Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Sejnach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 grudnia 2013 roku (znak: RIO.V.6001-7/13), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Szturgulewski

Starosta Sejneński

        W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Sejneńskiego za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Sejnach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

        Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie składnikami majątku oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

          Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzone pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazało następujące uchybienia:

a) w zakładowym planie kont dla budżetu oraz dla Starostwa Powiatowego jako jednostki budżetowej przewidziano prowadzenie kont pozabilansowych 903 określanych jako „pomocnicze”. W ewidencji budżetu konto to służyło jako konto przeciwstawne do kont 991 „Planowane dochody budżetu” i 992 „Planowane wydatki budżetu”, a w ewidencji Starostwa jako konto przeciwstawne do kont 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” i 981 „Plan finansowy niewygasających wydatków”. Prowadzenie kont „pomocniczych” jest zbędne w świetle przepisów rozporządzenia, ponieważ na wymienionych kontach pozabilansowych nie obowiązuje zasada podwójnego zapisu. Stwierdzono, że począwszy od 2013 r. konta „pomocnicze” nie są stosowane w ewidencji księgowej – str. 15 protokołu kontroli,

b) w przepisach wewnętrznych jednostki brak precyzyjnego określenia zasad ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych (za wyjątkiem oleju opałowego). W praktyce stosowano metodę odpisywania w koszty wartości materiałów (w tym np. oleju napędowego). Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy kierownik jednostki zobowiązany jest do dokonania wyboru metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych – str. 71 protokołu kontroli,

c) zapisy księgowe w dzienniku budżetu i dzienniku Starostwa opatrywane są jedną datą, która odnosi się do daty dokonania zapisu księgowego, przy braku daty dokonania operacji gospodarczej i braku daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji. Przyjęty sposób oznaczania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy – str. 19 protokołu kontroli,

d) do ewidencji błędnych wpłat dokonanych na rachunek budżetu nieprawidłowo wykorzystywano konto 224 „Rozrachunki budżetu” zamiast konta 240 „Pozostałe rozrachunki” przeznaczonego do ewidencji błędnych wpłat zgodnie z przepisami załącznika nr 2 do rozporządzenia – str. 20 protokołu kontroli,

e) środki otrzymywane z PFRON ewidencjonowano przy wykorzystaniu konta 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia”, pomimo że nie stanowią one przychodów żadnego z funduszy celowych. Wskazana nieprawidłowość została wyeliminowana w 2013 r. poprzez ujęcie tych środków na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 20 protokołu kontroli,

f) operacji gospodarczej polegającej na zakupie edytora tekstów jednolitych (licencja nr 244/2012 o wartości 1.230 zł) nie ujęto na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne zakupionego”, księgując ją błędnie zapisem Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” – str. 71 protokołu kontroli,

g) w okresie objętym kontrolą nieruchomości Skarbu Państwa w dalszym ciągu ewidencjonowano w księgach Starostwa na koncie 011 „Środki trwałe”, podczas gdy prawidłowo winny być objęte ewidencją pozabilansową. Wartość nieruchomości na dzień 31 grudnia 2012 r. wynosiła 3.612.515,13 zł i została wykazana w bilansie Starostwa zawyżając wartość aktywów jednostki. W trakcie kontroli dokonano wyksięgowania z konta 011 nieruchomości Skarbu Państwa i ich przeniesienia do ewidencji pozabilansowej – str. 111 protokołu kontroli,

h) w wyniku błędu rachunkowego w jednym przypadku nieprawidłowo naliczono umorzenie środka trwałego zaniżając wartość umorzenia o 250 zł – str. 114 protokołu kontroli.

         W obszarze wypełniania obowiązków inwentaryzacyjnych stwierdzono nieprzeprowadzenie w terminie określonym w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, inwentaryzacji drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości inwentaryzowanych składników. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli inwentaryzację tą metodą przeprowadzono na dzień 31 grudnia 2012 r., przy czym jej wyniki udokumentowano protokołem opatrzonym datą 5 marca 2013 r. Prawidłowo weryfikację przeprowadza się na dzień bilansowy, jednakże aby warunek ten był spełniony można ją przeprowadzić w dowolnym dniu ostatniego kwartału roku obrotowego oraz w ciągu pierwszych 15 dni następnego roku – str. 33-34 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji dochodów z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wykazała, że w jednym przypadku informacja o wywieszeniu w siedzibie Starostwa wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży nie została podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, której to formy publikacji wymaga art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 55-56 protokołu kontroli.

W wyniku analizy terminowości regulowania opłat za użytkowanie wieczyste stwierdzono brak naliczenia lub nieprawidłowe (zaniżone) naliczenie odsetek ustawowych w łącznej kwocie 59,97 zł (w 7 przypadkach na 11 objętych badaniem opłaty roczne zostały wniesione po wymaganym terminie). Podobnie w przypadku należności z tytułu czynszów za dzierżawę i najem nieruchomości kontrola wykazała nienaliczenie lub nieprawidłowe naliczenie oraz nieujęcie w księgach rachunkowych na koniec 2012 r. odsetek za zwłokę w regulowaniu należności powiatu w łącznej wysokości 42,41 zł. Stosownie do art. 481 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Jeżeli stopa odsetek nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Należy wskazać, że odsetki od należności winny być ujmowane w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału, jak to wynika z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… Od dnia 11 lutego 2012 r. obowiązuje też przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostka sektora finansów publicznych obowiązana jest do ustalania przypadających jej należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny – str. 44-46 i 58-59 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiada przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), wprowadzone zarządzeniem poprzedniego Starosty. Z przyjętych regulacji wynika, że dopiero przy zamówieniu o wartości większej niż 45.000 zł netto istnieje obowiązek wystosowania pisemnego zapytania ofertowego skierowanego do co najmniej dwóch wykonawców bądź zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej zamawiającego, z wyjątkiem sytuacji, w których zamówienie może realizować tylko jeden wykonawca; z powyższych czynności sporządza się protokół. W przypadku zamówień o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 45.000 zł netto przyjęta procedura przewiduje skierowanie zaproszenia do jednego wykonawcy. Odnosząc się do ustalonych zasad udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro wskazał Pan, że kwota 45.000 zł została określona w 2008 r. przez ówczesnego starostę Powiatu Sejneńskiego. Dość wysoka wartość progu została określona ze względu możliwość zminimalizowania kosztów i czasu prowadzonych postępowań w przypadkach braku konkurencji na rynku zamówień, co nie narusza ustawy Pzp. Mimo obowiązującego progu 45.000 zł, zamówienia o charakterze powszechnym i tam gdzie istnieje możliwość otrzymania korzystnych ofert niż uzgodnienia z jednym wykonawcą, są prowadzone procedury z publicznym zaproszeniem do składania ofert zamieszczane na tablicy ogłoszeń i stronach BIP Powiatu. W najbliższych miesiącach zostanie opracowany nowy regulamin z uwzględnieniem dostosowania kwoty w/w progu. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące regulacje, z uwagi na wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania, nie zapewniają udokumentowania, iż przy zlecaniu większości odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) przestrzegano zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów wyrażonej w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 67-68 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli w zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) wynika, że błędnie zaliczono do par. 6057 i 6059 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych”, wydatek w kwocie 33.849,60 zł poniesiony na wykonanie dokumentacji projektowej na remont budynku internatu Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Puńsku wraz z przygotowaniem wniosku na sfinansowanie z Programu Współpracy Transgranicznej Litwa – Polska. Stwierdzono, że faktycznie roboty wykonywane na podstawie dokumentacji miały charakter remontu (wykonywanego na podstawie zgłoszenia). Realizowanie zadania o charakterze remontu winno być zatem finansowane wydatkami bieżącymi, co dotyczy także opracowania dokumentacji, w oparciu o którą jest ono wykonywane. Pojęcie remontu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wskazania wymaga, że niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia powiatu oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych), a także w ustaleniu wartości początkowej środków trwałych – str. 90-91 protokołu kontroli.

         W wyniku analizy zagadnienia ustalania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez powiat oraz obliczania jednorazowego dodatku uzupełniającego stwierdzono, że zadania z tego zakresu wykonuje inspektor zatrudniony w Wydziale Ogólnym. Wykonywanie tych zadań nie zostało mu formalnie przypisane – str. 98 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.). Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o precyzyjne wskazanie metod ewidencji poszczególnych rodzajów materiałów.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami przepisów art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o rachunkowości,

b) ewidencjowanie błędnych wpłat na rachunek budżetu na koncie 240,

c) ujęcie na koncie 020 zakupionej licencji oprogramowania,

d) prawidłowe naliczanie umorzenia środków trwałych,

e) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od nieterminowo regulowanych należności powiatu; ujęcie w księgach odsetek należnych za 2012 r. w łącznej wysokości 102,38 zł.

3. Zapewnienie inwentaryzowania aktywów i pasywów drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników w terminie wynikającym z postanowień art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

4. Publikowanie informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

5. Rozważenie zmodyfikowania procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

6. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, mając na uwadze w szczególności aby realizowanie zadań remontowych, w tym sporządzanie ich dokumentacji, nie było finansowane wydatkami inwestycyjnymi.

7. Uzupełnienie zakresu czynności inspektora zatrudnionego w Wydziale Ogólnym o zadania z zakresu ustalania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz obliczania jednorazowego dodatku uzupełniającego.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach