Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 lipca 2010 roku (znak: RIO.V.6001-3/10), o treści jak niżej:

                                                                                              Pan

                                                                                              Kazimierz Kożuchowski

                                                                                              Burmistrz Augustowa

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Augustów za okres 2009 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W wyniku kontroli dochodów budżetu stwierdzono, że w 2009 roku miasto Augustów uzyskało dochody z tytułu zajęcia pasa drogowego w wysokości 137.658,57 zł. Organ stanowiący uchwałą z dnia 6 grudnia 2004 r. ustalił stawki opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono, że w dniu 22 maja 2009 r. spółka „Zielona Linia” z Karlina złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. Arnikowa w Augustowie o powierzchni całkowitej ciągu pieszego 502 m² w celu budowy sieci gazowej średniego ciśnienia etap I w terminie od 2 do 16 czerwca 2009 r., tj. przez 15 dni. Do wniosku został załączony m.in. harmonogram prac ziemnych przy budowie gazociągu. Wynikało z niego, iż w pasie drogowym w poszczególnych dniach miały być wykonane prace ziemne na odcinku obejmującym łącznie 510 mb; wskazano zakres prac planowany do wykonania w poszczególnych dniach. Zastępca Burmistrza T. Śpiczko w dniu 27 maja 2009 r. wydał decyzję nr GKRiOŚ-5548/41/09 zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 102422B – ul. Arnikowa o powierzchni ciągu pieszego 502m² w terminie od 2 do 16 czerwca 2009 r. W decyzji zobowiązano zajmującego pas drogowy m.in. do protokolarnego przyjęcia przed rozpoczęciem robót i przekazania po zakończeniu robót pasa drogowego ul. Arnikowej – od i dla Urzędu Miejskiego w Augustowie, wykonania estetycznego i funkcjonalnego ogrodzenia terenu budowy, doprowadzenia zajętego pasa drogowego do stanu pierwotnego na własny koszt. Zarządca drogi w warunkach zajęcia pasa drogowego nie określił etapowego (codziennego) przekazywania odcinka pasa, jak również etapowego przywracania części odcinka ciągu pieszego do eksploatacji. Wnioskodawca za zajęcie pasa drogowego został zobowiązany do wniesienia opłaty w wysokości 1.506 zł według następującego wyliczenia: 502m² ciągu pieszego x 3,00zł/m² x 1 dzień. Protokołem z dnia 29 maja 2009 r. chodnik o powierzchni 502 m² został przekazany wykonawcy na okres wynikający z decyzji. Po wykonaniu prac, na podstawie protokołu z dnia 22 czerwca 2009 r., został dokonany odbiór pasa drogowego.

W złożonym wniosku wnioskodawca zwracał się z prośbą o zajęcie ciągu pieszego o powierzchni 502m² na okres 15 dni. Taki termin zajęcia pasa wynika także z wydanej decyzji – w związku z tym brak podstaw do twierdzenia, iż wykonawca w poszczególnych dniach zajmował wyłącznie odcinki pasa wskazane w harmonogramie załączonym do wniosku. Zgodnie ze złożonym wnioskiem opłata za zajęcie pasa drogowego winna wynosić zatem 22.590 zł (502m² x 3,00zł x 15 dni). Ustalone w toku kontroli uszczuplenie dochodów budżetu z tytułu nieprawidłowego naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z funkcjonowaniem drogi wyniosło 21.084 zł (22.590 – 1.506) – str. 78-80 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Ustalenia dokonane w zakresie terminowości, prawidłowości i powszechności doręczania decyzji wymiarowych wskazują na uchybienia, które polegały na braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie nie doręczono 6 nakazów płatniczych na kwotę 2.004,00 zł). Dotyczyło to 4 podatników nieżyjących oraz 2 podatników, którzy zmienili miejsce stałego zamieszkania. Jak wskazano na stronie 63 protokołu kontroli służby organu podatkowego nie czyniły dostatecznych starań mających na celu doręczenie decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. Brak możliwości skutecznego ustalenia miejsca zamieszkania podatnika może być podstawą do ustanowienia kuratora sądowego do doręczeń dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 2 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym, organ podatkowy, jako zainteresowana strona, winien skierować wniosek do sądu opiekuńczego miejsca ostatniego zamieszkania osoby nieobecnej. Z kolei w przypadku, gdy podatnicy nie żyją, organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100, w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku (w kontrolowanej jednostce tylko w 1 przypadku ustalono spadkobierców a w kolejnym przypadku wszczęto starania mające na celu ich ustalenie). Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych, powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

W wyniku kontroli dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek leśny stwierdzono uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku leśnego od 7 podatników (17,5 % sprawdzonych pozycji), co uniemożliwiło weryfikację prawidłowości wymiaru należności podatkowych. W przypadku podatku leśnego z informacji podatkowej winno wynikać również czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym – str. 41 protokołu kontroli. Oznacza to równocześnie, iż służby organu podatkowego nie wykonują i nie mają możliwości dokonania czynności sprawdzających w zakresie wskazywanym treścią art. 274 Ordynacji podatkowej.

W trakcie badania zagadnień z zakresu prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób prawnych stwierdzono, iż podatnik o nr ewidencyjnym 45552/5/4 nieprawidłowo ustalił dzień powstania obowiązku podatkowego, przez co zawyżył zadeklarowany podatek o kwotę 14,00 zł (w trakcie trwania kontroli podatnik złożył korektę deklaracji) – str. 47 protokołu kontroli.

Z kolei badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych pozwoliło stwierdzić, iż podatnik o nr ewidencyjnym 36 zadeklarował podatek zawyżony w stosunku do stawki wynikającej z uchwały Rady Miejskiej. Jak wskazano w opisie na stronie 47 protokołu kontroli zawyżenie podatku z tego tytułu wynosiło 258,00 zł (w trakcie trwania kontroli podatnik złożył korektę deklaracji).

Opisane wyżej nieprawidłowości świadczą też o braku reakcji służb podatkowych na wadliwe zachowania podatników, w obrębie deklaracji i informacji podatkowych, co z kolei świadczy o nierealizowaniu przez organ podatkowy obowiązku prowadzenia czynności sprawdzających, w zakresie o którym mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur wskazywanych treścią przepisów działu V ustawy.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków:

- niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. odpowiednio przepisów art. 76 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej – str. 47, 51, 55 oraz 64 protokołu kontroli,

- poboru odsetek za zwłokę, przy wpłacie wnoszonej po terminie płatności, w nieprawidłowej wysokości, stanowiące naruszenie przepisów wskazanych na stronach 51 i 55 protokołu.

Kontrola prawidłowości i rzetelności sporządzania sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP za 2009 rok) wykazała, że zawyżono skutki finansowe o kwotę 40.523,50 zł – przyczyna zawyżenia skutków i ich wyliczenie na str. 70 protokołu kontroli. Obowiązujące w kontrolowanym okresie zasady sporządzania sprawozdań budżetowych Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepis § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakłada obowiązek sporządzania omawianego sprawozdania na przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Nierzetelne wykazanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin. Zgodnie z § 9 rozporządzenia kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym (w trakcie trwania kontroli skorygowane sprawozdanie przekazano do Ministerstwa Finansów za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku).

Badając zagadnienia organizacyjne stwierdzono, że Skarbnik Miasta nie posiada powierzonego przez Pana Burmistrza zakresu obowiązków służbowych, uprawnień i odpowiedzialności – str. 3-4 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 45 ust. 1 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), głównym księgowym jednostki jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Na gruncie art. 44 ust. 2 cytowanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58) przekazywanie obowiązków winno nastąpić w formie pisemnej, a ich przyjęcie być formalnie potwierdzone przez pracownika. Analogiczne zasady wynikają z art. 54 ust. 1 i art. 53 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz ogłoszonych na jej podstawie Standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (komunikat Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84)).

Stwierdzono, że w odniesieniu do udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro w Urzędzie Miejskim w Augustowie nie obowiązują pisemne procedury wyłaniania wykonawców. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w art. 35 ust. 3 pkt 1 stanowiła, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Obowiązujące w jednostce procedury wewnętrzne winny zapewniać przestrzeganie tej zasady. Na podstawie postanowień art. 47 ustawy z 30 czerwca 2005 r., kierownik jednostki obowiązany był do ustalenia w formie pisemnej procedur w odniesieniu m.in. do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Aktualnie obowiązki kierownika jednostki w zakresie organizacji kontroli zarządczej wynikają z art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. oraz Standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych – str. 7-8 protokołu kontroli.

Regionalna Izba Obrachunkowa w piśmie RIO.V.6011-2/06 z dnia 4 lipca 2006 r., zawierającym wnioski pokontrolne sformułowane na podstawie wyników poprzedniej kontroli kompleksowej, zaleciła m.in. comiesięczne sporządzanie zestawień dzienników częściowych. W udzielonej odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych pismem z dnia 31 lipca 2006 r. ówczesny Burmistrz poinformował Izbę o wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Kontrola wykazała, iż wyżej wymienione zalecenie nie zostało zrealizowane w czasie udzielenia Izbie odpowiedzi. Aktualnie, od 1 stycznia 2010 r., jednostka sporządza jeden dziennik – str. 5 i 13 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające wymogi ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające na:

a) opatrywaniu zapisów księgowych jedną datą oznaczającą datę dokumentu. Zapis księgowy powinien zawierać datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy – str. 14 protokołu kontroli;

b) dokonywaniu w ewidencji szczegółowej pozostałych środków trwałych zapisów, które nie posiadały cech zapisów księgowych w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy – str. 131-132 protokołu kontroli;

c) ewidencjonowaniu na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy; rozrachunki z tego tytułu powinny być ujmowane na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – str. 14-15 protokołu kontroli;

d) ewidencjonowaniu w księgach budżetu operacji dotyczących dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe i przelanych na rachunek budżetu z pominięciem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”; właściwy sposób księgowania wskazano na str. 15 protokołu kontroli;

e) wyksięgowaniu w dniu 31 grudnia 2009 r. zapisem ujemnym salda strony Wn konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” oznaczającego stan przelanych środków na rachunki bieżące jednostek budżetowych, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych i ujęciu wyksięgowanej kwoty zapisem czerwonym na stronie Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu”; tego typu zapis nie posiada treści ekonomicznej i jest sprzeczny z zasadami funkcjonowania wymienionych kont zawartymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia – str. 15 protokołu kontroli;

f) braku w ewidencji analitycznej pozostałych środków trwałych cech (np. numerów fabrycznych) bliżej identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe. Opisanie środków trwałych w ewidencji za pomocą dostatecznie dokładnych danych, pozwalających na ich identyfikację, ma zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych składników majątkowych, a także służy jednoznacznemu powiązaniu wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy – str. 132 protokołu kontroli;

g) ewidencjonowaniu w księgach budżetu:

- podatku VAT, który winien być ewidencjonowany na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej;

- rozrachunków z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, które winne być ujęte na koncie 221 „Należności z tytuły dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu;

- należności od Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych „KODREM” w Augustowie (spółka administruje zasobem komunalnym, odprowadza dochody za czynsze do budżetu oraz wypłaca dodatki mieszkaniowe), zamiast na koncie 221 w ewidencji Urzędu;

- należności za nieopłacone mandaty, zamiast na koncie 221 – str. 16 i 22-23 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli, poleceniem księgowania nr 148 z dnia 30 kwietnia 2010 r., przeksięgowano wymienione rozrachunki do ksiąg Urzędu jako jednostki budżetowej.

Ponadto w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych stwierdzono nieprawidłową ewidencję operacji związanych z wydatkami niewygasającymi. Rada Miejska w Augustowie w dniu 30 grudnia 2009 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wykazu wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego w wysokości 66.351 zł. Pod datą 31 grudnia 2009 r. kwota 66.351 zł została przelana z rachunku budżetu na wydzielone subkonto wydatków niewygasających. Operacja ta została zaksięgowana Wn 903 „Niewykonane wydatki” – Ma 904 „Niewygasające wydatki”, Wn 133-8 „Rachunek wydatków niewygasających” – Ma 133 „Rachunek budżetu” oraz Wn 225 „Rozliczenie niewygasających wydatków” – Ma 224. Dokonanie zapisów na kontach 225 i 224 nie miało uzasadnienia. Konto 225 służy do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki niewygasających wydatków. Na stronie Wn konta 225 ujmuje się środki przelane z rachunku wydatków niewygasających na rachunki jednostek budżetowych realizujących plan wydatków niewygasających. Z kolei konto 224 nie może być wykorzystywane przy ewidencji zdarzeń dotyczących wydatków niewygasjących. Naruszono tym samym zasady ewidencji wydatków niewygasających określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... – str. 16-17 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono, iż dane wykazane w bilansie z wykonania budżetu wykazywały brak zgodności z ewidencją księgową. Jednostka wykazała w bilansie po stronie:

- aktywów w pozycji II.2 „Należności od budżetów” – 896.145,04 zł, z ksiąg rachunkowych wynika kwota 896.069,24 zł,

- pasywów w poz. I.2. „Zobowiązania wobec budżetów” – 61,92 zł, w księgach rachunkowych zobowiązanie wobec budżetów nie występuje; w pozycji I.3. „Pozostałe zobowiązania” – 76.226,80 zł, z ksiąg rachunkowych wynika kwota 76.212,92 zł.

Różnica po obu stronach bilansu wynosiła 75,80 zł. Ponadto dane bilansu obarczone były błędami będącymi efektem niewłaściwej ewidencji rozrachunków i wydatków niewygasających. Zgodnie z § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... bilans sporządza się na podstawie własnych ksiąg rachunkowych. W trakcie czynności kontrolnych, 14 maja 2010 r., sporządzono korektę bilansu budżetu za 2009 r. – str. 18-19 protokołu kontroli.

W zakresie rachunkowości kontrolą objęto również prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji. W dniu 10 stycznia 2010 r. badana jednostka wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Augustowie o potwierdzenie salda należności na kwotę 1.516.609,13 zł wykazanego na dzień 31 grudnia 2009 r. na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”. Na potwierdzeniu figuruje adnotacja „Wykazane saldo nie widnieje w księgach Starostwa Powiatowego w Augustowie” z podpisem Starosty Powiatu. Jednostka sporządziła także protokół weryfikacji salda konta 240, w którym zapisano, iż „Saldo wynika z zapisów prawidłowo udokumentowanych sprawdzonymi i zatwierdzonymi dokumentami. Jest ono realne i prawidłowo ustalone.” Protokół został podpisany przez Pana Burmistrza, kierownika Wydziału Finansowego, inspektora i audytora wewnętrznego.

Wyjaśnianie w tej sprawie złożył kierownik Wydziału Finansowego wskazując, że na saldo występujące na koncie 240 składały się nakłady poniesione w 2000 r., na które składały się następujące pozycje:

- kolektor sanitarny w ul. Portowej na kwotę 723.644,84 zł,

- budowa ul. Szerokiej na kwotę 417.713,98 zł,

- kanalizacja sanitarna w dzielnicy Borki na kwotę 347.458,13 zł,

- odtworzenie ciągów pieszych w ul. Portowej na kwotę 27.792,18 zł.

Na skutek czynności kontrolnych w dniu 25 maja 2010 r. zostały sporządzone i zatwierdzone dokumenty OT, na podstawie których środki trwałe o łącznej wartości 1.516.609,13 zł zostały ujęte w ewidencji środków trwałych, a należność z konta 240 została wyksięgowana – str. 28 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków kontroli poddano m.in. prawidłowość ustalania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Augustów. Kontrola wykazała, że na podstawie otrzymanych informacji od 11 jednostek oświatowych Pan Burmistrz sporządził sprawozdanie o wysokości średnich wynagrodzeń na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. Sprawozdanie zostało sporządzone dnia 20 stycznia 2010 r. oraz przekazane w dniu 28 stycznia 2010 r. Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Białymstoku (1 dzień po terminie) oraz dyrektorom szkół i organizacjom związkowym w dniu 1 lutego 2010 r. (5 dni po terminie). Zgodnie z przepisem art. 30a ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego przedkłada sprawozdanie w terminie 7 dni od jego sporządzenia.

W dniach od 24 marca do 30 kwietnia 2010 r. została przeprowadzona przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach kontrola gospodarki finansowej Gimnazjum Nr 2 w Augustowie za 2009 rok. Kontrolą objęto m.in. prawidłowość ustalenia średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli oraz prawidłowość ustalenia kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli. Badaniem objęto całość populacji nauczycieli zatrudnionych w Gimnazjum. Z ustaleń kontroli wynika, że nieprawidłowo wykazano wydatki poniesione na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych. Różnica wynosząca 80 zł dotyczyła nieprawidłowego ujęcia do wydatków poniesionych na wynagrodzenia w 2009 r. kwoty wypłaconego we wrześniu 2009 r. dofinansowania do wczasów. Wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli w roku podlegającym analizie powinny być wyłącznie wydatki dotyczące składników wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela. Uwzględnieniu nie podlegają zatem wypłaty z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Ze względu na nieprawidłowość stwierdzoną w Gimnazjum Nr 2, ustalona na poziomie gminy kwota ujemnej różnicy dla nauczycieli dyplomowanych powinna być wyższa i wynosić 197.233,59 zł, a nie 197.153,59 zł jak to zostało wykazane w sprawozdaniu sporządzonym przez Pana Burmistrza. Wyższa o 80 zł powinna być zatem także kwota na dodatki uzupełniające dla nauczycieli dyplomowanych – str. 123-125 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z gospodarowaniem mieniem wykazała, że nie został formalnie ustanowiony trwały zarząd jako forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Według art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 tej ustawy, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową i samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Na podstawie art. 45 ust. 1 i 3 ustawy trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, zaś objęcie nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego – str. 128 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości ustalenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdzono, iż zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wykonuje spółka z o.o. Wodociągi i Kanalizacje Miejskie. Wniosek w sprawie zatwierdzenia taryf na okres od 1 lutego 2009 r. do 31 stycznia 2010 r. został złożony przez WiKM w dniu 18 listopada 2008 r., tj. na 74 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, wraz z szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, które określono na podstawie niezbędnych przychodów dla prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Nie stwierdzono także uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami – art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 868 ze zm.). W protokole z XXIX sesji Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2008 r. zapisano wypowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej, z której wynika, że pomimo niepodjętej uchwały, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym..., przedstawione w ww. projekcie uchwały taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie miasta Augustowa będą obowiązywały od 1 lutego 2009 roku. Kontrola wykazała również brak pisemnego udokumentowania, aby Pan Burmistrz przedłożone przez spółkę taryfy poddawał weryfikacji na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy nakazującego organowi wykonawczemu sprawdzenie, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i zweryfikowanie kosztów stanowiących podstawę ich opracowania pod względem celowości ponoszenia. Jak stanowi art. 24 ust. 8 ustawy, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5 (45 dni od dnia złożenia wniosku), taryfy zweryfikowane przez organ wykonawczy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, co miało miejsce w kontrolowanej jednostce – str. 142 protokołu kontroli.

Badając stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) stwierdzono, że przy udzieleniu zamówienia na budowę ulicy Borki i ulicy Cienistej w Augustowie opłata za specyfikację istotnych warunków zamówienia została ustalona na 100 zł. Zważywszy na fakt, że w ogłoszeniu wskazano, iż s.i.w.z. można odebrać w siedzibie zamawiającego, ustaloną opłatę należy uznać za nieadekwatną, gdyż zamawiający poniósł jedynie koszty jej druku. Zgodnie z art. 42 ust. 2 Prawa zamówień publicznych opłata, jakiej należy żądać za specyfikację istotnych warunków zamówienia, może pokrywać jedynie koszty jej druku oraz przekazania. Ponadto kontrola wykazała, że umowa z wykonawcą tego zadania została podpisana w dniu 8 kwietnia 2009 r., zaś ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało zamieszczone w BZP w dniu 1 marca 2010 r. Z art. 95 ust. 1 ustawy wynika, że zamawiający niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego zamieszcza ogłoszenie o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych – str. 110-112 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na Skarbniku Miasta. Zakres obowiązków Skarbnika określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wzmożenie kontroli wewnętrznej w zakresie rzetelności naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego względem danych wynikających z wniosku podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zakresu zezwolenia wynikającego z decyzji.

2. Rozważenie podjęcia działań w celu wyrównania szkody w wysokości 21.084 zł przez osoby winne uszczuplenia dochodów gminy z powodu zaniżenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez spółkę „Zielona Linia”.

3. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, mających na celu realizację zasady powszechności opodatkowania, m. in. poprzez doręczenie wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

4. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

5. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku leśnego.

6. Określanie stosowną decyzją wysokości powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu.

7. Przestrzeganie powszechności i prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze przywołane przepisy wykonawcze.

8. Zapewnienie rzetelnego sporządzania sprawozdań budżetowych, w tym także z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy.

9. Opracowanie w formie pisemnej zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności Skarbnika Miasta.

10. Opracowanie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro.

11. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu rachunkowości poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymogami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości;

b) nadanie zapisom w ewidencji analitycznej pozostałych środków trwałych cech zapisów księgowych wskazanych w art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości;

c) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy na koncie 234;

d) ewidencjonowanie na koncie 222 w księgach budżetu rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych;

e) zaniechanie przenoszenia kwoty rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu niewykorzystanych przez te jednostki środków na wydatki na konto 224;

f) spowodowanie uzupełnienia ewidencji analitycznej pozostałych środków trwałych o elementy służące właściwej ochronie posiadanych składników majątkowych i należytemu przeprowadzaniu ich inwentaryzacji drogą spisu z natury;

g) zaniechanie księgowania w ewidencji budżetu rozrachunków wskazanych w części opisowej wystąpienia;

h) ewidencjonowanie operacji dotyczących wydatków niewygasających zgodnie z zasadami wskazanymi w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

12. Wykazywanie w bilansie budżetu danych zgodnych z ewidencja księgową.

13. Rzetelne weryfikowanie realności sald kont rozrachunkowych.

14. Przestrzeganie terminu przekazywania sprawozdania o wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego podmiotom wskazanym w art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela.

15. Formalne przekazanie w trwały zarząd majątku wykorzystywanego przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

16. Dokumentowanie wykonania przez Pana Burmistrza obowiązku sprawdzenia taryf wynikających z wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu  wodę...;

17. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) ustalanie opłaty za specyfikację istotnych warunków zamówienia w wysokości odpowiadającej kosztom jej druku oraz przekazania;

b) zamieszczanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w BZP niezwłocznie po zawarciu umowy.

18. Wzmożenie nadzoru nad realizacją przez pracowników wniosków pokontrolnych w sposób zgodny z odpowiedzią o sposobie ich realizacji przekazaną Izbie Obrachunkowej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach