansowych wykazano jako zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). W pozycji „Zobowiązania krótkoterminowe” nie wykazano żadnych danych Prawidłowo w tej pozycji bilansu należało wykazać kwoty rat kredytów i pożyczek przypadających do spłaty w 2012 r. (stan na początek roku – 345.260 zł) i w 2013 r. (stan na koniec roku – 904.244 zł), a w wierszu I.1.2. „Zobowiązania długoterminowe (powyżej 12 miesięcy)” kwoty pomniejszone o zobowiązania krótkoterminowe (stan na początek roku – 710.655 zł, stan na koniec roku – 2.948.871 zł) – str. 20 protokołu kontroli,

c) sprawozdanie finansowe Urzędu Gminy za 2012 r. zostało sporządzone w formie kilku sprawozdań „cząstkowych” dotyczących poszczególnych projektów realizowanych z dofinansowaniem ze środków UE i sprawozdania „z pozostałej działalności Urzędu”. Nie zostało sporządzone dla Urzędu jako jednostki budżetowej sprawozdanie stanowiące sumę sprawozdań „cząstkowych”. W efekcie kontroli, w dniu 10 czerwca 2013 r., zostało sporządzone stosowne sprawozdanie finansowe Urzędu obejmujące zsumowane dane cząstkowych bilansów, rachunków zysków i strat oraz zestawień zmian w funduszu – str. 20-21 i 24-25 protokołu kontroli. W formie dwóch cząstkowych sprawozdań sporządzono też sprawozdanie finansowe GOPS – str. 22 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli, stwierdzony stan faktyczny w zakresie sprawozdawczości był pochodną traktowania postanowień umów o dofinansowanie  projektów z budżetu środków europejskich, w zakresie prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej tych projektów, jako obowiązku prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych. Należy podkreślić, że nałożony umowami o dofinansowanie obowiązek wyodrębniania ewidencji projektów oznacza obowiązek prowadzenia odpowiednich kont analitycznych i szczegółowych do kont syntetycznych budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej (oraz ewentualnie dzienników częściowych czy odrębnych rejestrów), aby możliwe było wydzielenie operacji dotyczących projektu. W świetle przepisów ustawy o rachunkowości obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych dotyczy jednostek wymienionych w art. 2 tej ustawy, a nie poszczególnych rodzajów operacji dokonywanych przez te jednostki,

d) analiza danych zawartych w sprawozdaniu finansowym GOPS i załączonym do sprawozdania zestawieniu obrotów i sald wykazała, że należności dotyczące realizacji dochodów z zadań zleconych w 2012 r. były ewidencjonowane według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. – jako zobowiązania wobec budżetu państwa i wobec innych gmin. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa i innych gmin. Zobowiązania te powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 20% lub w 40% stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa i innych gmin – str. 22-23 protokołu kontroli,

e) analiza jednostkowych rachunków zysków i strat wykazała, że całość przychodów została wykazana w pozycji „Pozostałe przychody operacyjne”. W żadnym ze sprawozdań nie występują dane w części A. „Przychody netto z podstawowej działalności operacyjnej”. Brak danych w pozycji A.VI „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” świadczy o nieprawidłowej prezentacji danych w tym sprawozdaniu w świetle zasad ewidencji przychodów wynikających z przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – str. 25 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowo wykazywano w sprawozdaniach Rb-NDS i Rb-Z za I i III kwartał 2012 r. kwotę kredytu krótkoterminowego w rachunku budżetu. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 138-139 protokołu kontroli w sprawozdaniach wykazywano maksymalną kwotę kredytu możliwą do wykorzystania, zamiast rzeczywistego zadłużenia (przychodów) wynikającego z ujemnego salda na rachunku bankowym budżetu.

Ustalenia kontroli problemowej przeprowadzonej w GZO wykazały, że kierownik GZO dokonywał zmian w planach finansowych obsługiwanych szkół na podstawie otrzymywanych wyciągów z budżetu gminy. Wnioski do Pana Wójta o zmianę planu finansowego GZO i obsługiwanych szkół były podpisywane przez głównego księgowego  i kierownika GZO. Zmiany w planach były przekazywane przez GZO dyrektorom obsługiwanych szkół na ich prośbę, w formie komputerowego wydruku. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) w § 12 ust. 1 i 2 stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia samorządowe jednostki budżetowe o dokonanych zmianach planów dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zawiadomienia te stanowią podstawę dokonania zmian w planach. W związku z tym, że podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jednostki stanowi plan finansowy, a odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki ponosi kierownik każdej jednostki – art. 11 ust. 3 i art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – zmiany w planie finansowym powinny być dokonywane przez kierownika każdej jednostki, na podstawie skierowanego do niego przez Pana Wójta zawiadomienia stanowiącego podstawę zmian. Ze stwierdzonego podczas kontroli stanu faktycznego wynika, że dyrektorzy szkół nie zawsze dysponowali aktualną, zgodną z budżetem, wersją planu finansowego. Fakt prowadzenia przez GZO obsługi finansowo- księgowej szkół nie może mieć żadnego wpływu na procedurę sporządzania i zmiany planów finansowych obsługiwanych jednostek – str. 33 protokołu kontroli.

Poczyniona podczas kontroli problemowej w GZO analiza wydatków Zespół Szkół w Jaświłach wykazała, że wydatek za wykonanie „naprawy głównej i modernizacji autobusu Autosan H9-21.41S” w kwocie 104.427 zł został zaewidencjonowany jako wydatek inwestycyjny w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” oraz ujęty na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, co było pochodną klasyfikacji przyjętej w uchwale budżetowej. Na podstawie szczegółowego opisu robót naprawczych, zawartego w 18 punktach specyfikacji istotnych warunków zamówienia, należy stwierdzić, że wydatek ten powinien zostać zakwalifikowany do par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Istotą remontu jest bowiem przywrócenie (odtworzenie) pierwotnego stanu technicznego środka trwałego, niezmieniające jego charakteru i funkcji, następujące w trakcie eksploatacji środka trwałego i wynikające z tej eksploatacji. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych), a także w ustaleniu wartości początkowej środków trwałych.

Stwierdzono, że w załączniku nr 3 „Obowiązujące metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego” do zarządzenia Pana Wójta  z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych oraz aktualizacji zasad (polityki) rachunkowości znalazło się sformułowanie: „nie nalicza się odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych nieprzekraczających kwoty 6,60 zł (art. 54 par. 1 1 pkt 5 Ordynacji). Te same zasady dotyczą odsetek od pozostałych zaległości.” Przepisy wewnętrzne jednostki nie precyzują okresu, za jaki ustalona kwota odsetek nie będzie naliczana jako nieprzekraczająca przyjętego poziomu (np. miesiąc, kwartał, rok). Należy też wskazać, że od 11 lutego 2012 r. obowiązuje przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, który wymaga od jednostki sektora finansów publicznych ustalania wszystkich przypadających jej należności pieniężnych. W przepisach powszechnie obowiązujących brak zaś przepisu upoważniającego do odstąpienia od naliczania odsetek od nieterminowo wpłacanych należności cywilnoprawnych. Regulacja taka obowiązuje tylko w zakresie odsetek od należności podatkowych (art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej) – str. 40 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości (str. 35-37 protokołu kontroli) wykazała uchybienie w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niezamieszczeniu na stronie internetowej Urzędu informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, co narusza postanowienia art. 35 ust. 1 ustawy.

         W toku kontroli dochodów z najmu lokali mieszkalnych ustalono, że opłata za centralne ogrzewanie w budynku po byłej Szkole Podstawowej w Mikicinie ustalona została na podstawie uchwały nr 4/7/99 Zarządu Gminy Jaświły z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie ustalenia stawki za ogrzewanie lokali, w wysokości 3 zł za 1m² powierzchni zajmowanego lokalu mieszkalnego. Kontrolowana jednostka nie traktowała wpłat za c.o. jako zaliczek na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat. Praktyka taka jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanego przepisu ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty – str. 48 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji dochodów z najmu lokali użytkowych (str. 48-50 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) nie sporządzano, w badanej próbie, wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, czym naruszono przepisy art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 48-50 protokołu kontroli. Po przeprowadzeniu kompleksowej kontroli gospodarki finansowej w 2009 r. pismem Nr RIO.I.6001-16/09 z dnia 3 grudnia 2009 r. zalecono m.in.: Sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, jak to wynika z art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W informacji o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych Pan Wójt przedstawił, że W zakresie procedur udostępniania nieruchomości zobowiązano odpowiedzialnych pracowników do: sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, jak to wynika z art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) w jednym przypadku najemca nie był obciążany za zużytą wodę. Według złożonych wyjaśnień opłata za wodę jest wnoszona w ramach czynszu. Nie wynika to jednak z postanowień umowy zawartej z najemcą.

         W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z opisu zawartego na str. 22 protokołu kontroli wynika, że organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych, o których mowa w art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Nie stwierdzono także, aby kontrolowana jednostka posiadała opracowane wytyczne dotyczące zakresu i przedmiotu kontroli, w oparciu o które upoważnione osoby mogłyby prowadzić kontrole.

W zakresie dochodów z tytułu podatku rolnego od osób prawnych ustalono, że wskazani w opisie na str. 53-54 protokołu kontroli podatnicy posiadają we współwłasności z osobami fizycznymi grunty rolne, na które nie złożyli oddzielnych deklaracji podatkowych. Artykuł 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 ze zm.) stwierdza, że jeżeli grunty, o których mowa w art. 1 ustawy stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Podobna sytuacja zachodzi również w grupie podatników osób fizycznych, gdzie stwierdzono nieprawidłowości w opodatkowaniu gruntów będących we współwłasności z innymi osobami fizycznymi – str. 54-55 protokołu kontroli.

Badaniu poddano także prawidłowość osiągania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, w wyniku czego stwierdzono, że podatnik będąc w posiadaniu 65.900 m² dróg wewnętrznych zadeklarował je jako zwolnione na mocy art.7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 4 ustawy wynika natomiast, że z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 5a, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje z budżetu państwa zwrot utraconych dochodów za przedmioty opodatkowania, które podlegają opodatkowaniu i nie są z niego zwolnione na podstawie innych przepisów ustawy. W myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego (Dz. U. Nr 102, poz. 696 ze zm.) o zwrot utraconych dochodów gmina składa wniosek do właściwego wojewody, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, w którym nastąpiło zwolnienie z podatku od nieruchomości, wykazując faktyczne, roczne skutki zwolnień ustawowych, wynikające z decyzji oraz deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku, za który sporządzany jest wniosek. Organ wykonawczy kontrolowanej jednostki nie zrealizował powinności nakazanych tym przepisem i nie złożył wniosku w wyznaczonym przez rozporządzenie terminie przez co powstał uszczerbek w dochodach gminy w kwocie 28.337 zł – str. 56-57 protokołu kontroli.

Natomiast w zakresie dochodów osiąganych z tytułu podatku leśnego w grupie podatników osób prawnych stwierdzono, że Urząd Gminy Jaświły w 2012 r. nie złożył korekty deklaracji podatkowej wymaganej przez art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 465) – str. 58-59 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia dotyczyły również nieprawidłowości w obrębie osiągania dochodów gminy z tytułu podatków: rolnego (str. 53-54 protokołu kontroli), leśnego (str. 58-60 protokołu kontroli), od nieruchomości (str. 56-59) oraz od środków transportowych (str. 66-67), tak w grupie podatników osób prawnych jak i osób fizycznych, będące konsekwencją niewykonywania przez pracowników służb finansowych czynności sprawdzających na podstawie art. 272 Ordynacji podatkowa, zarówno w kontekście zgodności z przepisami materialnego prawa podatkowego, jak również w aspekcie terminowości działań podatników.

Ustalono, że kontrolowana jednostka nie prowadziła pełnych i terminowych działań upominawczych i windykacyjnych w stosunku do zalegających w zapłacie podatków, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 69-70 protokołu kontroli. Kwota zaległości podatkowych, dla których przeprowadzono postępowanie upominawcze z opóźnieniem wyniosła w sumie 46.713,82 zł, natomiast kwota zaległości windykowana z opóźnieniem wyniosła 27.856,80 zł.

Przeprowadzona kontrola ustaliła również, iż w 2012 r. podatnicy składający wnioski o przyznanie ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym nie dołączali do nich zestawień poniesionych wydatków inwestycyjnych, wymaganych treścią art. 13d ust. 2 ustawy o podatku rolnym. Z treści przepisu wynika, że do wniosku o przyznanie ulgi, o której mowa w art. 13, należy dołączyć zestawienie poniesionych wydatków inwestycyjnych wraz z rachunkami lub ich uwierzytelnionymi odpisami, stwierdzającymi wysokość tych wydatków. W sumie udzielono 12 ulg inwestycyjnych z naruszeniem art. 13d ust. 2 ustawy o podatku rolnym na łączną kwotę 146.640 zł – str. 72 protokołu kontroli.

Z kolei w trakcie kontroli wydawanych przez organ podatkowy decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków stwierdzono braki, wskazane na str. 73 protokołu kontroli, dotyczące wymagań formalnych wynikających z treści art. 210 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej, jakie powinny spełniać decyzje podatkowe.

Ustalono również, że przed wydaniem decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków, kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał postępowania podatkowego, co skutkowało brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. W tym kontekście istotne znaczenie mają wskazania art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrolujący w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, a jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno-prawnej poprawności wydawanych decyzji. Wskazać należy także art. 180 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej – str. 74 protokołu kontroli.

Badając dochody z tytułu opłaty targowej ustalono, że wskazany do jej poboru inkasent nie dotrzymywał terminów rozliczania się z kwot pobranych, wyznaczonych uchwałą Rady Gminy Jaświły Nr XII/59/11 z dnia 7 grudnia 2011 r. – str. 74-75 protokołu kontroli.

Równocześnie badanie prawidłowości naliczenia wynagrodzeń inkasentom pozwoliło stwierdzić, że kwoty brutto wynagrodzeń wyliczano z naruszeniem zasad ich zaokrąglania ustalonych treścią art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 78 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola w obrębie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, prowadzona w kontekście zgodności tych działań z wymogami ustawy o rachunkowości, pozwoliła stwierdzić (str. 75 protokołu kontroli), że kontrolowana jednostka nie posiadała w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości regulacji przewidzianych treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości dotyczących ewidencji podatków i opłat.

W trakcie kontroli badaniu poddano także prawidłowość i rzetelność danych zawartych w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2012. Ustalono, że w kolumnie 4 sprawozdania, w pozycji A7 zaniżono wartość skutków finansowych o kwotę 6.906,60 zł – str. 79 protokołu kontroli.

W obrębie zagadnienia realizacji wydatków stwierdzono, że Urzędzie Gminy nie zostały ustanowione pisemne procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, tj. zamówień do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Niezbędne jest zatem wdrożenie procedur zapewniających udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu dostaw, robót i usług. W wyjaśnieniu do protokołu kontroli Pan Wójt przedstawił, że (…)W przypadku dostaw przeprowadzane jest rozeznanie rynku poprzez porównanie cen produktów w kilku sklepach i na stronach internetowych, a w przypadku robót budowlanych poprzez porównanie proponowanej przez oferenta ceny z szacunkową wartością kosztorysową robót i wykonanymi robotami o podobnych parametrach – str. 95 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli postępowań o udzielenie zamówień publicznych w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie modernizacji dróg gminnych na terenie gminy Jaświły oraz odśnieżanie dróg na terenie gminy Jaświły w sezonie zimowym 2012/2013 (str. 96-104 protokołu kontroli) stwierdzono, że w obu z nich została wybrana oferta firmy Roboty Ziemne i Drogowe M. Żak z Romejek. Jednym z warunków udziału w postępowaniach, określonym specyfikacjami istotnych warunków tych zamówień, było złożenie przez wykonawcę oświadczenia o niepodleganiu wykluczeniu z postępowania na podstawie przepisów art. 24 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. W obu postępowaniach oferty firmy Roboty Ziemne i Drogowe M. Żak z Romejek zawierały podpisane przez przedstawiciela oferenta oświadczenia o niepodleganiu wykluczeniu na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. Umowy z wykonawcą zostały zawarte 10 kwietnia 2012 r. (na modernizację dróg na terenie gminy Jaświły) i 6 grudnia 2012 r. (na odśnieżanie dróg gminnych w sezonie zimowym 2012-2013). Wymienione oświadczenia wykonawcy o braku okoliczności powodujących wykluczenie z postępowania datowane są – odpowiednio – na 22 marca i 11 listopada 2012 r.

Jak ustalono podczas kontroli, Urząd Gminy Jaświły był w latach 2010-2012 adresatem szeregu zawiadomień Naczelnika Urzędu Skarbowego w Mońkach o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności, w których wezwano Urząd do nieuiszczania zobowiązanemu (firmie Roboty Ziemne i Drogowe M. Żak) należnych kwot z tytułu prac zleconych, lecz przekazywania ich organowi egzekucyjnemu na pokrycie dochodzonych należności. Według zestawienia przygotowanego przez pracowników Urzędu w 2012 r. na rachunek Urzędu Skarbowego przekazano należne wykonawcy wynagrodzenie w łącznej wysokości 116.369,50 zł. Kontrolującym okazano zawiadomienia p.o. komornika skarbowego działającego z upoważnienia Naczelnika US w Mońkach z dnia 10 kwietnia 2012 r. na kwotę 857,81 zł (przelew do US z dnia 13 kwietnia 2012 r.) i z dnia 16 sierpnia 2012 r. na kwotę 11.202,51 zł (przelew do US z dnia 6 września 2012 r.; potrącenie z pierwszej faktury wystawionej przez wykonawcę począwszy od 10 sierpnia 2012 r.). Z przygotowanego przez pracowników Urzędu zestawienia wynagrodzeń wykonawcy przelanych bezpośrednio na konto organu egzekucyjnego wynika, że przelewów na rachunek US tytułem zajęcia wynagrodzenia wykonawcy Urząd Gminy dokonywał także m.in. 22 marca 2012 r. w kwocie 1.999,40 zł (w dniu złożenia przez wykonawcę oświadczenia w pierwszym z przetargów), 12 czerwca 2012 r. w kwocie 34.511,30 zł, 5 lipca 2012 r. w kwocie 11.858,10 zł, 10 sierpnia 2012 r. w kwocie 19.918,10 zł oraz 18 grudnia 2012 r. w kwocie 9.311 zł (było to potrącenie z pierwszej faktury wystawionej przez wykonawcę licząc od dnia 12 października 2012 r.).

W trakcie kontroli zwrócono się do Pana Wójta z pytaniem, czy posiada Pan wiedzę, jakiego rodzaju należności dotyczą wystawiane przez komornika skarbowego zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika. Odpowiadając na pytanie przedstawił Pan, że Z informacji uzyskanych z Urzędu Skarbowego w Mońkach, są to zajęcia na poczet zaległych zobowiązań podatkowych. Mimo, że z przedstawionej analizy stanu faktycznego wynika, iż wykonawca zalegał w opłacaniu należności na rzecz Urzędu Skarbowego na dzień złożenia oferty, a także na dzień podpisania umowy na modernizację dróg, zamawiający – posiadając wiedzę o tym fakcie – przyjął za zgodne z prawdą oświadczenia wykonawcy o niepodleganiu wykluczeniu z postępowania na podstawie przepisów art. 24 ust. 1 ustawy. Częstotliwość otrzymywanych przez Urząd zawiadomień o zajęciu wierzytelności oraz kwoty, na jakie one opiewają, wskazuje też na uzasadnione prawdopodobieństwo zalegania przez wykonawcę z zobowiązaniami podatkowymi lub zobowiązaniami wobec ZUS (wśród zawiadomień komornika jako wystawca tytułów wykonawczych wymieniany był też w niektórych przypadkach ZUS) w czasie składania oświadczenia w przetargu na odśnieżanie dróg. Należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 3 Prawa zamówień publicznych wykluczeniu z postępowania podlegają wykonawcy zalegający z uiszczeniem podatków, opłat lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne.

Przelewy zajętych wierzytelności tego wykonawcy na rzecz US w Mońkach w pozostałych latach wyniosły (według przedstawionych przez pracowników Urzędu danych): w 2010 r. – 21.016,70 zł, w 2011 r. – 65.877,80 zł, zaś w 2013 r. – 25.633,10 zł (do 17 czerwca). Wykazane poniżej kwoty wynagrodzeń wypłacanych wykonawcy przez Urząd Gminy w poszczególnych latach świadczą o tym, że również wybierany był jako wykonawca zamówień publicznych udzielanych w trybie Prawa zamówień publicznych.

Kontrola wykazała, że pozostała – po dokonaniu przelewów na rzecz US – część wynikającego z wymienionych wyżej umów wynagrodzenia wykonawcy wypłacana była w formie gotówkowej – z kasy Urzędu Gminy (za wyjątkiem 1 przypadku gdy kwota 3.201,60 zł została opłacona przelewem bankowym). Kwoty wynagrodzeń wypłaconych z kasy za realizowane na rzecz gminy zamówienia publiczne wyniosły w 2012 r. – według zestawienia przygotowanego przez Skarbnika Gminy – 564.229,40 zł. Ponadto z kasy Urzędu wypłacono temu wykonawcy:

- w 2013 r. (do dnia 17 czerwca) kwotę 282.739,90 zł

- w 2011 r. (zestawienie sporządzono za okres od początku roku do 22 lipca) kwotę 293.732,55 zł,

- w 2010 r. kwotę 460.665,95 zł.

Zwrócono się do Skarbnika Gminy z pytaniem, dlaczego firmie Roboty Ziemne i Drogowe Żak Maria wypłacane jest wynagrodzenie wyłącznie z kasy? W wyjaśnieniu Skarbnik przedstawił: Z zawartych umów o wykonanie robót nie wynikało, w jakiej formie ma być dokonywana zapłata za usługi. Był w nich jedynie zapis: „Zapłata należności nastąpi po przedstawieniu faktury”. Również w § 4 umowy głównej Nr Rl.272.15.2011 z 23.12.2011 r. na odśnieżanie dróg, podpisanej z wykonawcą po rozstrzygnięciu przetargu na te prace zawarty był zapis: „Należność za wykonanie usługi opłacona będzie przez Zamawiającego najpóźniej w ciągu 21 dni od daty przedłożenia przez Wykonawcę faktury wraz z pisemnym potwierdzeniem wykonania/zwalczania śliskości. Z w/w powodów wynagrodzenie wypłacano z kasy Urzędu.

         Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, że stosownie do postanowień art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku, gdy jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji. Wartość szacunkową zamówienia na modernizację dróg w 2012 r. ustalono na 341.400 zł (84.933,82 euro), zaś na odśnieżanie dróg gminnych na 140.000 zł (34.829,34 euro). Mimo, że całkowita kwota wynagrodzenia wykonawcy nie została wskazana wprost w treści umów (przedmiotem zamówienia była odpowiednio stawka za 1m³ pospółki piaskowo-żwirowej i 1 godzinę pracy sprzętu przy odśnieżaniu), wartość szacunkowa zamówienia i wysokość poniesionych wydatków przesądzają, że umowy te stanowiły transakcje o wartości przekraczającej równowartość 15.000 euro.

Analiza podstaw gospodarowania majątkiem gminy wykazała, że uchwała w sprawie zasad zbywania, nabywania, zamiany i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, podjęta przez Radę Gminy Jaświły 26 września 2006 r., że nie została dostosowana do obowiązującego od 22 października 2007 r. zakresu delegacji do jej wydania, zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym – nie określono w niej zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony. Do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów na czas nieoznaczony Pan Wójt może zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Gminy – str. 35 i 111-112 protokołu kontroli.

Ponadto ustalono, że nie sporządził Pan planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek opracowania planu spoczywa na Panu Wójcie, co wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś wymagania co do jego treści określają przepisy art. 23 ust. 1d ustawy – str. 112 protokołu kontroli.

Kontrola inwentaryzacji przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2011 r. (str. 120-122 protokołu kontroli) wykazała, że budynki (budynek zastępczy z przyczepy szkolnej, budynek gospodarczy przy agronomówce w Dolistowie), studnia przy agronomówce w Dolistowie, garaż blaszak przy UG, zadaszenie ochronne przy plaży w Dolistowie, studnia przy zlikwidowanej SP w Dzięciołowie oraz przystanki PKS ujęte na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” zostały zinwentaryzowane w drodze weryfikacji stanu ewidencyjnego. W protokole weryfikacji nr 3 pod poz. 8 ujęto „budynek gospodarczy przy agronomówce w Dolistowie” o wartości 3.136,38 zł. Jak ustalono, budynek gospodarczy został sprzedany wraz z budynkiem agronomówki w Dolistowie w 2006 r. Po przeprowadzeniu inwentaryzacji na dzień 31 grudnia 2011 r. został zdjęty z ewidencji księgowej dopiero w 2012 r. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości, ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji (w tym przypadku termin inwentaryzacji przypadał na 2011 r.). Przeprowadzanie inwentaryzacji budynków, wolnostojących garaży czy przystanków drogą weryfikacji nie ma zaś uzasadnienia w przepisach art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości. W zarządzeniu Pana Wójta z dnia 28 czerwca 2007 r. odnośnie inwentaryzacji środków trwałych postanowiono m.in., że inwentaryzację budynków i budowli przeprowadza się w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami. Wartość budynków i budowli zinwentaryzowanych w drodze weryfikacji wynosiła 23.680.685,22 zł. Podczas kontroli, w dniu 14 maja 2013 r., wprowadzone zostało przez Pana Wójta zarządzenie w sprawie Instrukcji inwentaryzacyjnej, w którym postanowiono, że inwentaryzacji w drodze spisu z natury podlegają m.in. środki trwałe z wyjątkiem gruntów oraz środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony.

W ramach kontroli realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zbadano prawidłowość postępowania w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, regulowanego przepisami ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm.). Stwierdzono, że za dokonanie czynności potwierdzenia zgodności przedkładanych kopii faktur VAT z oryginałem Urząd Gminy nie pobrał opłaty skarbowej w łącznej kwocie 1.425 zł. Zgodnie z pkt 4 części II załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, opłacie tej podlega poświadczenie zgodności kopii dokonane przez organ administracji rządowej lub samorządowej, zaś wysokość tej opłaty wynosi 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej stronicy – str. 124 protokołu kontroli.

Ustalono, że w 2012 r. gmina Jaświły w ramach pomocy finansowej przekazała środki finansowe dla powiatu monieckiego w kwocie 387.596 zł (kwotę tę zaplanowano w uchwale budżetowej na 2012 r.). Stwierdzono, że Rada Gminy nie podjęła odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych – str. 125 protokołu kontroli. Po przeprowadzeniu przez RIO w Białymstoku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej za 2008 r. zalecono: „W zakresie udzielania dotacji celowych na pomoc finansową innej jednostce samorządu terytorialnego: przedkładanie Radzie Gminy projektu odrębnej uchwały w sprawie pomocy finansowej.” W odpowiedzi o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych Pan Wójt wskazał, że „W zakresie udzielania dotacji celowych na pomoc finansową innej jednostce samorządu terytorialnego: będą przekładane Radzie Gminy projekty odrębnych uchwał w sprawie pomocy finansowej”. Pragnę zwrócić uwagę, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych jest zagrożone karą grzywny – art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt, jako organ wykonawczy gminy, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie (kierowniku jednostki) zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie funkcjonowania instytucji kultury:

a) zaniechanie prowadzenia przez Urząd Gminy ksiąg rachunkowych instytucji kultury,

b) zaniechanie zatwierdzania przez Pana Wójta i innych pracowników Urzędu dowodów księgowych instytucji kultury,

c) zapewnienie dyrektorom instytucji kultury warunków umożliwiających wykonywanie obowiązków nałożonych przepisami ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,

d) określenie cywilnoprawnej formy prawnej władania majątkiem przez instytucje kultury,

e) prowadzenie rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej.

2. Udzielanie pełnomocnictw na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

3. Wydanie decyzji ustanawiających na rzecz szkół trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają te jednostki.

4. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie prowadzenia w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej konta 260 służącego do ewidencjonowania operacji zaciągnięcia i spłaty pożyczki,

b) ewidencjonowanie kosztów odsetek od kredytów i pożyczek na koncie 751 i wykazywanie ich w rachunku zysków i strat jako kosztów finansowych,

c) ujmowanie wydatków z tytułu prowizji bankowych w par. 4300, a odpowiadających im kosztów na koncie 402,

d) wyksięgowywanie z ewidencji wartości całkowicie umorzonych podstawowych środków trwałych zapisem Wn 071 – Ma 011,

e) ewidencjonowanie przychodów ze sprzedaży nieruchomości na koncie 760.

5. W zakresie sporządzania sprawozdawczości:

a) wykazywanie w kolumnie „Dochody otrzymane” rocznego sprawozdania Rb-27S kwoty subwencji otrzymanej w grudniu a stanowiącej dochód roku następnego,

b) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu danych w zakresie zobowiązań finansowych z podziałem na zobowiązania krótkoterminowe i długoterminowe,

c) zaniechanie sporządzania „cząstkowych sprawozdań finansowych” Urzędu Gminy, mając na uwadze, że wyodrębnianie ewidencji projektów nie może odbywać się na zasadach wskazujących na prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych,

d) wykazywanie w rachunku zysków i strat w poz. „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” przychodów zaewidencjonowanych na koncie 720,

e) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS przychodów z tytułu kredytów a w sprawozdaniu Rb-Z kwoty zadłużenia z tytułu kredytów w wysokości faktycznie wykorzystanego limitu kredytowego w rachunku bieżącym na dzień sprawozdawczy, a nie w wysokości maksymalnej kwoty kredytu w rachunku, przewidzianej umową z bankiem.

6. Wystąpienie do kierownika GOPS z wnioskami dotyczącymi:

a) obsadzenia stanowiska głównego księgowego,

b) zaniechania sporządzania „cząstkowych sprawozdań finansowych” GOPS, mając na uwadze, że wyodrębnianie ewidencji projektów nie może odbywać się na zasadach wskazujących na prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych,

c) rozważenia zaniechania ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia.

7. Przekazywanie dyrektorowi każdej ze szkół odrębnych informacji stanowiących podstawę zmian planu finansowego kierowanej przez niego jednostki budżetowej.

8. Wnikliwe analizowanie charakteru zadań planowanych do realizacji, mając na uwadze, że zadania posiadające cechy remontu nie mogą być finansowane wydatkami majątkowymi.

9. Usunięcie z przepisów wewnętrznych postanowień przewidujących zaniechanie naliczania odsetek od nieterminowo opłacanych należności, mając na uwadze regulację art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

10. Zamieszczanie na stronie internetowej Urzędu informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

11. Rozliczanie zaliczek wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet kosztów wytworzenia energii cieplnej, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów...

12. Sporządzanie i upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem na okres dłuższy niż 3 miesiące, zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1, 1b i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

13. Obciążanie najemcy lokalu wskazanego w protokole kontroli kosztami zużycia wody.

14. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku rolnego, leśnego, od nieruchomości oraz od środków transportowych i poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o zakresie i skutkach finansowych tych działań.

16. Prowadzenie czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych  przepisów Ordynacji podatkowej.

17. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie rozliczania pobranej przez inkasenta opłaty targowej.

19. Udzielanie ulg i zwolnień w podatku rolnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o podatku rolnym.

20. Stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej celem zachowania prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego.

21. Wprowadzenie dokumentacji wewnętrznej wymaganej treścią wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości oraz wyeliminowanie pozostałych nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej podatków i opłat.

22. Wyeliminowanie nieprawidłowości związanych z naliczaniem wynagrodzeń inkasentom.

23. Zweryfikowanie rzetelności danych stanowiących podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

24. Opracowanie i wdrożenie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, mając na uwadze ustanowienie zasad dokumentowania oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków.

25. Wykluczanie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wykonawców, w stosunku do których zamawiający posiada widzę o istnieniu okoliczności uniemożliwiających ubieganie się przez nich o udzielenie zamówienia publicznego.

26. Realizowanie na rzecz przedsiębiorców płatności wynikających z umów (transakcji) o wartości przekraczającej równowartość 15.000 euro wyłącznie za pośrednictwem rachunku bankowego, mając na uwadze postanowienia art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

27. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, dostosowującego jej zakres do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

28. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

29. Ujmowanie w księgach różnic między stanem rzeczywistym, ustalonym w drodze inwentaryzacji, a stanem wynikającym z ksiąg rachunkowych w księgach tego roku obrotowego, na który przypadał termin  inwentaryzacji.

30. Pobieranie opłaty skarbowej za dokonywanie czynności potwierdzania za zgodność z oryginałem kopii faktur za zakup oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.

31. Zawieranie umów w sprawie udzielenia pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego na podstawie odrębnej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej, podjętej przez Radę Gminy.

32. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku