Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Kuleszach Kościelnych

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 maja 2010 roku (znak: RIO.I.6003-1/10/1), o treści jak niżej:

Pan

Józef Grochowski

Wójt Gminy

Kulesze Kościelne

W wyniku doraźnej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Kulesze Kościelne na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto czynności związane z przygotowaniem, przeprowadzeniem oraz realizacją zamówienia publicznego na dostawę oleju opałowego lekkiego do Urzędu Gminy i Ośrodka Zdrowia w sezonie grzewczym 2009/2010.

         Analiza sposobu ustalenia wartości zamówienia wykazała, że zamawiający naruszył przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) nakazujący dochowanie należytej staranności przy ustalaniu całkowitego szacunkowego wynagrodzenia wykonawcy. Wartość przedmiotu zamówienia została ustalona na kwotę 42.247,74 zł (10.896,74 euro) w oparciu o koszty zużycia oleju opałowego w sezonie grzewczym 2008/2009 r. w ilości 24.093 litrów. Tak ustalona wartość nie uwzględniała przewidywanego zakresu zamówienia, określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia na 30.000 litrów, nie zakładała też zmian cen dostaw oleju opałowego w bieżącym sezonie grzewczym. Pomimo ustalenia wartości zamówienia poniżej progu 14.000 euro, do którego nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych (art. 4 pkt 8), kontrolowana jednostka zastosowała procedury ustawy dla wyłonienia wykonawcy zamówienia. Działanie takie było uzasadnione, ponieważ przy uwzględnieniu zakładanej ilości dostaw, publikowanego przez PKN Orlen – producenta oleju opałowego cennika sprzedaży z okresu przygotowania specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz minimalnej marży szacunkowe wynagrodzenie netto wykonawcy mogło wynosić 54.300 zł – równowartość 14.005 euro – str. 2-3 protokołu kontroli.

Badanie treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia wykazało zaniechanie opisu sposobu oceny spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu, co stanowiło naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy – str. 4 protokołu kontroli.

         W wyniku ogłoszenia o przetargu nieograniczonym opublikowanym w dniu 17 września 2009 r. oferty złożyło 6 wykonawców. Jedynym kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej była całkowita cena dostawy 1 litra oleju, ustalona według formularza ofertowego z uwzględnieniem ceny zakupu netto, marży (niepodlegającej zmianie) oraz podatku VAT. Zadanie wyboru dostawcy zostało przez Pana Wójta przypisane do obowiązków komisji przetargowej. Komisja przetargowa uznała wszystkie oferty za zgodne ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia oraz przepisami ustawy i dokonała wyboru oferty firmy P.P.H.U. „WAGAT” Sp. j. z całkowitą ceną 2,01 zł za litr oleju (oferta tego wykonawcy zawierała najniższą cenę zakupu netto, niższą o 0,22 zł od kolejnej pod tym wglądem oferty, oraz najwyższą marżę). Odnośnie oceny ofert należy wskazać, że w ofercie firmy „ŻAR” zamiast kwoty podatku VAT wykonawca ubiegający się o zamówienie wpisał jego stawkę. Natomiast oferta firmy „PLUS” zawierała w rubryce „marża” kwotę 1,80 zł zamiast 0,01 zł – omyłka ta została poprawiona przez wykonawcę pismem z dnia 28 września 2009 r. złożonym bez wezwania zamawiającego. Nie stwierdzono aby zamawiający zwrócił się do w/w wykonawców w trybie przepisów art. 87 ustawy o wyjaśnienia treści złożonych ofert, bądź też aby poprawiał oczywiste omyłki pisarskie lub rachunkowe – str. 5-6 protokołu kontroli.

         Rozstrzygnięcie przetargu zostało oprotestowane pismem z dnia 6 października 2009 r. przez firmę „PLUS”, która domagała się odrzucenia ofert 4 wykonawców. Protest ten został przez zamawiającego w dniu 22 października 2009 r. oddalony w całości jako bezzasadny. W odniesieniu do oferty firmy „WAGAT” protestujący wskazał m.in., iż zawiera ona rażąco niską cenę i jej złożenie stanowi czyn nieuczciwej konkurencji. Z przedstawionej kontrolującym dokumentacji postępowania wynika, że w celu wyjaśnienia zarzutów protestu firma „WAGAT” przesłała zamawiającemu kopię faktury o nr 1028013271 poświadczającej podaną w ofercie cenę zakupu oleju jednocześnie zastrzegając, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa i nie może być udostępniana osobom trzecim, a szczególnie innym podmiotom biorącym udział w postępowaniu (w treści specyfikacji zamawiający nie wymagał dokumentowania ceny zakupu). Z przedłożonej faktury wynika, że firma nabyła u producenta Rafineria Trzebinia S.A. olej opałowy Eko-C. Na podstawie informacji opublikowanych na stronie internetowej tego producenta kontrolujący stwierdzili, że olej opałowy Eko-C jest olejem ciężkim. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia stanowiła natomiast, że przedmiotem postępowania była dostawa oleju opałowego lekkiego. Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że wykonawca ustalił cenę oferty w oparciu o cenę netto zakupu litra ciężkiego oleju opałowego, który nie był przedmiotem zamówienia. W związku z tym, oferta firmy „WAGAT” podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, ponieważ nie dotyczyła przedmiotu zamówienia określonego w specyfikacji. Jak stanowi zasada wyrażona w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.

Ponadto złożony protest był zasadny w odniesieniu do oferty firmy „LTL”, która zawierała ujemną marżę. Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) określa w art. 3 ust. 1 pkt 6, że marża handlowa stanowi różnicę między ceną płaconą przez kupującego a ceną uprzednio zapłaconą przez przedsiębiorcę, wynikającą z kosztów i zysku przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) czynem nieuczciwej konkurencji jest utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez odprzedaż towarów poniżej kosztów zakupu w celu eliminacji innych przedsiębiorców. Tak skonstruowana przez wykonawcę oferta cenowa podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa zamówień publicznych – str. 6-7 protokołu kontroli.

         W zakresie opracowania dokumentacji postępowania ustalono, że zamawiający nie zawarł w protokole postępowania informacji o podpisaniu umowy. Podania tej informacji wymaga § 2 pkt 22 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2008 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 188, poz. 1154). Przywołane rozporządzenie w § 2 pkt 17 zobowiązuje również zamawiającego do zawarcia informacji o wniesionych protestach i odwołaniach i ich rozstrzygnięciach. Mimo zawarcia takich informacji w protokole zamawiający nie sporządził druku ZP-22 wymaganego przez § 3 pkt 2 rozporządzenia – str. 7-8 protokołu kontroli.

Umowa o udzielenia zamówienia publicznego została zawarta z wybranym wykonawcą w dniu 27 października 2009 r. W umowie tej, zgodnej z projektem załączonym do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zawarto niejasne postanowienia w kwestii ustalania cen dostarczonego oleju opałowego. Według § 2 ust. 1 umowy cena oleju ma być liczona poprzez doliczenie marży wykonawcy do ceny obowiązującej u producenta w rafinerii w dniu dostawy do zamawiającego i następnie podatku VAT, zaś § 2 ust. 2 stanowi, że ceną do zapłaty będzie cena brutto z uwzględnieniem ceny zakupu u producenta, marży wykonawcy i podatku VAT. Pierwszy z przywołanych zapisów umowy sugeruje zastosowanie ogólnego cennika sprzedaży publikowanego przez producenta oleju, drugi natomiast odnosi się do rzeczywistej ceny oleju zakupywanego przez wykonawcę, przy czym podobnie jak w specyfikacji, w umowie nie określono sposobu dokumentowania przez wykonawcę zamówienia ceny zakupu u producenta. W wyjaśnieniu kwestii zapisów umowy Pan Wójt wskazał m.in., że skorzystano ze wzoru umowy pobranego z Internetu, który nie został poddany analizie, oraz że zamiarem stron było prowadzenie rozliczeń dostaw w oparciu o zapisy zawarte w § 2 ust. 2 umowy.

Badanie realizacji umowy w zakresie zastosowanych cen dostaw wykazało, że faktycznie w rozliczeniach dostaw nie stosowano postanowień § 2 ust. 1 umowy. Ponadto na podstawie okazanej kontrolującym dokumentacji ustalono, że wykonawca w wypełnieniu wymogu z § 4 umowy przedstawiał przy każdej dostawie atesty jakościowe oleju opałowego. Z dokumentów odbioru oleju wynika, że przedmiotem dostaw był olej opałowy lekki – str. 8-9, 10 protokołu kontroli.

         W sferze ewidencji księgowej dostaw oleju opałowego ustalono, że wartość dostaw była odnoszona bezpośrednio w koszty jednostki. Z uregulowań wewnętrznych wprowadzonych zarządzeniem Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2007 r. wynika m.in., że zakupy oleju podlegają ewidencji ilościowo-wartościowej na kartach materiałowych, przy czym przepisy wewnętrzne nie specyfikują rodzajów dokumentów, które winny być stosowane dla przychodów opału (w praktyce sporządzano w tym zakresie protokół z dostawy). Wskazania też wymaga, że mimo nałożenia obowiązku ilościowo-wartościowej ewidencji opału (w rzeczywistości nierealizowanego) zakładowy plan kont jednostki nie przewiduje prowadzenia konta syntetycznego 310 „Materiały” – str. 9-10 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej w zakresie udzielania zamówień publicznych i dotyczących rachunkowości samorządowej jednostki organizacyjnej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu Gminy, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Wójcie jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości Urzędu należy do Skarbnika Gminy – prawa i obowiązki głównych księgowych (skarbników) określa od 1 stycznia 2010 r. art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – a także do kierownika jednostki, który stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) ustala i aktualizuje dokumentację przyjętych zasad rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Ustalanie wartości przedmiotu zamówienia z należytą starannością.

2. Zawieranie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia opisu sposobu spełniania warunków udziału w postępowaniu.

3. Zapewnienie wnikliwego badania treści złożonych ofert pod kątem zgodności ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia oraz przepisami ustawy, w tym celem prawidłowego wyboru oferty najkorzystniejszej.

4. Sporządzanie protokołu postępowania z zachowaniem wymogów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2008 r.

5. Zawieranie w umowie o udzielenie zamówienia publicznego postanowień niebudzących wątpliwości co do sposobu ich realizacji oraz zapewniających możliwość kontroli ich wykonania.

6. Rozważenie, z wykorzystaniem przedstawionych w części opisowej uwag, modyfikacji przepisów wewnętrznych w kwestii zasad ewidencjonowania zakupywanych materiałów (oleju opałowego) oraz zapewnienie stosowania przyjętych regulacji w działalności jednostki.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku