Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Boćki

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 maja 2010 roku (znak: RIO.I.6001-3/10), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Stanisław Derehajło

                                                                                              Wójt Gminy Boćki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Boćki za okres 2009 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Boćki na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Boćki nie został zatrudniony zastępca Wójta, pomimo faktu, iż stanowisko to jest przewidziane w Statucie Gminy oraz w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Boćki może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że dodany do przywołanej ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 2 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Gminy wykazała, że badana jednostka nie posiada pisemnych procedur dotyczących wyłaniania wykonawców zamówień, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Brak również ustalonej praktyki w tym zakresie. W efekcie jednostka nie posiada udokumentowania, iż przy wyborze wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro przestrzegano zasady uzyskiwania najlepszych efektów z ponoszonych nakładów. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w art. 35 ust. 3 pkt 1 stanowiła, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Na podstawie postanowień art. 47 ustawy z 30 czerwca 2005 r., kierownik jednostki obowiązany był do ustalenia w formie pisemnej procedur w odniesieniu m.in. do zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych. Aktualnie obowiązki kierownika jednostki w zakresie organizacji kontroli zarządczej wynikają z art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. oraz Standardów kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 45 protokołu kontroli.

W zakresie kompletności procedur wewnętrznych stwierdzono również, iż nie zostały powierzone pisemnym zakresem czynności zadania związane z kontrolą obrotu nieruchomościami pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających dochodzenie przez gminę zwrotu bonifikat od ceny zbywanych nieruchomości na podstawie art. 68 ust. 2-2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 16 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji aktywów rzeczowych wykazała, że na arkuszach spisu z natury)z adnotacją w pozycji „Sposób przeprowadzenia – z natury”) ujęto środki trwałe, do których dostęp jest znacznie utrudniony, takich jak kanalizacja sanitarna i wodociąg. Inwentaryzację tych składników majątkowych, zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1223 ze zm.) przeprowadza się w drodze weryfikacji, tj. porównania danych wynikających z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami. Ponadto w wyniku kontroli arkuszy spisowych ustalono, że na niektórych z nich brak jest numerów inwentarzowych, numerów fabrycznych lub innych danych identyfikujących spisywane obiekty lub przedmioty. Dane, które powinny być ujęte na arkuszach spisu z natury określa § 22 obowiązującej w Urzędzie instrukcji inwentaryzacyjnej – str. 52-53 protokołu kontroli.

W gminie Boćki nie zostały dotychczas ustalone stawki opłaty adiacenckiej. Z okazanej kontrolującym dokumentacji nie wynika, aby Pan Wójt przedstawiał Radzie Gminy projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty. Stosownie do postanowień art. 98a i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty odnoszącej się do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.) – str. 17 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z tytułu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków wykazała brak powiązania między sporządzonymi kalkulacjami kosztów i niezbędnych przychodów dotyczących działalności wodociągowo-kanalizacyjnej, a cenami uchwalonymi przez Radę Gminy. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz treści złożonego przez Pana wyjaśnienia, uchwalone stawki były wynikiem negocjacji prowadzonych na posiedzeniach komisji Rady oraz na sesji Rady. W efekcie np. cena za 1 m³ ścieków została uchwalona w wysokości 3 zł, podczas gdy z okazanej kalkulacji kosztów wynikała cena 8,06 zł. Wskazania wymaga, iż nie była prowadzona ewidencja księgowa wydzielająca koszty zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Nie stwierdzono również, aby Pan Wójt (jako kierownik Urzędu Gminy – przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) złożył formalny wniosek o zatwierdzenie skalkulowanych taryf. Okazano jedynie projekt uchwały przedstawiony Radzie Gminy, który został przyjęty w brzmieniu zaproponowanym, a zawarte w nim ceny były inne niż to wynikało z kalkulacji. Ponadto nie okazano dokumentów potwierdzających termin podania do publicznej wiadomości informacji o zatwierdzonych taryfach – str. 17-19 protokołu kontroli.

Przedstawiony stan faktyczny świadczy o istotnym naruszeniu zasad uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, określonych przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.  Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, jako podstawę kalkulacji taryf, uwzględniając m.in. koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Ewidencja księgowa powinna w szczególności umożliwiać wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf, ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednim roku obrachunkowym oraz dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług (art. 20 ust. 4 i 5 ustawy). Z wnioskiem o zatwierdzenie taryf do Rady Gminy powinien wystąpić Pan Wójt. Kompetencję do zatwierdzania taryf posiada Rada Gminy (art. 24 ust. 1 ustawy), przy czym w myśl postanowień ust. 5 tego artykułu, w zależności od tego, czy taryfy zostały opracowane poprawnie, czy też nie, rada gminy może podjąć uchwałę o zatwierdzeniu taryf bądź o odmowie zatwierdzenia. Podkreślenia wymaga, że organ stanowiący nie posiada kompetencji do zmiany wysokości taryf zaproponowanych we wniosku. Może natomiast uchwalić dopłaty do jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy. Uchwalone przez Radę Gminy taryfy podlegają ogłoszeniu w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały na zasadach określonych w art. 24 ust. 7 ustawy. Niepodjęcie przez Radę uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf skutkuje wejściem w życie taryf określonych we wniosku przedsiębiorstwa w terminie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8).

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych stwierdzono, iż organ podatkowy nie zareagował na fakt nieobjęcia opodatkowaniem gruntów, które według danych uzyskanych z Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Bielsku Podlaskim są gruntami Skarbu Państwa, znajdującymi się w posiadaniu podatnika będącego osobą prawną. Zatem w myśl art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 121, poz. 844 ze zm.) powinien on nadal opłacać podatek od nieruchomości za posiadane grunty – str. 24 – 25 protokołu kontroli.

Z kolei opis zawarty na stronie 27 protokołu kontroli, dotyczący osób fizycznych - podatników podatku rolnego, wskazuje na przypadki błędnego ustalenia „hektarów przeliczeniowych” stanowiących podstawę opodatkowania w podatku rolnym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. W ocenie kontrolującego powyższe nieprawidłowości są skutkiem nie wykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzających, względem złożonych przez podatników deklaracji i informacji podatkowych, które powinny być prowadzone stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

W zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania upominawczego oraz egzekucyjnego stwierdzono nieprawidłowości opisane na stronie 36 protokołu kontroli. Polegały one na braku pełnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Ustalono, iż kwota zaległości z poprzednich okresów, która była windykowana z opóźnieniem wyniosła 4894,90 złote.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii zastępstwa Pana Wójta, mając na uwadze zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Wójta.

2. Opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur wyboru wykonawców zamówień, do których nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych.

3. Pisemne powierzenie obowiązków w zakresie kontroli obrotu nieruchomościami, których zbycie przez gminę nastąpiło przy udzieleniu bonifikaty.

4. W zakresie inwentaryzacji:

a) przeprowadzanie inwentaryzacji środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony w drodze weryfikacji, tj. porównania danych wynikających z ksiąg rachunkowych i odpowiednich dokumentów,

b) zobowiązanie zespołów spisowych do wypełniania arkuszy spisowych w sposób określony w instrukcji inwentaryzacyjnej.

5. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej.

6. Przestrzeganie zasad uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W tym celu:

a) przedkładanie Radzie Gminy wniosków o zatwierdzenie taryf,

b) wskazanie Radzie Gminy na brak kompetencji tego organu do uchwalania innych taryf niż wynikające z wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz na możliwość uchwalenia dopłat do taryf, jeżeli wolą Rady jest zmniejszenie cen wynikających z wniosku,

c) zobowiązanie Skarbnika Gminy do prowadzenia ewidencji kosztów działalności wodociągowo-kanalizacyjnej w sposób wymagany przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf...

7. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Wskazanie w odpowiedzi na zalecenia zakresu podjętych działań z uwzględnieniem ich wymiaru finansowego

8. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

   Zastępca Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku