Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Suwałkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 kwietnia 2013 roku (znak: RIO.V.6002-1/13), o treści jak niżej:

Pani

Maria Metelska

Dyrektor

Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej

w Suwałkach

        W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2012 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy, realizację wybranych dochodów i wydatków, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

         Kontrola zagadnień składających się na organizację wewnętrzną jednostki wykazała uchybienia polegające na nieustaleniu w formie pisemnej zastępstw zastępcy głównego księgowego i st. inspektora ds. płac w czasie ich nieobecności – str. 8-9 protokołu kontroli. Kwestia określenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki oraz ustalenia osób odpowiedzialnych za wykonywanie zadań podczas nieobecności poszczególnych pracowników. Wskazówki w tym zakresie zawierają standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszone komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84).

         W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono ponadto, że obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych nie odnosi się w pełni do wszystkich elementów istotnych z punktu widzenia funkcjonowania kontroli zarządczej. W szczególności należy zwrócić uwagę na braki w kwestii rodzajów stosowanych dokumentów finansowo-księgowych oraz wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty finansowo-księgowe. W instrukcji nie zawarto m.in. opisu takich dokumentów jak dowody KP, KW, PK, wniosek o zaliczkę i rozliczenie zaliczki, polecenie wyjazdu służbowego, faktura, rachunek i nota zewnętrzna, lista płac, wyciąg bankowy, czek gotówkowy, nota obciążeniowa, wezwanie do zapłaty, upomnienie, karta drogowa, rozliczenie paliwa – str. 15-16 protokołu kontroli. Opis obiegu dokumentów księgowych powinien dawać możliwość prześledzenia ich drogi w jednostce od momentu sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych. Precyzyjne określenie zasad obiegu dokumentów stanowi jeden z elementów służących realizacji standardu 10 kontroli zarządczej „Dokumentowanie systemu kontroli zarządczej”.

Kontrola przestrzegania ustalonych w jednostce procedur wykazała, że w przyjętej do badania próbie 5 faktur nie zostało opatrzonych adnotacją „Zakupu dokonano zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Zakup celowy, niezbędny i oszczędny”. Zgodnie z obowiązującymi w MOPS procedurami realizacji wydatków o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro adnotacji tej w przypadku zamówień o wartości do 5.000 zł powinien dokonać pracownik merytoryczny – str. 70-71 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, dokonana pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 289), wykazała następujące uchybienia:

a) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych,

b) nie zawarto regulacji odnoszących się do metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego, tj. elementów wymaganych przez art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy,

c) bezpodstawnie wskazano w zakładowym planie kont konta pozabilansowe: 921 „Rozliczenie podatku VAT”, 976/ST „Rozliczenie wydatków strukturalnych”, 977 „Równowartość wzajemnych rozliczeń”, 989 „Rozliczenie planu i zaangażowania wydatków” i 990 „Rozliczenie zaangażowania wydatków” jako konta przeciwstawne do kont pozabilansowych przewidzianych standardowym planem kont dla jednostek budżetowych zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Prowadzenie tych kont jest zbędne w świetle przepisów przywołanego rozporządzenia, ponieważ na kontach pozabilansowych nie obowiązuje zasada podwójnego zapisu.

W trakcie kontroli opisane wyżej uchybienia zostały wyeliminowane poprzez usunięcie zbędnych zapisów w polityce rachunkowości oraz wprowadzenie brakujących postanowień – str. 17-19 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… polegające na:

a) opatrywaniu zapisów księgowych jedną datą, która odnosiła się do daty zapisu księgowego, przy braku daty dokonania operacji gospodarczej i daty sporządzenia dowodu księgowego (w przypadkach, gdy różniła się ona od daty dokonania operacji gospodarczej). Przyjęty sposób oznaczania zapisów księgowych datami nie spełniał wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Jak ustalono, został on wyeliminowany począwszy od 2013 r. w związku ze zmianą programu księgowego – str. 22 protokołu kontroli,

b) naliczaniu odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych z pominięciem ujęcia zobowiązań na koncie rozrachunkowym (240 „Pozostałe rozrachunki”); właściwe księgowania związane z naliczeniem i przekazaniem odpisu na rachunek bankowy funduszu wskazano na str. 62 protokołu kontroli,

c) błędnym ujęciu na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” wartości ustalonego na koniec roku w drodze inwentaryzacji stanu znaczków pocztowych, wynoszącego 2.397,50 zł. Wykazywanie salda należności na koncie 234 nie znajduje uzasadnienia, gdyż winno ono obrazować stan należności i roszczeń od pracowników z tytułów określonych rozporządzeniem, a nie wartość materiałów. W trakcie kontroli dokonano stosownego przeksięgowania wartości znaczków pocztowych na konto 310 – str. 32 i 93 protokołu kontroli.

Kontrola udokumentowania i ewidencji operacji kasowych (str. 26-27 protokołu kontroli) wykazała, że nie zostało ustalone pogotowie kasowe dla badanej jednostki pomimo, że w kasie przechowywana była gotówka. W trakcie trwania kontroli, zarządzeniem Pani Dyrektor ustalono pogotowie kasowe na 2013 r. w wysokości 7.000 zł. Ponadto stwierdzono naruszenie wymagań instrukcji kasowej w zakresie dotyczącym zapewnienia, aby dowody kasowe były powiązane z raportem kasowym poprzez podanie na nich numeru i pozycji raportu kasowego – str. 27 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą regulamin wynagradzania MOPS ustalał, że w indywidualnych przypadkach pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny na czas nieokreślony, co naruszało przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) – str. 51-52 protokołu kontroli. Należy wskazać, że ustawową podstawą przyznania dodatku specjalnego jest okresowe zwiększenie obowiązków służbowych pracownika lub powierzenie dodatkowych zadań. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Nie stwierdzono, aby w praktyce pracownikowi MOPS został przyznany dodatek specjalny na czas nieokreślony. W trakcie kontroli zarządzeniem z dnia 22 lutego 2013 r. dokonała Pani zmiany regulaminu wynagradzania dostosowując jego treść w zakresie zasad przyznawania dodatku specjalnego do obowiązujących przepisów prawa. Efektem działań kontrolnych było ponadto uszczegółowienie w regulaminie wynagradzania postanowień dotyczących warunków udzielania na wniosek pracownika zaliczki na poczet przyszłego wynagrodzenia – str. 56-58 protokołu kontroli.

W czasie czynności kontrolnych wydała Pani zarządzenie Nr 7/13 z dnia 5 lutego 2013 r. wprowadzające regulaminu użytkowania i gospodarowania samochodu służbowego, przyznawania zwrotu kosztów przejazdu prywatnymi samochodami w celach służbowych oraz biletów komunikacji miejskiej w MOPS w Suwałkach. W jego treści uwzględniono uwagi wskazane na str. 60 i 68-70 protokołu kontroli, w szczególności w zakresie zasad rozliczania zużycia paliwa w samochodzie służbowym.

         W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego na wyłonienie dostawcy posiłków wartość szacunkowa zamówienia została ustalona z naruszeniem art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) nakazującego uwzględnianie przy ustalaniu wartości zamówienia wartości przewidywanych zamówień uzupełniających. Zamawiający, pomimo że przewidywał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia udzielenie zamówień uzupełniających w wysokości 20% wartości zamówienia podstawowego, przy wyliczeniu wartości szacunkowej zamówienia błędnie zwiększył wartość zamówienia jedynie 10% tej kwoty – str. 79-80 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, zamówień publicznych i rachunkowości oraz nienależytego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do ustalonego zakresu czynności, należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej:

a) precyzyjne określenie zasad zastępstwa zastępcy głównego księgowego i st. inspektora w czasie ich nieobecności,

b) uregulowanie obiegu wszystkich stosowanych dokumentów finansowo-księgowych,

c) zapewnienie przestrzegania w każdym przypadku ustanowionych procedur wymagających opatrywania faktur adnotacją świadczącą o dokonaniu wydatku zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w sposób wskazany w protokole kontroli,

b) ujmowanie wartości ustalonego w drodze inwentaryzacji stanu znaczków pocztowych na koncie 310, zamiast na koncie 234, albowiem wartość tego stanu nie obrazuje należności jednostki,

c) oznaczanie dowodów dokumentujących obrót kasowy numerem i pozycją raportu kasowego.

3. Ustalanie wartości szacunkowej zamówienia publicznego z uwzględnieniem rozmiaru zamówień uzupełniających przewidzianych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Prezydent Suwałk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach