Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej przeprowadzona

w Urzędzie Miasta Kolno przez inspektorów

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 listopada 2010 roku (znak: RIO.IV.6001-6/10), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Duda

Burmistrz Kolna

            W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Kolno za 2009 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Kolno na podstawie
art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz rozporządzenia  Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wykazała, że:

a) operacje dotyczące wydatków związanych z udzieleniem dotacji z budżetu miasta księgowano z pominięciem konta 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych” – bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”, czym naruszono zasady ewidencji udzielonych dotacji określone załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – str. 5-6 protokołu kontroli

b) na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” ujęto kwotę 1.674.979,58 zł odpowiadającą zabezpieczeniom należytego wykonania umów wniesionym przez wykonawców w formie gwarancji ubezpieczeniowych; otrzymanie gwarancji nie powoduje powstania zobowiązań jednostki, w związku z czym ich wartość nie powinna być uwidoczniana w ewidencji bilansowej – str. 8-9 protokołu kontroli,

c) na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” nie ujęto kwoty 17.324 zł odpowiadającej wartości dokumentacji inwestycji na budowę przyszkolnej infrastruktury sportowej, czym zaniżono wartość tej inwestycji – str. 57-58 protokołu kontroli,

d) nie ujęto w księgach rachunkowych 2009 r. (a w konsekwencji także w sprawozdawczości) kwoty zobowiązań w wysokości 7.877,73 zł, odpowiadającej wartości diet radnych za grudzień 2009 r. wypłaconych 11 stycznia 2010 r.; stwierdzony stan faktyczny narusza zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 48 protokołu kontroli,

e) w ewidencji analitycznej środków trwałych nie zamieszczano szczegółowych danych identyfikujących poszczególne obiekty inwentarzowe; ujęcie w ewidencji tego typu danych jest niezbędne zarówno dla należytej ochrony posiadanych zasobów majątkowych, jak i dla prawidłowego wypełniania obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg  rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy – str. 74 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z dokumentacji podatkowej dotyczącej podatników opłacających podatek rolny i leśny wynika, iż nie wyegzekwowano informacji w sprawie podatków: rolnego w 25 przypadkach oraz leśnego w 3 przypadkach, co uniemożliwiło sprawdzenie prawidłowości wymiaru tych podatków, albowiem informacje te są podstawowym dowodem w zakresie powierzchni gruntów (podstaw opodatkowania), a także sposobu ich wykorzystania, a więc danych mających decydujące znaczenie dla wymiaru wymienionych należności podatkowych - str. 15 i 17 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka nie posiadała, w obowiązujących regulacjach wewnętrznych, rozstrzygnięć dotyczących zasad przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych a także ustalonego planu kontroli. Zakres, częstotliwość a także okresy ich trwania organ podatkowy powinien ustalić na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z jego dokumentacji z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z treści art. 281 Op. jednoznacznie wynika, iż organy podatkowe pierwszej instancji zobligowane są do prowadzenia kontroli podatkowych u podatników, których celem jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego – str. 25 protokołu kontroli.

     Jak wskazuje opis na stronie 26 protokołu kontroli nie pobrano odsetek od zaległości z tytułu podatku od środków transportowych. Zaniechanie to stanowiło naruszenie przepisów art. 55 Ordynacji podatkowej. Z treści przywołanego przepisu wynika, iż odsetki za zwłokę wpłaca się bez wezwania organu, natomiast jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, zalicza się ją proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę.

W toku czynności kontrolnych ustalono, iż stosowane pokwitowania wpłaty opłaty targowej (bloczki opłaty targowej) uniemożliwiają  sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki opłaty (na bloczkach nie wskazywano szczegółowo przedmiotu sprzedaży objętego opłatą). Ponadto organ podatkowy nie prowadził kontroli prawidłowości pracy inkasenta, czym naruszył art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowej m. in. u inkasentów. Brak nadzoru w tej kwestii powoduje również uchybienie normom zawartym w art. 272 Ordynacji podatkowej, który zobowiązuje organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów - str. 27-28 protokołu kontroli.

Ustalono, że organ wykonawczy nie przedłożył Radzie Miejskiej, w trosce o kompletność dochodów, projektu uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej - str. 28 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli kont podatkowych w 3 przypadkach stwierdzono nadpłaty, a organ podatkowy nie podjął w tym zakresie działań wynikających z treści przepisów Ordynacji podatkowej, to jest art. 76 - zaliczenie nadpłat na poczet zaległości podatkowych lub art. 77 - zwrot nadpłat w określonych terminach - str. 30 protokołu kontroli.

Opis na stronach 35-37 protokołu kontroli wskazuje, iż w stosunku do zaległości z tytułu: czynszu dzierżawnego w kwocie 3.792,07 zł, figurującej na 14 podmiotach oraz użytkowania wieczystego w kwocie 5.039,04 zł, figurującej na 142 podmiotach, nie wszczęto postępowania egzekucyjnego.

W zakresie prawidłowości zaciągania  zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych kontrola wykazała, że :

a) na niektórych umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych brak było kontrasygnaty Skarbnika. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, będącej warunkiem skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 9, 65 protokołu kontroli,

b) nieprzestrzeganie zasad ustalonych zarządzeniem Pana Burmistrza z 12 lutego 2009 r. w  sprawie zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro. W zarządzeniu postanowiono m.in., że przed udzieleniem zamówienia pracownicy zobowiązani są do starannego określenia przedmiotu zamówienia i jego wartości, rozpoznania rynku, a następnie wyboru wykonawcy, który proponuje najniższą cenę za przedmiot zamówienia lub wykonawcy, którego oferta jest najkorzystniejsza dla zamawiającego z innych ważnych powodów – str. 9, 54, 59, 61, 68-69 i 77 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu dotacji wykazała, że miasto udzieliło dotacji powiatowi kolneńskiemu na podstawie porozumienia w przedmiocie realizacji inwestycji obejmującej m.in. przebudowę drogi powiatowej. Nie stwierdzono, aby dofinansowanie zadania powiatu było poprzedzone odrębną uchwałą Rady w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi na podstawie obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – str. 45-46 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) oraz ich realizacji, wykazała, że :

a) w specyfikacji istotnych warunków zamówienia sporządzonej dla zamówienia na wykonanie wentylacji sali gimnastycznej przy Szkole Podstawowej Nr 2 zawarto sprzeczne postanowienia co do terminu wykonania zadania – w pkt 7 s.i.w.z. wskazano termin 15 października 2009 r., zaś w projekcie umowy będącym załącznikiem do specyfikacji termin 30 października 2009 r. (który przyjęto w umowie z wykonawcą) – str. 60 protokołu kontroli,

b) uchybiono wymogowi niezwłocznego zamieszczenia w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia na remont sali gimnastycznej przy Szkole Podstawowej Nr 2. Umowę z wykonawcą zawarto w dniu 19 sierpnia 2009 r., natomiast ogłoszenie zamieszczono 16 lutego 2010 r. Postanowienia art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych wymagają niezwłocznego ogłoszenia w BZP faktu udzielenia zamówienia – str. 61 protokołu kontroli,

c) w przypadku przedłużania terminów wykonania robót (skutkującego przesunięciem dat ich odbioru) nie wymagano dostosowania czasu obowiązywania gwarancji ubezpieczeniowych, wniesionych przez wykonawców tytułem należytego wykonania umowy, do postanowień zmienionych umów. Zgodnie z treścią umów część zabezpieczenia miała być zagwarantowana przez okres 3 lat od daty odbioru, a odnosiły się one do pierwotnego terminu odbioru robót. W trakcie kontroli okazano gwarancje z właściwie określonym okresem, którego dotyczy zabezpieczenie – str. 61, 73 i 77 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą eksploatacji samochodu służbowego stwierdzono, że w kartach drogowych dokonywano przeprawiania danych o przebiegu kilometrów i stanie licznika. Ponadto w znacznej ilości przypadków brak podpisu osoby korzystającej z pojazdu. Gospodarka środkami transportu, w tym zasady wypełniania kart drogowych, nie była regulowana obowiązującymi w Urzędzie przepisami wewnętrznymi – str. 74 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także nieprawidłowego funkcjonowania kontroli wewnętrznej w obszarze zlecenia i kontroli wykonywania zamówień publicznych.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu, gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz, jako organ wykonawczy miasta, wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na Panu Burmistrzu jako kierowniku jednostki. Od 1 stycznia 2010r. regulacje w tym zakresie zawierają przepisy art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

         Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowanie prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) księgowanie wydatków z tytułu udzielonych dotacji w korespondencji z kontem 224 w ewidencji Urzędu; przenoszenie kwot ujętych na koncie 224 na konto 810 po otrzymaniu dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie dotacji,

b) zaniechanie ujmowania w księgach wartości gwarancji ubezpieczeniowych otrzymanych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umów,

c) zwiększenie kosztów inwestycji dotyczącej budowy przyszkolnej infrastruktury sportowej o kwotę 17.324 zł,

d) zaliczanie do kosztów danego roku wszystkich operacji dotyczących tego roku, w szczególności poprzez księgowanie zobowiązań podlegających opłaceniu w roku następnym,

e) uszczegółowienie w ewidencji analitycznej środków trwałych danych dotyczących poszczególnych składników majątkowych, mając na uwadze umożliwienie ich jednoznacznej identyfikacji.

2.Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i podatku leśnego.

3. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych oraz ustalanie planów kontroli.

4. Pobieranie odsetek od zaległości podatkowych oraz odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

5. Wprowadzenie właściwych pokwitowań wpłat opłaty targowej umożliwiających sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki opłaty oraz prowadzenie systematycznej kontroli prawidłowości pracy inkasenta.

6. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej.

7. Doprowadzenie do likwidacji nadpłat na kontach podatkowych w myśl obowiązujących przepisów.

8. Podjęcie odpowiednich działań mających na celu wyegzekwowanie zaległości z tytułu czynszu dzierżawnego oraz użytkowania wieczystego.

9. Zapewnienie kontrasygnowania przez Skarbnika lub osobę przez niego upoważnioną wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

10. Zapewnienie przestrzegania ustalonych przez Pana Burmistrza regulacjami wewnętrznymi procedur udzielania zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, mając w szczególności na uwadze udokumentowanie przestrzegania zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, wyrażonej w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych

11. Udzielanie pomocy finansowej lub rzeczowej innym jednostkom samorządu terytorialnego w oparciu o odrębną uchwałę Rady Miasta w tej sprawie, podjętą na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

12. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) zwrócenie uwagi na wewnętrzną spójność danych specyfikacji istotnych warunków zamówienia i załączonych do niej dokumentów,

b) niezwłoczne zamieszczanie w BZP ogłoszeń o udzieleniu zamówienia publicznego,

c) wzywanie wykonawców do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej ustanowienie zabezpieczenia należytego wykonania umowy na okres wymagany umową, w przypadku przesunięcia terminu odbioru robót, od którego liczony jest czas zabezpieczenia.

13. Objęcie instrukcją obiegu dokumentów całości zagadnień dotyczących gospodarki środkami transportowymi, w tym zasad wypełniania i kontroli kart drogowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży