Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Radziłów

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 grudnia 2010 roku (znak: RIO.IV.6001-7/10), o treści jak niżej:

Pan

            Robert Ziemkiewicz

            Wójt Gminy Radziłów

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Radziłów za 2009 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Radziłów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Stwierdzono, że Urząd Gminy w Radziłowie prowadzi, na podstawie zawartych umów, obsługę finansowo-księgową Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostka ta, działająca jako jednostka budżetowa, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Gminy.

Ponadto Urząd bez wymaganego prawem umocowania prowadzi księgi rachunkowe jednostek oświatowych. Przepisy art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) umożliwiają organowi prowadzącemu szkoły organizowanie, w celu realizacji zadań określonych ustawą o rachunkowości, wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkół. Nie stwierdzono jednak, by prowadzenie przez Urząd Gminy ksiąg rachunkowych jednostek oświatowych miało oparcie w uchwale Rady Gminy, do której, zgodnie z art. 5c pkt 1 ustawy, należą kompetencje organu prowadzącego w zakresie podejmowania decyzji o organizowaniu wspólnej obsługi – str. 3-4 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień dotyczących podstaw funkcjonowania Biblioteki Samorządowej w Radziłowie, dokonana w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80), wykazała, że dokumentacja rejestrowa tej instytucji kultury nie zawiera danych dotyczących jej mienia (dział drugi rejestru – § 2 pkt 3 rozporządzenia). Faktycznie biblioteka korzystała w okresie objętym kontrolą z mienia gminy bez formalnego uregulowania tej kwestii. Umowa użyczenia spisana została w trakcie kontroli – str. 3-4 protokołu kontroli.

W zakresie ogólnych kwestii związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej ustalono, iż Pan Wójt nie wypełnił dyspozycji art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez zaniechanie udzielenia kierownikom jednostek oświatowych pełnomocnictw do działania – str. 8 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości ustalenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wykazała naruszenie procedur określonych w art. 24  ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Przepisy ustawy stanowią, że taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Do rady gminy należy zaś kompetencja do zatwierdzenia taryf lub ich odrzucenia, w zależności od tego, czy taryfy zostały opracowane poprawnie, czy też nie. Artykuł 24 ust. 6 ustawy wskazuje, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Tymczasem ustalenia kontroli wykazały, że uchwalane przez Radę Gminy taryfy przewidywały ceny niższe niż przedstawione przez Zakład Gospodarki Komunalnej (wykonujący obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) we wnioskach o zatwierdzenie taryf, opartych o załączoną kalkulację kosztów. Podstawy ustalenia taryf we wnioskach nie były kwestionowane, aczkolwiek Pan Wójt nie udokumentował faktu sprawdzenia prawidłowości taryf oraz weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, tj. realizacji obowiązku nałożonego przez art. 24 ust. 4 ustawy. W praktyce w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków stosowano dopłaty (np. w 2009 r. KZB pobierał od odbiorców 2,50 zł za 1 m³ ścieków, zaś 2,50 zł dopłacano z budżetu), które nie wynikały z uchwały Rady Gminy podjętej zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy. Przekazywane zakładowi budżetowemu dopłaty w formie dotacji przedmiotowej nie miały oparcia o kalkulację według stawek jednostkowych, zatem kwota dotacji została ustalona niezgodnie z wymaganiami obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 174 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Dodatkowo stosowana dopłata stanowiła 50% ceny określonej przez Radę Gminy, niższej niż wynikająca z kalkulacji przedłożonej przez KZB we wniosku o zatwierdzenie taryf (wynoszącej 5,35 zł – różnica 0,35 zł za 1 m³; w odniesieniu do sprzedaży wody w 2009 r. uchwalona stawka była niższa o 0,05 zł od wnioskowanej). Rozbieżności w zakresie cen uchwalonych przez Radę na 2008 r. i wnioskowanych wynosiły: za dostarczanie wody 0,08 zł za 1 m³ (uchwalono stawkę 1,93 zł, zaś wniosek ZGK przewidywał cenę 2,01 zł), a za odprowadzanie ścieków aż 2,14 zł za 1 m³ (uchwalono stawkę 2,50 zł, zaś wniosek ZGK przewidywał cenę 4,64 zł).

Ustalanie taryf niższych od wynikających z kalkulacji kosztów oznaczało w praktyce uszczuplenie przychodów niezbędnych do pokrycia kosztów KZB w zakresie działalności wodociągowo-kanalizacyjnej. Okoliczność tę należy uznać za jedną z przyczyn złej sytuacji finansowej KZB, który regularnie wykazuje ujemny stan środków obrotowych – za 2008 r. w wysokości 87.412,60 zł, a za 2009 rok w wysokości 21.871,75 zł. Dodatkowo KZB nie regulował bieżąco zobowiązań wobec kontrahentów oraz wobec ZUS. Zobowiązania na koniec 2009 r. wyniosły 151.991,13 zł, w tym wymagalne 77.901,87 zł. W efekcie KZB ponosił straty z tytułu kosztów karnych odsetek (w 2009 r. w wysokości 3.285,50 zł, a w 2010 r., wraz z kosztami postępowania sądowego, w wysokości 4.422,89 zł). Znaczną część długu KZB na 31 grudnia 2009 r. stanowiła kwota 26.655,01 zł wyrażająca wielkość nieprzekazanych – z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) – odpisów na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, które pracodawca powinien przekazać za dany rok kalendarzowy na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku.

Z wyjaśnienia Edyty Duchnowskiej, kierownika KZB, wynika, że  zobowiązania KZB nie były regulowane terminowo w związku z brakiem środków, czego przyczyną był dług Zakładu wygenerowany przed objęciem przez nią stanowiska 14 listopada 2008 r. – str. 4-7 protokołu kontroli, załączniki nr 2 i 3 do protokołu kontroli.

         Kontrola treści pisemnych uregulowań określających zakres obowiązków Skarbnika Gminy, pod kątem zgodności z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wykazała, że Skarbnikowi nie został nadany zakres obowiązków i odpowiedzialności. Zadania Skarbnika określone zostały w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy, nie uwzględniają one jednak obowiązków kontrolnych, o których mowa w art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy – str. 8 protokołu kontroli.

Kontrola procedury opracowywania planów finansowych wykazała brak  dokumentów potwierdzających wykonanie przez Pana Wójta obowiązków nałożonych przepisem art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w toku opracowywania planów na 2009 r. Nie stwierdzono, aby przekazał Pan podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Według przywołanego przepisu informacje te powinny być przekazane kierownikom poszczególnych jednostek w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy. Natomiast według art. 185 ust. 2 ustawy, jednostki powinny opracować projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia. Ustalono, że gminne jednostki organizacyjne nie sporządziły projektów planów finansowych na 2009 r., a także na rok 2010. Obecnie analogiczne zasady opracowywania projektów planów finansowych określają przepisy art. 248 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. – str. 28 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków stwierdzono nieprawidłowe kwalifikowanie niektórych rodzajów wydatków do poszczególnych podziałek klasyfikacji, co naruszało obowiązujące w okresie objętym kontrolą przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Nieprawidłowości polegały na:

a) zarachowaniu do par. 2540 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla niepublicznej jednostki systemu oświaty”, zamiast do par. 2590 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla publicznej jednostki systemu oświaty prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną”, dotacji na kwotę 184.200 zł przekazanej stowarzyszeniu „Edukator” prowadzącemu publiczną szkołę podstawową w Klimaszewnicy –  str. 71  protokołu kontroli,

b) sfinansowaniu ze środków na wydatki inwestycyjne, zamiast w ramach wydatków bieżących z par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, kosztów aktualizacji audytów energetycznych budynków zmodernizowanych z udziałem środków pomocowych. W 2009 roku wydatkowano na ten cel 640,50 zł i ujęto bezpodstawnie w koszty inwestycji na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” – str. 81 protokołu kontroli.

Ponadto w wyniku badania zagadnień dotyczących funkcjonowania KZB ustalono nieprawidłowe zarachowanie przez ten zakład opłaconych odsetek na kwotę 878,38 zł, które ujęto do par. 4300, zamiast do par. 4580 „Pozostałe odsetki” – str. 7 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że Pan Wójt, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – str. 100 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji dotyczącej wynajęcia lokalu mieszkalnego w budynku komunalnym w Słuczu wykazała nieprawidłowości w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.),  polegające na tym, że:

a) do wynajęcia lokalu błędnie zastosowano ustawę o gospodarce nieruchomościami, zamiast przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów... W konsekwencji zamiar wynajęcia lokalu mieszkalnego w 2008 r. upubliczniono na zasadach określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami, a następnie nieprawidłowo zawarto umowę najmu lokalu na trzy lata. Stosownie do postanowień art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów..., wynajmowanie lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu powinno odbywać się na zasadach określonych przez Radę Gminy – uchwała określająca te zasady nie została podjęta w gminie Radziłów. Generalnie, zgodnie z zasadą określoną w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy, umowy najmu lokali mieszkalnych powinny być zawieranie na czas nieoznaczony – w trakcie kontroli dokonano zmiany okresu obowiązywania umowy na czas nieoznaczony,

b) naruszono przepisy Rozdziału 2 ustawy określające prawa i obowiązki właścicieli i lokatorów.  Egzekwowanie praw i obowiązków zapisanych w art. 6a i 6b ustawy może mieć miejsce tylko w odniesieniu do najemców, tymczasem wyrażono zgodę na remont lokalu w Słuczu przyszłemu najemcy, co oznacza, iż wydanie lokalu nastąpiło faktycznie przed zawarciem z nim umowy najmu. Przed wydaniem lokalu nie spisano protokołu  określającego jego stan techniczny i stopień zużycia znajdujących się w nim instalacji i urządzeń, który to protokół powinien stanowić podstawę rozliczeń przy zwrocie lokalu (art. 6c ustawy). Nie  udokumentowano ewentualnych ulepszeń wprowadzonych przez najemcę, które, stosownie do postanowień art. 6d ustawy, dopuszczalne są tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń, w związku z czym brak jest dokumentacji służącej ewentualnym rozliczeniom z tego tytułu – w trakcie kontroli żadnych rozliczeń z najemcą z tytułu poniesionych nakładów nie stwierdzono.

Ponadto badanie treści pierwotnej umowy z najemcą lokalu w Słuczu wykazało nieprawidłowe ustalenie wysokości czynszu, który przyjęto w wysokości 1,20 zł za 1 m², tj. wysokości określonej zarządzeniem Pana Wójta z 17 listopada 2008 r., podczas gdy umowa została zawarta 6 października 2008 r. Dodatkowo czynsz wyliczono przy uwzględnieniu czynników podwyższających i obniżających stawkę bazową czynszu, które nie były ustalone w obowiązującej w dniu podpisania umowy uchwale Rady Gminy z 25 października 2007 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Brak tych postanowień w uchwale uzupełniono uchwałą Rady Gminy z dnia 25 marca 2009 r. Zmiany czynszu wszystkim najemcom, doprowadzające do zgodności z obowiązującymi regulacjami, wprowadzono z dniem 1 września 2009 r. – str. 98-99 protokołu kontroli.

Analiza zawartych umów dzierżawy wykazała przypadki nieokreślenia w ich treści istotnych warunków umowy, tj. okresu, na jaki została zawarta, oraz zasad waloryzacji czynszu (umowa z dnia 4 grudnia 2009 r.). W trakcie kontroli, aneksem z 8 listopada 2010 r., ujęto w umowie postanowienia, iż jest ona zawarta na okres 3 lat, zaś czynsz waloryzuje się o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług za poprzednie półrocze – zgodnie z warunkami określonymi w wykazie nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia. Z kolei w umowie zawartej w dniu 17 lipca 2008 r. stwierdzono brak zapisu odnośnie terminu płatności czynszu – w wykazie nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia przewidywano miesięczny czynsz wnoszony do 20 dnia każdego miesiąca – str. 64-65 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że zarządzeniem z dnia 7 maja 2009 r. wprowadził Pan regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy, ustalając w nim m.in. stawki dodatku funkcyjnego dla stanowisk, dla których rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) dodatku tego nie przewiduje. Na uzasadnienie swojej decyzji, w złożonym wyjaśnieniu, powołał Pan art. 39 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458). Regulacje te wskazują na możliwość przyznania dodatków funkcyjnych, których warunki i sposób przyznawania pracodawca winien określić w regulaminie wynagradzania. Z powołanych przepisów nie wynika uprawnienie pracodawcy do dowolnego rozszerzania katalogu stanowisk otrzymujących dodatek funkcyjny poza krąg określony rozporządzeniem. Ponadto wskazania wymaga, że przyjęcie w regulaminie takiego składnika wynagrodzenia nie ma wpływu na zakres możliwości Pana Wójta do ustalenia górnych stawek wynagrodzenia zasadniczego, ponieważ załączniki do rozporządzenia określają jedynie minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę – str. 73 protokołu kontroli.

Badanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów z art. 24h i nast. ustawy o samorządzie gminnym wykazało, że Pan Wójt oraz Przewodniczący Rady Gminy nie  przedstawili Radzie Gminy informacji w kwestii terminowości i prawidłowości składanych przez pracowników i radnych oświadczeń majątkowych oraz o ewentualnych  działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach. Informacje powinny być przedstawione Radzie Gminy do 30 października na podstawie art. 24h ust. 12 ustawy o samorządzie gminnym – str. 74 protokołu kontroli.

Kontrola osiągania na terenie gminy wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela i realizacji obowiązków określonych w art. 30a ustawy wykazała, że ustalona wysokość faktycznych wydatków na wynagrodzenia tylko w przypadku nauczycieli stażystów spowodowała obowiązek wypłaty dodatków uzupełniających. Kwota ujemnej różnicy między wynagrodzeniami faktycznie wypłaconymi w 2009 r. a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń dla pięciu nauczycieli stażystów zatrudnionych w 2009 r. została ustalona prawidłowo i wyniosła 2.971,03 zł. Jednakże dodatki uzupełniające wypłacono jedynie trzem nauczycielom stażystom, zatrudnionym w grudniu 2009 r., na łączną kwotę 1.513,47 zł. Nie wypłacono dodatków uzupełniających na łączną kwotę 1.457,56 zł dwóm stażystom, z którymi stosunek pracy wygasł w 2009 r. W myśl postanowień art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela, kwota ujemnej różnicy jest dzielona między nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy – str. 95-96 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji zbadanych postępowań o udzielenie zamówień publicznych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), wykazała, że w zarządzeniu powołującym komisję przetargową wskazano zadania określone ustawą dla komisji jako całości, co nie wyczerpuje dyspozycji zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy. Przywołany przepis wymaga określenia obowiązków poszczególnych członków komisji w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac – str. 21, 82, 86 i 88  protokołu kontroli.

W zakresie zlecania odpłatnych dostaw, robót i usług stwierdzono ponadto, że nie zostały opracowane pisemne procedury wyłaniania wykonawców zamówień, które ze względu na wartość nieprzekraczającą 14.000 euro nie wymagają stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych. Obowiązująca w okresie objętym kontrolą ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w art. 35 ust. 3 pkt 1 stanowiła, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Procedury wewnętrzne jednostki powinny być skonstruowane w sposób zapewniający udokumentowanie jej przestrzegania przy wydatkowaniu środków. Brak procedur skutkował tym, że jednostka nie posiada dowodów stosowania przywołanej zasady przy dokonywaniu wydatków – str. 9-10 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.    

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym oraz podatkiem leśnym wykazało nieprawidłowości polegające na braku części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. Stanowiło to również naruszenie art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazywanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy m.in. powinien podjąć działania w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionej informacji – str. 37 protokołu kontroli. 

Ponadto w decyzji wskazanej opisem na stronie 38 protokołu kontroli, dotyczącej zwolnienia z tytułu nabycia gruntów, niewłaściwie wyliczono okres zwolnienia, naruszając tym samym art. 12 ust. 3 ustawy o podatku rolnym.

Ustalono, że Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Wójt Gminy – str. 51 protokołu kontroli.

Z kolei jak wskazuje opis zawarty na stronie 58 protokołu w decyzjach dotyczących odroczenia terminów płatności i rozłożenia na raty zobowiązań pieniężnych (od nr Fin.3113-1/09 do nr Fin.3113-9/09 z wyjątkiem nr 3113-6/09) stwierdzono brak uzasadnienia prawnego. Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 Op., integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie.

Weryfikacja działań organu podatkowego związanych z prowadzaniem kontroli podatkowych wykazała, że Urząd Gminy Radziłów, w regulacjach wewnętrznych nie zawarł zasad przeprowadzania kontroli podatkowych i nie ustalił planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący unormowane są przepisami  powszechnie obowiązującymi zawartymi w Ordynacji podatkowej. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 ustawy Ordynacja podatkowa, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2009 r. kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli u podatników wobec czego nie wykorzystał upoważnień ustawowych wynikających z treści art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 59 protokołu kontroli. 

Stwierdzone w trakcie kontroli kompleksowej nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej gminy. Za jedną z przyczyn złej sytuacji finansowej KZB należy zaś uznać bezprawne działania Rady Gminy polegające na uchwalaniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w wysokości niższej niż skalkulowana w celu pokrycia kosztów KZB.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierownika GOPS obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

2. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały regulującej sposób organizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół.

3. Uzupełnienie rejestru instytucji kultury o brakujące dane w zakresie mienia instytucji.

4. Udzielenie kierownikom jednostek oświatowych upoważnień, o których mowa  w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

5. W zakresie procedury zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków:

a) przedkładanie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf przewidującego ceny zgodne ze zweryfikowanym przez Pana Wójta wnioskiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,

b) wskazanie Radzie Gminy na zgodne z prawem postępowanie przy uchwalaniu taryf, polegające na zatwierdzaniu bądź odrzucaniu zaproponowanych taryf, bez możliwości ich modyfikacji, oraz określaniu dopłat do uchwalonych taryf w drodze uchwały, stanowiącej jednocześnie podstawę do kalkulacji dotacji przedmiotowej dla KZB,

c) dokumentowanie faktu sprawdzenia prawidłowości taryf przedkładanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia.

6. Wzmożenie nadzoru nad funkcjonowaniem KZB w celu wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej, przejawiających się zwłaszcza w permanentnych problemach z terminowym regulowaniem zobowiązań.

7. Nadanie Skarbnikowi zakresu obowiązków i odpowiedzialności wyczerpującego postanowienia art. 54 ustawy o finansach publicznych.

8. Przestrzeganie procedury opracowywania projektów planów finansowych jednostek budżetowych określonej w art. 248 ustawy o finansach publicznych.

9. Zapewnienie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków.

10. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

11. W zakresie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy:

a) stosowanie przy wyłanianiu najemców procedury przewidzianej ustawą o ochronie praw lokatorów...; w tym celu opracowanie i przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych, mając na uwadze postanowienia art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów...,

b) sporządzanie dokumentacji niezbędnej dla rozliczenia z najemcą ewentualnych ulepszeń, stosownie do wymagań art. 6c i 6d ustawy o ochronie praw lokatorów...,

c) realizowanie praw i obowiązków wynikających ze stosunku najmu lokalu, określonych w art. 6a i 6b ustawy o ochronie praw lokatorów..., wyłącznie po zawarciu umowy najmu z daną osobą.

12. Zamieszczanie w umowach dzierżawy wszystkich istotnych postanowień, w szczególności dotyczących warunków dzierżawy określonych wykazem nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia.

13. Dostosowanie postanowień regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy do zgodności z obowiązującymi przepisami w kwestii stanowisk, którym przysługuje dodatek funkcyjny.

14. Realizowanie obowiązków informacyjnych dotyczących analizowanych oświadczeń majątkowych, wynikających z art. 24h ust. 12 ustawy o samorządzie gminnym.

15. Dokonanie podziału i wypłacenie kwoty 1.457,56 zł tytułem dodatków uzupełniających za 2009 r. należnych dwóm byłym nauczycielom stażystom zatrudnionym w 2009 r.,

16. Ustalanie zasad funkcjonowania komisji przetargowej przeprowadzającej postępowania o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac.

17. Wdrożenie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych.

18. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego i leśnego.

19. Skorygowanie decyzji w sprawie ulgi w podatku rolnym opisanej w protokole kontroli z wykorzystaniem procedur zawartych w przepisach Ordynacji podatkowej.    

20. Rozważenie kwestii wprowadzenia opłaty prolongacyjnej z zachowaniem obowiązujących w tej materii przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

21. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy przewidziane przepisami ustawy Ordynacja podatkowa.

22. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz ustalenie planu kontroli.  

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.      

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.     

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży