Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 kwietnia 2013 roku (znak: RIO.I.6002-5/13), o treści jak niżej:

Pan

Mariusz Kulesza

Dyrektor Zakładu Gospodarki

Komunalnej i Mieszkaniowej

w Mońkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach za 2012 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne obowiązujące w zakładzie, funkcjonowanie kontroli zarządczej i rachunkowości, sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy, realizację wybranych przychodów i kosztów, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem gminy.

         Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w ZGKiM zasady rachunkowości, dokonana pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289),  wykazała następujące uchybienia i nieprawidłowości:

a) zakład prowadzi konta 140 „Krótkoterminowe aktywa finansowe” i 141 „Środki pieniężne w drodze”, które zostały pominięte w zakładowym planie kont. Stwierdzono, że w 2012 r. nie wystąpiły zapisy na koncie 141, a na koncie 140 obroty na stronach Wn i Ma wyniosły po 100.000 zł i były związane z przekazaniem środków na rachunek lokaty terminowej i ich zwrotem na rachunek bieżący. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 5 protokołu kontroli zakładowy plan kont ZGKiM powinien przewidywać konto 141 służące w szczególności do ewidencji operacji polegających na pobieraniu gotówki z banku do kasy i dokonywaniu wpłat z kasy na rachunek bankowy,

b) w zakładowym planie kont przewidziano prowadzenie kont 201 „Rozrachunki z odbiorcami”, 202 „Rozrachunki z dostawcami” i 203 „Rozrachunki z tytułu rozliczeń funduszu remontowego”. Faktycznie konto 201 zostało podzielone w celu ewidencji rozrachunków dotyczących poszczególnych rodzajów działalności na konta: 201 „Rozrachunki z tytułu najmu lokali mieszkalnych”, 201/1 „Rozrachunki z tytułu sprzedaży wody i odprowadzania ścieków”, 201/2 „Rozrachunki z tytułu wywozu nieczystości” i 201/3 „Rozrachunki z tytułu sprzedaży pozostałej”, co jednakże nie wynika z zakładowego planu kont – str. 5-6 protokołu kontroli,

c) z opisu konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” wynika, że konto to w dalszym ciągu funkcjonuje według zasad, które mogły być stosowane do końca 2010 r., przewidujących ujmowanie na tym koncie należnych lecz niewpłaconych odsetek za zwłokę. Aktualnie, zgodnie z przepisami rozporządzenia, na koncie 290 ujmuje się wyłącznie operacje związane ze zwiększeniem i zmniejszeniem stanu odpisów aktualizujących należności, dokonanych po zaistnieniu przesłanek określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości. Na takich samych zasadach dokonywane są zarówno odpisy aktualizujące należności główne, jak i aktualizujące należności z tytułu odsetek – str. 6 protokołu kontroli. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 8 protokołu kontroli, zakład w 2012 r. stosował błędne zasady ewidencji na koncie 290, ujmując na nim równowartość przypisu odsetek zaksięgowanego na koncie 201,

d) w zakładowym planie kont nie określono kont syntetycznych prowadzonych w ramach zespołu 5 „Koszty według typów działalności i ich rozliczenie”. Faktycznie w zestawieniu obrotów i sald za 2012 r. występuje konto 500 „Koszty według typów działalności”. Prowadzona jest do niego ewidencja szczegółowa – w rozbiciu na koszty działalności podstawowej (26 kont pomocniczych), koszty działalności pomocniczej (4 konta pomocnicze) oraz koszty ogólnozakładowe, koszty zakupu i koszty warsztatu samochodowego. Zgodnie  z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia do ewidencji kosztów działalności podstawowej przewidziano konto 500 „Koszty działalności podstawowej”, do ewidencji kosztów działalności pomocniczej – konto 530 „Koszty działalności pomocniczej”, a do ewidencji kosztów zarządu – konto 550 „Koszty zarządu” – str. 5 protokołu kontroli,

e) przewidziano konto 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”, które z uwagi na jego treść ekonomiczną może występować wyłącznie w jednostkach budżetowych – str. 5 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że w ZGKiM środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne umarza się i amortyzuje za okresy miesięczne przy zastosowaniu stawek znacząco niższych niż stawki wynikające z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.). Przyjęte w ZGKiM regulacje wewnętrzne w tym zakresie zostały wydane przez Pana Dyrektora z naruszeniem § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… Zgodnie z przywołanym przepisem ZGKiM ustalając zasady umarzania lub amortyzacji mógł przyjąć stawki umorzeniowe określone w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych albo określone przez Burmistrza Moniek. Przyjęte z naruszeniem prawa i stosowane w 2011 i 2012 r. rozwiązania w zakresie umarzania i amortyzowania środków trwałych miały istotny wpływ na kształtowanie się kosztów działalności zakładu oraz wyniku finansowego. Stawki te rzutowały również na wartość bilansową aktywów trwałych – str. 6-7 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych mających na celu ocenę zgodności zapisów księgowych z przepisami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz z zasadami przyjętymi do stosowania w ZGKiM, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) umorzenie od wartości początkowej budynków mieszkalnych, ustalone za 2012 r. w wysokości 23.842,99 zł, zostało odniesione na zmniejszenie funduszu jednostki zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”. W związku z ustaleniami kontroli ujęto pod datą 31 grudnia 2012 r. odpisy amortyzacyjne od budynków mieszkalnych zapisem Wn 400 „Amortyzacja” – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne” – str. 10-11 i 12 protokołu kontroli,

b)  na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” nie ujęto kosztu inwestycyjnego związanego z realizacją zadania pn. „Budowa wiejskiej sieci wodociągowej na terenie gminy Mońki wraz z przyzagrodową oczyszczalnią ścieków przy Szkole Podstawowej w Kuleszach”, dotyczącego wykonania części dokumentacji projektowej, wynoszącego 4.000 zł. Zakup ten zakwalifikowano do kosztów działalności bieżącej (konto 402 „Usługi obce”). W związku z ustaleniami kontroli dokonana została korekta niewłaściwego księgowania poprzez przeniesienie ujętego na koncie 402 kosztu na konto 080 oraz dokonanie księgowania uzupełniającego zapisem Wn 740 „Dotacje i środki na inwestycje” – Ma 800. W wyniku ustaleń kontroli wynik brutto za 2012 r. nie uległ zmianie, ale ustalenie to rzutowało na wysokość podatku dochodowego od osób prawnych, który wzrósł z tego tytułu o 760 zł i na poziom wyniku netto – str. 8 protokołu kontroli,

c) wykazane w zbadanych raportach kasowych za grudzień 2012 r. (raporty nr 111-118) stany gotówki na początek i koniec okresu objętego poszczególnymi raportami oraz rozchody gotówki były niezgodne ze stanem rzeczywistym. Wynikało to głównie z ujmowania w raportach kasowych rozchodu całości kwot zakwalifikowanych do wypłaty w kasie w listach płac i listach innych wypłat – bez względu na to, czy dana wypłata została faktycznie dokonana w okresie objętym raportem. Na przykład w raporcie kasowym nr 111 wykazano końcowy stan gotówki w kasie w wysokości 667,05 zł, podczas gdy faktycznie wynosił on 4.028,05 zł, ponieważ ujęty w raporcie rozchód gotówki na kwotę 3.361 zł wystąpił po dniu zamknięcia raportu. Ustalono też, że w zbadanych raportach kasowych, sporządzanych za okresy dłuższe niż jeden dzień, nie została zachowana chronologia zapisów. Ponadto ujęto w raporcie kończącym rok budżetowy wypłatę dokonaną z kasy we wcześniejszym okresie – str. 12-13 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy ujęcie wpłat i wypłat gotówką następuje w tym samym dniu, w którym zostało dokonane. Przytoczone nieprawidłowości przesądzają, że zapisów ewidencyjnych w zakresie obrotu kasowego nie można uznać za rzetelne (odzwierciedlające stan rzeczywisty), co stanowi naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy,

d)  na koncie 760 nie ujęto równowartości odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych otrzymanych nieodpłatnie przez zakład, a także od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, na sfinansowanie których zakład otrzymał środki pieniężne – w łącznej kwocie 177.683,97 zł. Błąd ten został skorygowany w trakcie kontroli poprzez ujęcie pod datą 31 grudnia 2012 r. kwoty 177.683,97 zł zapisem Wn 800 – Ma 760 – str. 7 i 10-11 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość prezentacji danych w sprawozdaniach budżetowych i w sprawozdaniu finansowym ZGKiM za 2012 r. stwierdzono następujące uchybienia i nieprawidłowości:

a) w sprawozdaniu Rb-30S dane w zakresie planowanych i wykonanych przychodów z najmu lokali w par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” zostały ograniczone wyłącznie do przychodów z najmu lokali użytkowych; przychody z najmu lokali mieszkalnych zostały błędnie wykazane w par. 0830 „Wpływy z usług” – str. 9 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu Rb-N wiersz N.1 „Papiery wartościowe (N.1.1 + N.1.2)” został wykorzystany bezpodstawnie do wykazania sumy danych wykazanych w innych wierszach tego sprawozdania (N.3, N.4 i N.5); wzór sprawozdania Rb-N określony załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) nie przewiduje pozycji do prezentacji danych stanowiących sumę danych wykazywanych w wierszach N.1, N.2, N.3, N.4 i N.5. – str. 9-10 do protokołu kontroli,

c) w informacjach uzupełniających do bilansu nie zamieszczono danych o podlegających wyłączeniu – jako wzajemne rozliczenia między jednostkami, których sprawozdania podlegają agregacji przy sporządzaniu sprawozdania finansowego gminy – kwotach należności od Urzędu Miejskiego z tytułu usług (112.623,68 zł) i z tytułu prowizji za inkaso opłaty targowej (7.357,60 zł); kwoty te zostały wykazane jako należności w bilansie zakładu i jako zobowiązania w bilansie Urzędu Miejskiego; podanie w sprawozdaniu jednostkowym danych o wzajemnych rozliczeniach podlegających wyłączeniu przy sporządzaniu sprawozdania finansowego gminy należy uznać za warunek umożliwiający prawidłowe wypełnienie dyspozycji § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – str. 11 protokołu kontroli,

d) w zestawieniu zmian w funduszu zakładu w zwiększeniach funduszu kwotą ujemną wykazano przeksięgowanie straty za 2011 r. w wysokości 269.139,68 zł, zamiast zamieszczenia tej kwoty w zmniejszeniach funduszu – str. 11 protokołu kontroli.

Zaobserwowane w trakcie kontroli błędy w sprawozdaniu finansowym, sporządzonym z datą 30 stycznia 2013 r., zostały wyeliminowane w przygotowanej podczas kontroli poprawionej wersji sprawozdania finansowego.

         Badając poszczególne etapy opracowywania projektów planów finansowych oraz planów finansowych zakładu na lata 2012 i 2013 stwierdzono, że:

a) zamiast pojęć wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. przychodów oraz kosztów i innych obciążeń, posługiwano się pojęciami dochodów i wydatków – str. 14-17 protokołu kontroli,

b) nie były przestrzegane zasady sporządzania planów finansowych i projektów tych planów określone w § 36 i § 39 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616); uchybienie tym przepisom nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Burmistrza Moniek, który nie wywiązał się z obowiązku przekazywania Panu Dyrektorowi informacji o kwotach przychodów i kosztów przyjętych w projekcie uchwały budżetowej oraz w uchwale budżetowej, w celu opracowania projektów planów finansowych oraz planów finansowych – str. 15-16 i 19 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej wykładni przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowego zakładu budżetowego.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Do obowiązków kierownika jednostki należy też ustalenie i aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym zakładu budżetowego, stosownie do postanowień zakresu czynności i art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) włączenie do zakładowego planu kont konta 141,

b) uwzględnienie w jej treści stosowanego podziału konta 201,

c) dostosowanie zasad funkcjonowania konta 290 do jego treści ekonomicznej wynikającej z obowiązujących przepisów,

d) ujęcie w zakładowym planie kont odpowiednich kont syntetycznych zespołu 5, wskazanych przepisami rozporządzenia, mając na uwadze stosowany analityczny podział kosztów,

e) usunięcie z zakładowego planu kont konta 810, które służy do ewidencji operacji niewystępujących w samorządowych zakładach budżetowych,

f) usunięcie z przepisów wewnętrznych postanowień obniżających stawki umorzeniowe, wprowadzonych przez Pana Dyrektora z naruszeniem kompetencji wynikającej z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…; rozważenie wystąpienia do Burmistrza Moniek o określenie stawek obowiązujących w ZGKiM; do czasu ewentualnego określenia stawek przez Burmistrza stosowanie stawek wynikających z przepisów o podatku dochodowym od osób prawnych.

2. Zobowiązanie pracownika prowadzącego kasę do ujmowania operacji w raporcie kasowym w dacie ich rzeczywistej realizacji, mając na uwadze zapewnienie rzetelności ewidencji obrotu gotówkowego.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów wyłącznie na kontach przewidzianych zakładowym planem kont,

b) księgowanie przypisu należnych odsetek zapisem Wn 201 – Ma 750 „Przychody finansowe”, a odpisu aktualizującego należności z tytułu odsetek – po stwierdzeniu wystąpienia jednej z przesłanek określonych przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości – Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290; przeanalizowanie aktualnego salda konta 290 pod kątem zasadności zaksięgowanych odpisów aktualizujących, mając na uwadze, że odpis odsetek powinien być powiązany co do zasady z odpisem należności głównej, od której zostały naliczone; dokonanie stosownych księgowań korygujących,

c) ujęcie w księgach rachunkowych 2013 r. skutków zaniżenia w 2011 i 2012 r. odpisów umorzeniowych i amortyzacyjnych od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych – w wysokości różnicy odpisów wynikającej z porównania kwot ustalonych w wyniku zastosowania stawek określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych i stawek określonych przez Pana Dyrektora z naruszeniem kompetencji,

d) ujmowanie zapisem Wn 800 – Ma 760 równowartości odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych otrzymanych nieodpłatnie przez zakład, a także od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, na sfinansowanie których zakład otrzymał środki pieniężne.

4. Planowanie, ewidencjonowanie i wykazywanie w sprawozdawczości dochodów z najmu lokali mieszkalnych w par. 0750.

5. Prezentowanie danych w sprawozdaniu Rb-N zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

6. Posługiwanie się w procedurze planowania finansowego pojęciami przychodów i kosztów, a nie dochodów i wydatków.

O sposobie wykonania wniosków pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

   Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Moniek