Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Raczki

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 grudnia 2010 roku (znak: RIO.V.6001-6/10), o treści jak niżej:

Pan

Roman Fiedorowicz

Wójt Gminy Raczki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Raczki za okres     2009 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Raczki na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że nie zostało obsadzone stanowisko Zastępcy Wójta. Jak stanowi art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wójt w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swego zastępcę. Według zaś art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni) zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 3 protokołu kontroli.

Analiza zakresów czynności pracowników referatu finansowego wykazała, iż zakres czynności nadany przez Pana Wójta Skarbnikowi nie odnosi się precyzyjnie do wszystkich obowiązków przewidzianych postanowieniami art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a także wykazuje rozbieżności z postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu i faktycznym zakresem wykonywanych przez Skarbnika zadań – str. 10 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że Urząd Gminy w Raczkach prowadzi, na podstawie zawartych umów, obsługę finansowo-księgową Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz gminnych instytucji kultury (w tym organizuje i przeprowadza inwentaryzację), co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębna osoba prawna (instytucje kultury) oraz jako jednostka budżetowa (GOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Gminy – str. 5 i 114-115 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień dotyczących funkcjonowania gminnych instytucji kultury wykazała, że nie zgromadzono kompletu dokumentacji rejestrowej Gminnego Ośrodka Kultury i Gminnej Biblioteki Publicznej, wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80). Do akt rejestrowych nie włączono arkuszy inwentaryzacyjnych, wskazanych w księdze rejestrowej jako podstawa ustalenia stanu wyposażenia materiałowo-technicznego tych instytucji, które powinny znajdować się w aktach rejestrowych zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia – str. 6 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżet państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), wykazała nieprawidłowości polegające na:

a) wprowadzeniu do planu kont Urzędu konta 014 „Zbiory biblioteczne” i ewidencjonowaniu na nim wartości książek, biuletynów, informatorów itp. wydawnictw nabywanych przez Urząd. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 014, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, może być ono stosowane przez wymienione tam biblioteki. W trakcie trwania kontroli, pod datą 5 października 2010 r., dokonano przeniesienia wartości wydawnictw do ewidencji pozaksięgowej  – str. 13-14 protokołu kontroli,

b) przyjęciu do stosowania konta pozabilansowego 900 „Rozliczenie zaangażowania”, wykorzystywanego do ewidencji operacji w zakresie zaangażowania nieprzewidzianych rozporządzeniem – str. 14 protokołu kontroli,

c) rozbieżności między przyjętymi w zakładowym planie kont dla Urzędu Gminy zasadami funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, jako służącego ewidencji operacji dokonywanych na rachunku bieżącym Urzędu, a stosowanym w praktyce rozwiązaniem polegającym na braku wyodrębnionego rachunku bankowego dla Urzędu – str. 14-15 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., a także regulacje wewnętrzne, polegające na:

a) przyjmowaniu na rachunek budżetu, w korespondencji z kontem 224 „Rozrachunki budżetu”, kwot wadiów, zabezpieczenia należytego wykonania umowy oraz sum do wyjaśnienia; tego typu środki winny być przechowywane na rachunku bankowym, którego obroty są odzwierciedlone koncie 139 „Inne środki pieniężne”, prowadzonym w księgach Urzędu, i ujmowane w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 17-18 protokołu kontroli,

b) ewidencjonowaniu w księgach budżetu operacji dotyczących wpływu środków z Powiatowego Urzędu Pracy w Suwałkach tytułem refundacji wynagrodzeń pracowników interwencyjnych jako zmniejszenia wydatków księgowanego zapisem ujemnym Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133 „Rachunek budżetu”, co narusza zasadę dokonywania na koncie 133 zapisów zgodnie z danymi wyciągów bankowych – str. 18 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowym prowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, tj. według wybranych rodzajów wydatków, zamiast według jednostek budżetowych, którym przekazano środki na wydatki – str. 18-19 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowej ewidencji zwrotów, refundacji, nadpłat, mylnych księgowań na koncie 130 poprzez stosowanie zapisów ujemnych na stronie Ma konta 130; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130, ewidencja na nim odbywa się przy zachowaniu zasady czystości obrotów, co oznacza że do zapisów z tytułu m.in. zwrotów i nadpłat, wprowadza się dodatkowy techniczny zapis ujemny po obu stronach konta – str. 19 protokołu kontroli,

e) księgowaniu rozrachunków z pracownikami z tytułu pożyczek z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na koncie 240, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – str. 19-20 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowej ewidencji odsetek od zaległości podatkowych, które przypisywano co kwartał na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w korespondencji z kontem 290 „Odpisy aktualizujące należności”, zamiast z kontem 750 „Przychody i koszty finansowe”. Zasady ewidencji odsetek w okresie objętym kontrolą i do końca 2010 r. przewidują ujęcie równowartości odsetek na koncie 290 w następstwie zapisu Wn 750 – Ma 290, dokonywanego nie późnej niż na dzień bilansowy w celu urealnienia wartości należności wykazywanych w bilansie. Należy wskazać, iż od 1 stycznia 2011 r. odsetki od nieterminowo regulowanych należności powinny być księgowane nadal zapisem Wn 221 – Ma 750, natomiast ujęcie ich na koncie 290 (w korespondencji z kontem 751 „Koszty finansowe”) będzie możliwe tylko w sytuacji zaistnienia podstaw do dokonania odpisu aktualizującego na podstawie art. 35b ustawy – str. 20-21 protokołu kontroli,

g) nieprawidłowej ewidencji dochodów przyjmowanych do kasy, które księgowano zapisem Wn 101 „Kasa” – Ma 240. Odprowadzenie gotówki na rachunek budżetu księgowane było po odwrotnych stronach tych kont. Prawidłowo, w przypadku wpłaty do kasy należności przypisanej, operacja wpływu środków winna być ujęta zapisem Wn 101 – Ma 221, zaś w przypadku należności nieprzypisanej Wn 101 – Ma odpowiednie konto przychodów – str. 21 protokołu kontroli,

h) nieprawidłowym księgowaniu operacji dotyczących opłaty planistycznej rozłożonej na raty (str. 21 protokołu kontroli) poprzez ujęcie całej kwoty należności zapisem Wn 221 – Ma 240, zaś wpłaty raty zapisami Wn 130 – Ma 221 oraz Wn 240 – Ma 750. Przyjęta metoda spowodowała, iż na dzień 31 grudnia 2009 r. w księgach Urzędu wystąpiła należność w kwocie 4.766 zł na koncie 221 oraz zobowiązanie w tej samej wysokości na koncie 240. Należności, których termin zapłaty przypada na lata następujące po roku, w którym dokonywane są księgowania, winny być zaliczone do należności długoterminowych i ujęte na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe” w korespondencji z kontem 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów”, a następnie przenoszone sukcesywnie z konta 226 na konto Wn 221 w wysokości raty należnej za dany rok z równoległym zapisem obrazującym powstanie przychodów danego roku, który od 1 stycznia 2011 r. winien być dokonywany dla należności z opłaty planistycznej w korespondencji kont Wn 840 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”,

i) przyjęciu rozwiązania polegającego na ewidencji subwencji i dotacji w księgach Urzędu zapisem Wn 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 740 „Dotacje i środki na inwestycje” – str. 22 protokołu kontroli. Przychody odpowiadające dochodom z subwencji i dotacji winny być ujmowane do końca 2010 r. na koncie 750, a od 1 stycznia 2011 r. na koncie 720 w korespondencji z kontem 130 lub 800 „Fundusz jednostki”, w zależności od zasad przyjętych w zakładowym planie kont,

j) nieprawidłowej ewidencji w księgach Urzędu środków otrzymanych z PFRON na realizację zadania „Uczeń na wsi” (które przekazane zostały GOPS), co polegało w szczególności na ujęciu ich równowartości w ewidencji Urzędu na koncie 740, które nie służy, według przepisów rozporządzenia, do ewidencji operacji zachodzących w księgach Urzędu – str. 22-23 protokołu kontroli,

k) dokonywaniu w księgach Urzędu zbędnych zapisów, wypaczających poziom zobowiązań Urzędu oraz wynik finansowy za 2009 r., co polegało na zaksięgowaniu (Wn 130 – Ma 225) otrzymanej w grudniu 2009 r. raty części oświatowej subwencji na 2010 rok oraz (zapisem Wn 140 – Ma 750) równowartości dochodów z tytułu udziałów w podatkach dochodowych oraz z tytułu podatków realizowanych przez urzędy skarbowe, wynikających ze sprawozdań US i Ministra Finansów; w efekcie kwota należnych gminie środków wynikająca z tych sprawozdań została wykazana zarówno w bilansie Urzędu jako „Inne środki pieniężne”, jak i w bilansie budżetu jako „Należności od budżetów” – str. 23 protokołu kontroli,

l) zaniechaniu prowadzenia subkont dochodów i wydatków do konta 130 mimo odpowiednich postanowień w zakładowym planie kont – str. 27 protokołu kontroli,

m) sporządzaniu zbiorczych dowodów księgowych z naruszeniem zasad ustalonych w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy – str. 28-30 protokołu kontroli,

n) sporządzaniu zastępczych dowodów księgowych (polecenie księgowania) w miejsce list wypłat, co przeczyło uregulowaniom wewnętrznym, w których ustalono, że „Polecenie księgowania sporządza się w celu dokonania zapisu księgowego nie wyrażającego faktu dokonania operacji gospodarczej” – str. 29 protokołu kontroli;

o) braku na pokwitowaniach odbioru gotówki z kasy kwoty słownie, czym naruszono postanowienia § 13 pkt 2 Instrukcji kasowej – str. 29 protokołu kontroli.

Sprawdzenie kompletności i terminowości sporządzania przez kierowników jednostek organizacyjnych jednostkowych sprawozdań budżetowych, w świetle obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.), wykazało, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie sporządzał miesięcznych sprawozdań Rb-27S, Rb-50 i Rb-27ZZ. Obowiązek sporządzania tych sprawozdań ciążył na kierownikach jednostek organizacyjnych na podstawie § 4 pkt 2 lit. b) przywołanego rozporządzenia. Obecnie obowiązki te wynikają z § 4 pkt 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Okresy, za które winny być sporządzane poszczególne sprawozdania wskazuje załącznik nr 39 do rozporządzenia – str. 24 protokołu kontroli.

Kontrola kompletności i terminowości sporządzania przez kierowników jednostek organizacyjnych jednostkowych sprawozdań finansowych wykazała, że jednostki oświatowe oraz Biuro Obsługi Szkół nie sporządziły odrębnych sprawozdań finansowych. Dane dotyczące tych jednostek ujęto w jednym sprawozdaniu sporządzonym przez BOS prowadzące obsługę księgową szkół – str. 26 protokołu kontroli. Stosownie do § 14 ust. 1, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., kierownik każdej jednostki budżetowej obowiązany jest do sporządzenia jednostkowego sprawozdania finansowego i przekazania go organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego.

Kontrola udzielenia zamówienia publicznego na zaciągnięcie kredytu długoterminowego w wysokości 1.925.000 zł wykazała, że ogłoszenie o udzieleniu zamówienia nie zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych, co stanowiło zaniechanie naruszające art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) – str. 87 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości przeprowadzenia i udokumentowania inwentaryzacji przeprowadzonej w Urzędzie Gminy stwierdzono, że środki trwałe oraz grunty zostały zinwentaryzowane przez komisję działającą w innym składzie, niż to wynikało z ustaleń Pana Wójta zawartych w załączniku do Instrukcji inwentaryzacyjnej. Stwierdzono ponadto błędy polegające na:

a) nieprawidłowej wycenie rzeczowych składników majątkowych (brak ceny jednostkowej) – z § 22 Instrukcji inwentaryzacyjnej wynika, że wycena rzeczowych składników majątkowych polega na porównaniu ilości i wartości poszczególnych składników majątku, ustalonych w toku spisu z natury, z ilością i wartością wynikającą z ewidencji tych składników,

b) braku na arkuszach spisu z natury podpisów na dowód ich sprawdzenia pod względem formalnym i rachunkowym, co przeczyło zasadom ustalonym w Instrukcji inwentaryzacyjnej,

c) zinwentaryzowaniu drogą spisu z natury gruntów, wbrew przepisom art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości – str. 116-117 protokołu kontroli.

W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że gmina pozyskiwała dochody z tytułu wnoszonych przez mieszkańców wpłat tytułem wykonania kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Z tego tytułu mieszkańcy dokonali wpłat w kwocie 58.550 zł, które zostały ujęte w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód”, par. 0960 „Otrzymane spadki i darowizny”. Podstawą wpłat mieszkańców były umowy, w których właściciele nieruchomości zobowiązywali się do poniesienia części kosztów inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej z przyłączami i kanalizacyjnej z „przykanalikami” w ulicach Górskiego, Kaczorowskiego i Balukiewicza w Raczkach (§ 1 i 3 umowy), zaś gmina do wybudowania przyłączy do nieruchomości (§ 2 umowy). W § 3 umowy postanowiono, że właściciel nieruchomości zobowiązuje się do poniesienia części kosztów inwestycji określonej w § 1 w wysokości 500 zł. W 2009 r. badana jednostka zawarła 120 takich umów.

Należy wskazać, że kwestia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulowana jest postanowieniami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Z przepisów art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że koszt budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, zdefiniowanych w art. 2 pkt 5 i 6 ustawy, winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 14 i 16 ustawy. Z zacytowanych wyżej postanowień umów wynika natomiast, że odpłatność w wysokości 500 zł wiązana była z budową przez gminę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, a nie przyłączy, do sfinansowania których zobowiązuje właścicieli nieruchomości ustawa. Przyjęty formalnie w umowach sposób finansowania inwestycji jest zatem niezgodny z postanowieniami art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. Wnoszone przez właścicieli nieruchomości wpłaty należy traktować – w świetle ustawy – jako refundację kosztów budowy przez gminę przyłączy. Z ustaleń kontroli nie wynika jednakże, aby wysokość wnoszonych wpłat była ustalona na poziomie zapewniającym zwrot kosztów poniesionych przez gminę na budowę przyłączy, ponieważ gmina nie posiada dokumentacji w tej sprawie, a ustalenia kontroli wskazują na brak możliwości jednoznacznej wyceny kosztów zbudowania przyłączy. Należy wskazać, że w świetle postanowień art. 15 ust. 2 ustawy, suma wpłat powinna zapewniać pokrycie kosztów budowy przyłączy – nie może być ona ani wyższa ani niższa od ustalonych kosztów, zaś gmina nie ma umocowania, aby ustalać wysokość wpłat w ryczałtowej wysokości – powoduje to bowiem, że część właścicieli nie ponosi faktycznych kosztów przyłączy obciążających ich zgodnie z ustawą, zaś część ponosi je w kwotach zawyżonych. Z wyjaśnienia Pana Wójta wynika, że wysokość odpłatności została ustalona na 500 zł podczas zebrania z mieszkańcami, gdyby były to kwoty wyższe „część rolników odmówiłaby przyłączenia się do sieci co podważyłoby sens realizacji inwestycji”.

Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że wykonano także 32 przyłącza wodociągowe, które nie były objęte jakąkolwiek odpłatnością ze strony właściciela nieruchomości, co narusza art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...

Należy też wskazać, że charakter zawartych umów przeczy, aby ich przedmiotem była darowizna, co świadczy o zastosowaniu nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej – str. 81-84 protokołu kontroli.

         W związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci nie zostały naliczone opłaty adiacenckie, o których mowa w przepisach art. 143-148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Okazana uchwała Rady Gminy z 19 grudnia 2003 r. ustalała stawkę opłaty w związku z realizacją konkretnych inwestycji polegających na wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Uchwała wprowadzająca ogólną stawkę nie została podjęta. Nie stwierdzono, aby Pan Wójt występował do Rady ze stosownym projektem. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). Posiadanie uchwały określającej stawkę opłaty w momencie stworzenia warunków do podłączenia jest warunkiem umożliwiającym wszczęcie postępowań zmierzających do ustalenia opłaty (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) – str. 81-84 protokołu kontroli.

         W zakresie dochodów ze sprzedaży majątku stwierdzono, że w 2009 r. gmina sprzedała lokal mieszkalny położony przy ul. Kościelnej w Raczkach. W 2006 r. z byłym lokatorem tego mieszkania gmina rozwiązała umowę najmu lokalu z powodu zwłoki z zapłatą czynszu. Sprawa o zaległy czynsz została skierowana na drogę postępowania sądowego. Sąd Rejonowy w Suwałkach w dniu 20 października 2005 r. wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym. Zaległość z tytułu czynszu na dzień 31 grudnia 2008 r. wynosiła 14.886,63 zł. Gmina w dniu 27 marca 2009 r. przeprowadziła przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż lokalu. Cena wywoławcza została ustalona na kwotę 50.000 zł. W przetargu mogły wziąć udział osoby, które dokonały wpłaty wadium w terminie do dnia 24 marca 2009 r. Ustalenia kontroli wskazują, że wadium wpłaciły 4 osoby, z czego 2 osoby po wymaganym terminie – 25 marca 2009 r. Pomimo tego komisja przetargowa dopuściła do uczestnictwa w przetargu wszystkie osoby. W wyniku licytacji osiągnięto cenę 57.500 zł. W dniu 9 kwietnia 2009 r. została zawarta umowa sprzedaży lokalu. Przed zawarciem umowy nabywca wpłacił 52.500 zł (na poczet ceny zaliczono wadium w wysokości 5.000 zł).

         Stwierdzono, że Pan Wójt pismem z dnia 24 marca 2009 r. polecił Skarbnikowi Gminy ująć w ewidencji księgowej dochody z tytułu sprzedaży mieszkania na konto zaległego czynszu byłego lokatora w wysokości 14.886,63 zł oraz należnych odsetek w wysokości 5.763,78 (razem 20.650,41 zł). Po dokonaniu tej operacji zostało zlikwidowane saldo nieuregulowanej zaległości z tytułu czynszu i odsetek należnych od byłego najemcy, w wyniku czego w księgach rachunkowych wykazano stan niezgodny ze stanem rzeczywistym. Roszczenie gminy z tytułu wskazanych kwot przedawnia się z upływem lat dziesięciu, jak to wynika z art. 125 § 1 Kodeksu cywilnego – str. 75-77 protokołu kontroli. W trakcie kontroli, pismem z 3 listopada 2010 r. Pan Wójt polecił Skarbnikowi ponowne ujęcie w ewidencji wskazanej kwoty zaległości wraz z odsetkami.

Badając dochody z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono także nieprawidłowe ustalenie stawki czynszu za lokal wynajęty w budynku Szkoły Podstawowej w Wierciochach. W umowie zawartej w dniu 28 października 2008 r. ustalono stawkę czynszu w wysokości 0,56 zł za 1 m² powierzchni użytkowej. Zgodnie z obowiązującymi na terenie gminy zasadami, czynsz powinien odpowiadać stawce bazowej czynszu pomniejszonej o 10% w związku z brakiem centralnego ogrzewania, tj. kwocie 0,99 zł za 1 m² (1,10 zł x 90%) – str. 73 protokołu kontroli.

         Odnośnie procedur udostępniania nieruchomości z zasobu ustalono, że Pan Wójt nie sporządzał i nie podawał do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy. Obowiązek sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy został nałożony przepisami art. 35 ust. 1 (z wyjątkami wskazanymi w ust. 1b) ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 74 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki nieruchomościami ustalono również, że Pan Wójt nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, do czego jest zobowiązany z mocy art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 126 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z powszechnością i terminowością prac wymiarowych, dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazało naruszenia przepisów z tego zakresu polegające m.in. na zaniechaniu prowadzenia przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z treści art. 272 Ordynacji podatkowej. Świadczy o tym brak reakcji organu podatkowego na naruszenie, przez podatnika wskazanego w opisie na stronie 57 protokołu kontroli, obowiązku przedłożenia informacji w sprawie podatku od nieruchomości w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Informacja podatkowa stanowi podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. Wartość wymiaru dokonanego bez wymaganych dowodów wyniosła 1.408 zł.

Kontrola przeprowadzona w zakresie przestrzegania przez podatników terminów złożenia deklaracji podatkowych wykazała, że nie wszyscy podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego Dotyczyło to przypadków niedotrzymania terminu do złożenia deklaracji od środków transportowych. Stanowi to naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - str.61 protokołu kontroli. Dokonane w tym obszarze ustalenia dotyczyły organu podatkowego, który poprzez brak lub prowadzenie z opóźnieniem działań zmierzających do wyegzekwowania deklaracji naruszał obowiązki zakresu czynności sprawdzających.

Zaniechania powyższe były także przyczyną nieprawidłowości ustalonych w zakresie podatku od nieruchomości od osób fizycznych, a dotyczących niewłaściwego opodatkowania budynków, budowli i gruntów związanych z działalnością gospodarczą. Czynności sprawdzające, o których mowa w art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej mają na celu m. in. zebranie danych niezbędnych do zweryfikowania przedłożonych informacji dotyczących podstaw opodatkowania oraz sposobów wykorzystania przedmiotów opodatkowania, mających wpływ na sposób i wysokość opodatkowania. Dane powyższe organy podatkowe mogą uzyskiwać z wykorzystaniem uprawnień i procedur, wynikających z treści przepisów Działu V Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem norm zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Stwierdzono, w wyniku analizy danych zawartych w informacjach podatkowych, że organ podatkowy uprawnień tych nie wykorzystał. Wskazane w opisie na str. 55-57 protokołu kontroli przypadki, skutkowały zaniżeniem dochodów podatkowych gminy o kwotę 16.267,00 zł. Przed zakończeniem czynności kontrolnych, jeden z podatników złożył informację podatkową z prawidłowo wykazanymi podstawami opodatkowania, na podstawie, której organ podatkowy zmienił decyzje poprzez ustalenie nowych kwot podatków za lata 2007-2010 (kwota przypisanego podatku wyniosła 3.568,00 zł).

Stwierdzono uchybienia w zakresie naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po upływie ustawowego terminu płatności, co polegało na pobieraniu ich także w przypadku, gdy wysokość nie przekraczała trzykrotności wartości opłaty dodatkowej pobieranej przez "Pocztę Polską" za polecenie przesyłki listowej. Naruszano w ten sposób przepisy art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej, z którego jednoznacznie wynika, iż w sytuacji takiej odsetek nie pobiera się – str. 67-68 protokołu kontroli.

Z kolei weryfikacja działań organu podatkowego związanych z prowadzeniem kontroli podatkowych wykazała, że Urząd Gminy Raczki w regulacjach wewnętrznych nie zawarł wszystkich zasad przeprowadzania kontroli podatkowych, w tym nie ustalił planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzenie, w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. O ile w przepisach Ordynacji podatkowej ustalone są prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposoby prowadzenia czynności kontrolnych i ich rodzaje oraz dokumentowanie, o tyle brak jest uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 ustawy Ordynacja podatkowa, w którym uregulowane są kwestie przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2009 roku organ podatkowy przeprowadził w jednym przypadku oględziny nieruchomości (nie była to jednak kontrola w świetle przytoczonych przepisów) oraz kontrole nowopowstałych inwestycji dotyczące ulg inwestycyjnych. Nie wykorzystał, zatem w pełni upoważnień ustawowych oraz nie realizował obowiązków wynikających z treści art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 71 protokołu kontroli.

W kwestii opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych jednostek budżetowych stwierdzono nieprzestrzeganie procedur ujętych aktualnie w przepisach art. 248 i 249 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm. ) – str. 38-40 protokołu kontroli.

         Ustalono, że Pan Wójt nie przekazał kierownikom jednostek budżetowych informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2009 r., w celu opracowania projektów planów finansowych tych jednostek. W dniu 12 listopada 2008 r. za pokwitowaniem odbioru został przekazany kierownikom jednostek projekt budżetu gminy na 2009 r. i na tej podstawie kierownicy opracowali projekty planów finansowych jednostek. Również informacja o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2010 r. nie została przekazana kierownikom tych jednostek. Zgodnie z przywołanymi regulacjami, Pan Wójt zobowiązany jest do przekazania kierownikom jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. Kierownicy jednostek budżetowych zobowiązani są do opracowania, zatwierdzenia i przekazania Panu Wójtowi projektów planów finansowych swoich jednostek w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Projekty te podlegają weryfikacji przez Pana Wójta pod względem zgodności z projektem uchwały budżetowej.

         W zakresie opracowania planów finansowych stwierdzono, że Pan Wójt przekazał informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków na 2009 r. łącznie dla wszystkich jednostek oświatowych (nieprawidłowość ta wystąpiła również przy opracowywaniu planów finansowych na 2010 r.). Zgodnie z przywołanymi przepisami Pan Wójt jest zobowiązany do przekazania informacji kierownikom poszczególnych szkół, jako odrębnych jednostek budżetowych, a kierownicy jednostek do dostosowania projektów planów do uchwały budżetowej w terminie nie dłuższym niż 14 dni od otrzymania informacji.

         W zakresie wydatków budżetowych badaniu poddano m.in. wydatki z tytułu usług remontowych. Stwierdzono, że zakup syreny elektronicznej wraz z urządzeniami towarzyszącymi o wartości 12.405,40 zł sklasyfikowano w dziale 754, rozdz. 75412, par. 4270 „Zakup usług remontowych”, co było niezgodne z obowiązującymi w okresie objętym kontrolą i obecnie zasadami klasyfikacji budżetowej (regulowanymi aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 18, poz. 207)). Zakupione urządzenie posiada wartość przekraczającą 3.500 zł, zatem wydatek na jego zakup winien stanowić wydatek inwestycyjny ujęty w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” – str. 95-96 protokołu kontroli.

         Ponadto stwierdzono nieprawidłową klasyfikację wydatków budżetowych na zakup podzespołów służących do zmontowania zestawów komputerów, które ujmowano w par. 4750 „Zakup akcesoriów komputerowych, w tym programów i licencji”. Z zakupionych podzespołów zostały złożone 2 zestawy komputerowe, które ujęto w księdze inwentarzowej. Wydatki związane z tego typu zakupami należy ujmować w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 97 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli kompleksowej nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie podjęcia stosownych działań zmierzających do uregulowania kwestii dotyczących sposobu wykonywania zadań wchodzących w zakres kompetencji organu wykonawczego, mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania gminy podczas nieobecności Pana Wójta.

2. Wyeliminowanie rozbieżności między zakresem czynności Skarbnika a przepisami art. 54 ustawy o finansach publicznych, postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu oraz faktycznie wykonywanymi czynnościami.

3. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników GOPS i instytucji kultury obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

4. Uzupełnienie rejestru instytucji kultury o dokumentację wskazaną w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

5. Dokonanie zmian w zakładowym planie kont, polegających na:

a) usunięciu kont 014 i 900,

b) wyeliminowaniu rozbieżności między zasadami funkcjonowania konta 130 a faktycznie stosowanymi rozwiązaniami.

6. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaniechanie ewidencjonowania w księgach budżetu rozrachunków z tytułu wadiów, zabezpieczenia wykonania umowy oraz sum do wyjaśnienia,

b) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

c) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 223 w ewidencji budżetu według jednostek budżetowych, którym przekazano środki na realizację wydatków budżetowych,

d) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130,

e) księgowanie rozrachunków z pracownikami z tytułu pożyczek z ZFŚS na koncie 234,

f) księgowanie operacji dotyczących naliczenia odsetek od nieuregulowanych należności w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

g) zaniechanie księgowania wpłat do kasy należności z tytułu dochodów budżetowych w korespondencji z kontem 240, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia,

h) księgowanie należności długoterminowych na koncie 226 na zasadach wskazanych w części opisowej wystąpienia,

i) zaniechanie stosowania zapisu Wn 225 – Ma 740 dla uwidocznienia przychodów Urzędu z tytułu dotacji, subwencji i udziałów we wpływach z podatków dochodowych; zaniechanie prowadzenia konta 740 w ewidencji Urzędu, ponieważ ma ono zastosowanie wyłącznie w zakładach budżetowych,

j) zaniechanie ujmowania na koncie 130 w ewidencji Urzędu równowartości otrzymanej raty części oświatowej subwencji niestanowiącej dochodów w roku jej wpływu oraz równowartości udziałów w podatkach dochodowych na koncie 140 w ewidencji Urzędu, ponieważ wskazane księgowania wypaczają dane sprawozdawczości finansowej,

k) wyodrębnienie w ramach konta 130 subkonta dochodów i wydatków budżetu,

l) sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości,

m) zaniechanie sporządzania dowodów „polecenie księgowania” dla zapisów dokumentowanych dowodami źródłowymi,

n) umieszczanie na pokwitowaniu odbioru gotówki kwoty zapisanej słownie.

7. Zapewnienie w zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) sporządzania miesięcznych sprawozdań Rb-27S, Rb-50 i Rb-27ZZ przez kierownika GOPS,

b) sporządzania i przekazywania do Urzędu przez kierownika każdej jednostki oświatowej oraz kierownika Biura Obsługi Szkół jednostkowych sprawozdań finansowych, obejmujących bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu.

8. Zamieszczanie w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego, niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego.

9. W zakresie inwentaryzacji:

a) przeprowadzanie i dokumentowanie inwentaryzacji zgodnie z zasadami ustalonymi regulacjami wewnętrznymi,

b) inwentaryzowanie gruntów metodą porównania danych wynikających z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami.

10. W zakresie rozliczeń z właścicielami nieruchomości związanych z budową przez gminę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wraz z przyłączami:

a) ustalanie odpłatności właścicieli nieruchomości z tytułu poniesienia przez gminę kosztów budowy przyłącza, a nie z tytułu udziału w kosztach budowy sieci, mając na uwadze przepisy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...,

b) ustalanie ogólnych kosztów budowy przyłączy poniesionych przez gminę, jako warunku umożliwiającego obciążenie właścicieli nieruchomości całością kosztów budowy; ustalenie odpłatności mieszkańców z pominięciem tej czynności prowadzi do naruszenia obowiązków finansowania budowy poszczególnych urządzeń, określonych w przywołanym wyżej art. 15 ust. 1 i 2 ustawy.

11. Przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej.

12. W zakresie dochodów z majątku gminy:

a) zaniechanie zaliczania uzyskanych dochodów na poczet przypadających gminie należności z innych tytułów,

b) dopuszczanie do udziału w przetargu na zbycie nieruchomości wyłącznie podmiotów, które wniosły wadium w ustalonym terminie,

c) ustalenie stawki czynszu za najem lokalu mieszkalnego w Szkole Podstawowej w Wierciochach zgodnie z zasadami obowiązującymi na terenie gminy,

d) sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy.

13. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia pokontrolnego w zakresie prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi, z uwzględnieniem wskazanych przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających odpowiednio z treści ustaw o podatku rolnym oraz o podatkach i opłatach lokalnych.

15. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, celem zachowania powszechności i terminowości składania informacji i deklaracji podatkowych.

16. Uregulowanie w procedurach wewnętrznych planu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych, z uwzględnieniem norm Ordynacji podatkowej.

17. Przestrzeganie prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze przywołane przepisy wykonawcze.

18. Przestrzeganie procedury opracowywania projektów planów i planów finansowych podległych jednostek budżetowych, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

19. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach