Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Samorządowych w Krynkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 września 2010 roku (znak: RIO.I.6002-12/10), o treści jak niżej:

Pani Alicja Miron

Dyrektor

Zespołu Szkół Samorządowych

           w Krynkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół Samorządowych w Krynkach za 2009 rok, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne z zakresu kontroli wewnętrznej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną, rozrachunki i roszczenia, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody własne i wydatki nimi finansowane, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza kompletności procedur kontroli wewnętrznej wykazała, że nie określono w formie pisemnej:

a) zasad obiegu i kontroli dokumentów dotyczących pobierania i gromadzenia dochodów z najmu pomieszczeń – str. 7 i 25 protokołu kontroli. Należności za najem określano w wystawianych fakturach VAT – zasady wystawiania faktur i ich obiegu nie wynikały z wewnętrznych procedur obowiązujących w Zespole. W fakturach wyszczególniano liczbę godzin najmu hali sportowej w danym miesiącu. Kontrolującemu nie okazano ewidencji wejść na halę. Prowadzenie takiej ewidencji należy uznać za element niezbędny dla zapewnienia sprawdzalności procesu ustalania należności za najem hali;

b) procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) – str. 39-40 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę statuuje art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Obowiązujące w jednostce procedury winny zatem zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Analiza okazanej dokumentacji nie prowadzi do wniosku, aby jakakolwiek procedura wyboru (zwyczajowa, nieuregulowana w formie pisemnej) była w tym zakresie stosowana przez Zespół Szkół. Aktualnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych w przepisach art. 68 i 69 ustanawia instytucję kontroli zarządczej. Celem kontroli zarządczej, określonym w art. 68 ust. 2, jest zapewnienie m.in. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, ochrony zasobów.

         Stwierdzono także, iż ewidencję druków ścisłego zarachowania prowadzi główny księgowy mimo braku odpowiednich postanowień w zakresie czynności – str. 19 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji składającej się na przyjęte w jednostce zasady rachunkowości wykazała, że nie jest ona uaktualniana w następstwie zmian wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), kierownik jednostki winien określić w przepisach wewnętrznych stosowaną wersję oprogramowania i datę rozpoczęcia jego eksploatacji – str. 8-9 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że w myśl postanowień przepisów wewnętrznych ewidencja materiałów prowadzona była metodą ilościową i ilościowo-wartościową. Jednakże zauważyć należy, że stosowanie tych metod nie zostało przypisane dla konkretnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, kierownik jednostki, uwzględniając rodzaj i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę, podejmuje decyzję o stosowaniu jednej z metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych grup składników. Przepis ten wymaga zatem, aby wskazana została metoda prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych; nie wyczerpuje jego dyspozycji ogólne określenie stosowanych metod bez przypisania ich do poszczególnych grup – str. 46  protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono przypadek naruszenia przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Kontrola wykazała, iż w zbiorach dowodów księgowych z października 2009 r. znajdują się faktury dokumentujące koszty, które powinny obciążyć działalność jednostki – jako zobowiązania – we wrześniu 2009 r. (wynikające z nich koszty ujęto w księgach października pod datą zapłaty faktur). Na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” wpływające od dostawców dokumenty, skutkujące powstaniem zobowiązań, winny być ewidencjonowane w sposób zapewniający przestrzeganie art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przepis ten stanowi, iż do ksiąg okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Kwoty zobowiązań z tytułu wydatków podlegają wykazaniu w sprawozdaniach Rb-28S sporządzanych za miesiące kończące kwartał. Aktualnie stanowi o tym § 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). W efekcie zaniechania księgowania na koncie 201 nieopłaconych zobowiązań według stanu na koniec września 2009 r. w sprawozdaniu Rb-28S za wrzesień 2009 r. nie ujęto zobowiązań na kwotę 984,69 zł – str. 17-18 protokołu kontroli.

Analizując sprawozdania budżetowe za 2009 r. stwierdzono, że pomiędzy  sprawozdaniem Rb-28S o wydatkach budżetowych za 2009 r. a ewidencją księgową jednostki wystąpiła różnica w kwocie wykazanych zobowiązań wynosząca 379,41 zł – str. 11 i 17 protokołu kontroli. W księgach wykazano zobowiązania wysokości 118.901,34 zł, zaś w sprawozdaniu Rb-28S na dzień 31 grudnia 2009 r. – 119.280,75 zł. W wyjaśnieniu załączonym do protokołu kontroli główna księgowa wskazała, że: W sprawozdaniu Rb-28S na dzień 31.12.2009 r. wykazałam zawyżone o kwotę 379,41 zł zobowiązania z tytułu naliczenia składek ZUS i FP od dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2009 r., natomiast po przeliczeniu list płac tego wynagrodzenia 28.01.2010 r. (gdzie uwzględnione okoliczności związane ze zmianami niektórych przepisów prawa i ustaw, takie jak: śmierć pracownika, nie naliczyłam składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne dla jego spadkobierców (...), oraz nie naliczyłam składek na FP za pracownika powracającego z urlopu macierzyńskiego i pracownika, który ukończył 55 lat życia (...), zobowiązania te powinny  być niższe. Dlatego też zobowiązania zaksięgowane i ujęte do ksiąg rachunkowych, jak i bilansu są prawidłowe i niższe o kwotę 379,41 zł. Korekty sprawozdania Rb-28S za XII.2009 r. nie sporządziłam ponieważ nie wiedziałam, że po zdaniu sprawozdania 18.01.2010 r. mogłam taką korektę jeszcze złożyć.

         W zakresie procedury opracowania projektów planów finansowych na 2009 r. stwierdzono, że Burmistrz Krynek nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, tj. nie przekazał informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych – str. 20 protokołu kontroli. Ustalono, że jednostka sporządziła dokument pn. „Projekt planu na 2009 r.” Zespołu Szkół Samorządowych w Krynkach, który został przekazany do Urzędu Miejskiego 31 października 2008 r. Należy wskazać, iż w świetle obowiązujących w okresie objętym kontrolą i obecnie przepisów ustawy o finansach publicznych dokument przekazany do Urzędu Miejskiego w Krynkach w dniu 31 października 2008 r. nie stanowił projektu planu finansowego Zespołu. Może on być potraktowany jedynie jako założenia planistyczne pomocne przy sporządzaniu projektu budżetu.

         W związku z tym, iż prawidłowość procesu opracowywania projektów planów finansowych zależna jest w głównej mierze od realizacji ustawowych obowiązków przez organ wykonawczy, stosowne wnioski w tym zakresie zostaną przekazane Burmistrzowi Krynek w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej.

W sferze wydatków z tytułu wynagrodzeń ustalono, że sekretarzowi Zespołu wypłacany jest od 2008 r. dodatek specjalny. Z dokumentacji określającej wysokość wynagrodzenia pracownika nie wynika, aby przyznanie tego dodatku było umotywowane. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Nie może on zatem mieć charakteru powszechnego, a jego przyznanie wymaga uzasadnienia. W § 14 obowiązującego w jednostce Regulaminu wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami także postanowiono, że dodatek specjalny, w wysokości 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, może być przyznany pracownikowi z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Uzasadnienie przyznania dodatku wskazała Pani Dyrektor w złożonym wyjaśnieniu – str. 29-30 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków z tytułu podróży służbowych (str. 37 protokołu kontroli) stwierdzono, w przyjętej do badania próbie, że podróże odbywano m.in. samochodami niebędącymi własnością pracodawcy. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz.1990 ze zm.), pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej samochodem własnym pracownika na jego wniosek. W takim przypadku pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, którą ustala pracodawca. W kontrolowanej jednostce pracownicy nie składali wniosków, o których mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Zawierano natomiast z nimi każdorazowo umowy na przejazdy służbowe. W umowach stanowiono, że zwrot kosztów za podróż służbową będzie następował na podstawie polecenia wyjazdu służbowego w wysokości iloczynu przejechanych kilometrów i stawki za jeden km przebiegu ustalonej według obowiązującego w tej sprawie rozporządzenia.

Należy zauważyć, iż z kontekstu § 5 ust. 3 rozporządzenia wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym. Przepisy wskazanego rozporządzenia nie przewidują zaś formy umowy jako podstawy odbywania podróży przez pracownika pojazdem niebędącym własnością pracodawcy.

Stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa od 1 stycznia 2010 r. art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Określenie w przepisach wewnętrznych składających się na procedury kontroli wewnętrznej oraz dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości:

a) procedur dokumentowania i kontroli procesów gromadzenia środków publicznych z tytułu najmu pomieszczeń, w tym w szczególności wystawiania i obiegu faktur oraz prowadzenia ewidencji korzystania z hali,

b) procedur wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro,

c) stosowanej wersji oprogramowania służącego prowadzeniu ksiąg rachunkowych oraz daty rozpoczęcia jego eksploatacji,

d) metod prowadzenia ewidencji szczegółowej dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych.

2. Formalne przypisanie głównemu księgowemu obowiązku prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do ujmowania w księgach miesiąca kończącego kwartał nieopłaconych na dzień sprawozdawczy zobowiązań dotyczących tego kwartału.

4. Dokonywanie korekt danych sprawozdania Rb-28S w zakresie zobowiązań w przypadku zmiany danych ewidencyjnych.

5. Dokumentowanie podstaw przyznania pracownikom dodatku specjalnego.

6. Zlecanie podróży służbowych pojazdami niebędącymi własnością pracodawcy na podstawie pisemnego wniosku złożonego przez pracownika. Zaniechanie zawierania umów z pracownikami w tej sprawie.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz  Krynek