Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Stawiskach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 marca 2011 roku (znak: RIO.IV.6001-9/10), o treści jak niżej:

                                                                                              Pan

Marek Waszkiewicz

Burmistrz Stawisk

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Stawiski za 2009 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Stawiskach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych dochodów oraz wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Do najistotniejszych nieprawidłowości należy zaliczyć opisane na str. 37-38 protokołu kontroli ustalenia wskazujące na znaczącą wadę konstrukcji budżetu gminy na 2011 rok, polegającą na niedoszacowaniu w planie wydatków limitów na wydatki na wynagrodzenia. Zagraża to realizacji przyjętych założeń budżetu, w tym wypracowania zaplanowanej nadwyżki w wysokości 1.313.024 zł, przeznaczonej na spłatę kredytów. Kontrola wykazała, że w budżecie na 2011 rok zaplanowano wydatki na wynagrodzenia w wysokości jedynie 7.070.049 zł, podczas gdy w 2010 roku wydatki na ten cel wykonano w wysokości 8.208.274,92 zł – różnica 1.138.225,92 zł. W tym, w stosunku do wydatków na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w jednostkach oświatowych (dział 801 „Oświata i wychowanie”) różnica ta wynosi 615.968,58 zł. W złożonym wyjaśnieniu potwierdził Pan fakt niedoszacowania w budżecie limitów na wynagrodzenia w działach 801 i 854 „Edukacyjna opieka wychowawcza”, nie podając jednakże przyczyny takiego stanu rzeczy. Wskazał Pan natomiast, że W chwili obecnej trwają prace nad urealnieniem powyższej kwestii wynagrodzeń w oświacie. Sytuacja niedoszacowania wynagrodzeń w oświacie znana jest Radzie Miejskiej w Stawiskach. Została ona dokładnie przedstawiona i omówiona przed oraz w trakcie uchwalania budżetu gminy na rok 2011. Zmniejszenie planowanych wynagrodzeń w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” uzasadnił Pan przyjęciem założenia, że w 2011 r. będzie zatrudnionych mniej pracowników gospodarczych. Z treści wyjaśnienia wynika zatem, że świadomie uchwalono budżet zawierający limity niewystarczające na pokrycie wydatków z tytułu wynagrodzeń. Zaplanowanie wydatków na wynagrodzenia poniżej rzeczywistego zapotrzebowania należy ocenić jako działanie zmierzające do osiągnięcia pozornej równowagi budżetu, podjęte w celu formalnego spełnienia warunków określonych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W konsekwencji prowadzi to do sytuacji uniemożliwiającej poprawną realizację budżetu na zasadach określonych w art. 254 pkt 3 ustawy.

Z analizy postanowień uchwały budżetowej na 2011 r., wieloletniej prognozy finansowej przyjętej 17 grudnia 2010 r. oraz sprawozdawczości za 2010 r. wynika, że gmina Stawiski ma ograniczone możliwości wygospodarowania w 2011 r. środków z przychodów zwrotnych na finansowanie dodatkowych potrzeb budżetu. W przypadku nie wypracowania planowanej – w pierwotnej wersji wymienionych uchwał – kwoty nadwyżki w wysokości 1.313.024 zł, sfinansowanie zadań może stać się niewykonalne. Wynika to stąd, że faktyczna wysokość długu wykazana za I kwartał 2011 r. będzie musiała być powiększona o kwotę 1.928.454,47 zł, pomniejszoną o spłaty dokonane w I kwartale (przy czym w stosunku do zobowiązania w wysokości 1.115.998,57 zł spłata rozpocznie się dopiero od 30 czerwca 2011 r.), odpowiadającą wykazanym w części D sprawozdania Rb-Z za IV kwartał 2010 r. zobowiązaniom wynikających z zawartych umów, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, o terminie płatności przypadającym w latach następnych. Umowy takie zalicza się aktualnie do kredytów i pożyczek, stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692).

Wysokość wskaźnika obrazującego stosunek długu do dochodów planowanych – w kwocie przyjętej w uchwale budżetowej – na koniec I kwartału 2011 r. będzie wynosić (przy założeniu spłaty w I kwartale 25% planowanych na 2011 r. rozchodów i oszacowanej części zobowiązań wykazanych w części D sprawozdania Rb-Z) co najmniej 66% (bez uwzględnienia ewentualnych zobowiązań wymagalnych; w sprawozdaniu Rb-Z za IV kwartał 2010 r. wykazano zobowiązania wymagalne w wysokości 43.102,77 zł), naruszając dyspozycję art. 170 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 121 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).

Ponadto spłata zobowiązań wynikających z umów wykazanych w części D sprawozdania Rb-Z, tj. zaliczanych do kredytów i pożyczek, spowoduje przekroczenie w 2011 r. wskaźnika spłat zobowiązań do planowanych dochodów na 2011 r., określonego w art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych na 15%. Szacowana na podstawie danych sprawozdania Rb-Z kwota spłat zobowiązań z tych umów w stosunku do pierwotnego planu dochodów budżetu wyniesie około 17,5%.

Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że pierwotna wersja uchwały budżetowej i wieloletniej prognozy finansowej (przyjętych 17 grudnia 2010 r.) opiera się na założeniu zrównoważonego (zgodnie z planem) wykonania budżetu za 2010 r., podczas gdy ze sprawozdania Rb-NDS za 2010 r. wynika faktyczny deficyt w wysokości 246.174 zł. Przy tym, jak Pan Burmistrz wyjaśnił, plan wydatków na 2011 r. nie został przyjęty w wysokości niezbędnej do wykonania zadań.

Przy uwzględnieniu powyższych wyliczeń i dostępnych w Izbie danych, zdolność kredytową gminy w kontekście uregulowań art. 170 ustawy o finansach publicznych należałoby określić na rok 2011 na około 1.180.000 zł, przy czym uwzględnienie zakresu potwierdzonego przez Pana niedoszacowania planu wydatków, co może skutkować koniecznością zaciągnięcia zobowiązań finansowych dla zbilansowania budżetu, praktycznie konsumuje tę kwotę.

Kontrola zagadnień dotyczących realizacji budżetu w 2009 r. ujawniła nieprawidłowości świadczące o prowadzeniu gospodarki finansowej gminy z naruszeniem podstawowych zasad określonych przepisami ustawy o finansach publicznych, co przejawiało się w zaciąganiu zobowiązań ponad aktualne limity wydatków i w efekcie przekroczeniami planu wydatków w trakcie roku w niektórych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Według stanu na 22 września 2009 r. plan wydatków został przekroczony:

- w dziale 801, rozdziale 80113 „Dowożenie uczniów do szkół”, par. 4270 „Zakup usług remontowych” o 10.878 zł,

- w dziale 900, rozdziale 90095 „Pozostała działalność” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” o 1.534,86 zł,

- w dziale 900, rozdziale 90095 par. 4300 „Zakup usług pozostałych o 9.058,78 zł,

razem o 21.474,64 zł.

Według stanu na  30 września 2009 r. plan wydatków przekroczono o 3.199,23 zł (dział 900: rozdział 90002 „Gospodarka odpadami”, par. 4300 o 3.084,38 zł i rozdział 90095 par. 4210 o 114,85 zł). Ponadto na dzień 30 września 2009 r. w sześciu podziałkach klasyfikacji budżetowej wystąpiły zobowiązania na sumę 36.446,16 zł, które przekraczały plan, przy uwzględnieniu już wykorzystanych limitów, o 10.208,96 zł.

W złożonym wyjaśnieniu zaciąganie zobowiązań niemających pokrycia w planie wydatków i realizację wydatków ponad limit argumentuje Pan brakiem wiedzy na ten temat – nie informowano Pana o braku środków w planie wydatków. Podobny argument w swoim wyjaśnieniu, przesłanym do RIO po podpisaniu protokołu, podnosi Zastępca Burmistrza, który zatwierdzał do wypłaty część faktur, powodujących przekroczenie planu wydatków na 22 września 2009 r. Argumenty te świadczą o niedostatecznym funkcjonowaniu kontroli wewnętrznej zdefiniowanej obecnie w art. 68 ustawy o finansach publicznych. Z wprowadzonych przez Pana Burmistrza procedur (opisanych na str. 17-18 protokołu kontroli) wynika m.in. obowiązek analizy zgodności z planem zaciąganych zobowiązań. Ustalenia kontroli wskazują, że brak wiedzy na temat wysokości środków w planie był konsekwencją zaciągania niektórych zobowiązań bez konsultacji ze Skarbnikiem w zakresie istnienia limitów wydatków na ich pokrycie. Świadczy o tym umowa z dnia 1 lipca 2009 r. na wykonanie naprawy blacharsko-lakierniczej nadwozia autobusu Autosan za 49.900 zł netto, zawarta przez Pana Burmistrza z naruszeniem postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), tj. bez kontrasygnaty Skarbnika. Wynikające z umowy zobowiązanie przekraczało limit wydatków w dziale 801, rozdziale 80113, par. 4270 o 10.878 zł w dacie jej podpisania, a na dzień 22 września 2009 r., w efekcie zapłaty faktury, doszło do przekroczenia planu we wskazanej podziałce o kwotę  10.878 zł – str. 12-13 protokołu kontroli.

Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika Gminy i Zastępcę Skarbnika, którzy opatrywali podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 45 ust. 3 pkt 3 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy o finansach publicznych, złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Obecnie stanowi o tym art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.

Podejmowanie zobowiązań niemających zabezpieczenia w planie wydatków prowadzi do naruszenia zasady nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków, wynikającej obecnie z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, a w okresie objętym kontrolą z art. 34 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 i art. 138 pkt 3 w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.

Ponadto stwierdzono, że w celu zachowania zgodności realizowanych wydatków z planem na dzień sprawozdawczy dokonywał Pan przeniesień wydatków między paragrafami w ramach działu, co polegało m.in. na zmniejszaniu planu w niektórych podziałkach bez  związku z rzeczywistym procesem realizacji (planowania) zadań. Jaskrawym tego przykładem były zmniejszenia w planie wydatków dokonane zarządzeniami Pana Burmistrza w rozdziale 90095 par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” – w dniu 31 marca 2009 r. o 9.083 zł i w dniu 30 września 2009 r. o 10.500 zł. Zmniejszenia te – w świetle dokonanych następnie przez Radę Miejską, na Pana wniosek, zwiększeń planu w tej podziałce klasyfikacji (uchwałami z dnia 17 kwietnia 2009 r. o 104.526,00 zł i z dnia 3 października 2009 r. o 54.000 zł) należy ocenić jako działania ukierunkowane na uzyskanie limitów doraźnie dostosowujących plan w innych podziałkach do wcześniej podjętych zobowiązań i dokonanych wydatków – str. 11-12 protokołu kontroli.

Skutkiem przedstawionych nieprawidłowości w planowaniu i realizacji budżetu oraz ogólnie trudnej sytuacji finansowej gminy był brak bieżącej płynności finansowej, przejawiający się w występowaniu niedostatku środków na rachunku budżetu dla uregulowania wydatków. W efekcie dokonywano niezgodnych z prawem operacji polegających na przejściowym zapożyczeniu, w celu finansowania budżetu, środków z rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w wysokości 12.500 zł i z rachunku Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 94.500 zł. Ponadto dokonano zapożyczeń  na sumę 123.800 zł z rachunku środków przeznaczonych na pokrycie wydatków niewygasłych z upływem 2008 roku. Zapożyczenia takie należy uznać za nielegalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych, a także ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), stanowiących, że środki Funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną – str. 28-29 i 33-34  protokołu kontroli.

Analizując konta obrazujące wykonanie budżetu za 2008 r. stwierdzono ponadto, że środki uzyskane w 2008 r. z PFRON na realizację projektu „Uczeń na wsi – pomoc w zdobyciu wykształcenia przez osoby niepełnosprawne zamieszkujące gminy wiejskie oraz gminy miejsko-wiejskie”, niezaliczone do dochodów budżetu, zostały bezpodstawnie włączone uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2008 r. do planu wydatków niewygasających z upływem 2008 r. Stwierdzono jednakże, że błędna treść uchwały w sprawie wydatków niewygasających nie przełożyła się na realizację wydatków z tych środków w ciężar planu wydatków niewygasających – str. 27-28 protokołu kontroli.

         Do najistotniejszych nieprawidłowości należy także zaliczyć ustalenia będące wynikiem kontroli udzielania i realizacji zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Wykazały one, że:

a) wyboru wykonawcy usług projektowych w zakresie dróg w 2008 r. dokonano z pominięciem przepisów ustawy. Zlecono w 2008 r. usługi projektowe na łączną kwotę 161.047 złotych netto, tj. 41.545 euro. W tym m.in. z jedną osobą zawarto w dniu 17 października 2008 r. trzy umowy na łączną kwotę 98.400 zł brutto (80.655,84 zł netto, co stanowiło ponad 20.000 euro). Pan Burmistrz wyjaśnił, że zlecenia dokonano z wolnej ręki i przeoczono fakt, iż zamówienia z wolnej ręki przekroczyły kwotę minimalną progu takiegoż zamówienia. Nie stwierdzono żadnej dokumentacji na okoliczność zastosowania procedury wyboru wykonawcy. Zawarcie odrębnych umów (w tym tego samego dnia) na usługi tego samego rodzaju należy uznać za niedozwolone dzielenie zamówienia zakazane postanowieniem art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Stwierdzono ponadto znaczne rozbieżności w sposobie ustalenia wynagrodzenia wykonawcy w zawartych umowach, tożsamych w formie i treści, przejawiające się tym, że koszt 1 mb projektowanej drogi wynosi od 7,99 zł do 31,62 zł – str. 114-116 protokołu kontroli,

b) nie zastosowano określonej ustawą procedury w celu wyłonienia dostawcy paliwa do samochodów. W 2009 r. zakupiono paliwo do samochodów za kwotę 123.640,03 zł brutto (netto ok. 96.439 zł), tj. przekraczającą równowartość 14.000 euro – str. 134 protokołu kontroli,

c) przy udzielaniu zamówienia na budowę boiska „Orlik 2012” przyjęto gwarancję ubezpieczeniową, wniesioną tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy przez wykonawcę, obowiązującą przez okres 36 miesięcy, podczas gdy okres zabezpieczenia wynikający z umowy wynosił 60 miesięcy. W trakcie kontroli uzyskano gwarancję na właściwy okres – str. 111-112 protokołu kontroli,

d) uchybiono wymogowi zamieszczenia w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia na remont budynku przedszkola w Stawiskach, czym naruszono art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych – str. 118 protokołu kontroli,

e) wykonawcy remontu przedszkola (cena ofertowa 444.421,32zł brutto) zlecono dodatkowe roboty o wartości 95.171,55 zł brutto, przywołując jako podstawę art. 67 Prawa zamówień publicznych, jednakże nie stwierdzono protokołu postępowania o udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki, o którym mowa w art. 96 Prawa zamówień publicznych – str. 118 protokołu kontroli,

f) w protokole końcowego odbioru robót dotyczących remontu przedszkola, podpisanym 30 października 2008 r., postanowiono, że koszty związane z zużyciem energii elektrycznej i wody na potrzeby robót poniesie wykonawca na podstawie rozliczenia przedłożonego przez zamawiającego. Rozliczenia kosztów nie okazano. Pan Burmistrz wyjaśnił, że wykonawca nie został obciążony za media, ponieważ w zastępstwie wykonał inne roboty (ich wykonanie stwierdzono w trakcie przeprowadzonych przez kontrolującego oględzin); zagadnienie rozliczenia kosztów korzystania z mediów nie było uregulowane umową – str. 119 protokołu kontroli,

g) rachunki bankowe kontrolowanej jednostki prowadzi Bank Spółdzielczy w Piątnicy  Oddział w Stawiskach na podstawie umowy zawartej w 2000 r. na czas nieokreślony, bez stosowania procedury określonej ustawą, ponieważ umowa nie przewidywała opłat. W dniu 19 maja 2003 r. strony podpisały  aneks do umowy wprowadzający opłaty, które wyłączyły przesłanki umożliwiające odstąpienie od stosowania procedur Prawa zamówień publicznych w odniesieniu do zlecenia tej usługi. Co do zasady, wyrażonej w art. 142 ust. 1 w zw. z art. 143 Prawa zamówień publicznych, umowy w sprawach zamówień publicznych nie mogą być zawierane na czas nieoznaczony. Z kolei art. 142 ust. 2 dopuszcza możliwość zawarcia umowy, której przedmiotem są świadczenia okresowe lub ciągłe, na okres dłuższy niż 4 lata jedynie w przypadku, gdy wykonanie zamówienia w dłuższym okresie spowoduje oszczędności kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu czteroletniego lub jest to uzasadnione zdolnościami płatniczymi zamawiającego lub zakresem planowanych nakładów oraz okresem niezbędnym do ich spłaty – przesłanki takie nie wystąpiły. Jak ustalono w protokole kontroli, koszt obsługi rachunków bankowych systematycznie rośnie. Już uwzględnienie kosztów poniesionych w 2008 r., przy założeniu czteroletniego okresu umowy, powoduje przekroczenie równowartości 14.000 euro dla umowy na taki okres – str. 25-26 protokołu kontroli,

h) w zamówieniu na dowóz uczniów z terenu gminy do Przedszkola i Szkoły Podstawowej w Stawiskach oraz Szkoły Podstawowej w Porytem w roku szkolnym 2009/2010:

- zarządzeniem z dnia 6 października 2009 r. powołał Pan komisję do przeprowadzenia tego przetargu, wskazując jej zadania jako całości, natomiast brak postanowień, wymaganych przez art. 21 ust. 3 ustawy, określających obowiązki poszczególnych członków komisji w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac –  str. 102 protokołu kontroli,

- dwaj wykonawcy nie spełnili warunku postawionego w cz. X ust. 1.1 pkt 2 specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tj. nie udokumentowali ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności, a mimo to, bez uprzedniego wezwania na podstawie 26 ust. 3 ustawy do złożenia brakujących dokumentów, zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu. Przewodnicząca komisji przetargowej poinformowała, że oferta  jednego z wykonawców była wyższa od oferty najkorzystniejszej i nie miała szansy na wybór, w związku z czym zaniechano wezwania tego wykonawcy do złożenia brakującego dokumentu. Natomiast drugi z wykonawców został wezwany do złożenia brakującego dokumentu, który dostarczył w dniu następnym po wyborze jego oferty. Wyłonienia wykonawcy dokonano zatem mimo braku kompletnej dokumentacji wymaganej specyfikacją – str. 103 protokołu kontroli,

- treść przekazanego wykonawcom zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty nie spełniała wymagań art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując jedynie dane wybranego wykonawcy i zaoferowane przez niego ceny – str. 103 protokołu kontroli.

         Nieprawidłowości stwierdzono też w zakresie wydatkowania z budżetu gminy środków na remonty i modernizację dróg powiatowych położonych na terenie gminy, tj. udzielania pomocy powiatowi. Stwierdzono, że Burmistrz dnia 25 kwietnia 2007 r. podpisał porozumienie z Powiatem Kolneńskim o przejęcie zadań w zakresie zarządu odcinkami dróg powiatowych, obejmujące odcinek drogi Nr 1863B Kuczyny – Barżykowo o długości ok. 582 mb, którego przebudowę zrealizowano w 2009 r. (termin obowiązywania porozumienia minął 31 grudnia 2008 r.). W § 3 umowy zapisano, że „Burmistrz Gminy zobowiązuje się utrzymywać zarząd nieodpłatnie”, a w § 6 ust. 2, że „Finansowanie wykonania budowy, przebudowy i remontu dróg, o których mowa w § l wymagają oddzielnego porozumienia uwzględniającego wysokość partycypacji Powiatu i Gminy”. Artykuł 8 ust. 3 w zw. z ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że gmina przejmując zadania z zakresu właściwości powiatu na podstawie porozumienia powinna otrzymać środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania przejętych zadań. Mimo wskazania w umowie, że jej przedmiotem jest przejęcie zadań powiatu w drodze porozumienia, w istocie miała ona charakter udzielenia pomocy rzeczowej w zakresie realizacji zadania zarządu drogami powiatowymi (nie stwierdzono też, aby Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowała uchwałę w sprawie przyjęcia realizacji zadań w drodze porozumienia). Koszt przebudowy drogi powiatowej Kuczyny-Barżykowo – zadania zrealizowanego w ramach jednego zamówienia publicznego wraz z odcinkami dróg gminnych za cenę ryczałtową 1.015.995,97 zł za całość robót – został wyceniony przez Skarbnika na 165.537,74 zł, z czego powiat sfinansował 100.000 zł, a z budżetu gminy wydatkowano 65.537,74 zł. Wydatkowane z budżetu gminy środki na przebudowę drogi powiatowej miały charakter pomocy rzeczowej udzielonej Powiatowi Kolneńskiemu, o której w okresie objętym kontrolą była mowa w art. 167 ust 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy). Jak wynika z przywołanych przepisów, pomoc innej jednostce samorządu terytorialnego powinna być określona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Stosownych uchwał Rady Gminy w sprawie udzielenia pomocy nie stwierdzono. W świetle  przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), chęć podjęcia jedynie funkcji bezpośredniego inwestora zadań na drogach powiatowych nie może być przesłanką przesądzającą o możliwości przekazania gminie ogólnego zarządu tymi drogami. Wykonywanie zarządu drogą publiczną jest procesem, na który składają się wszystkie czynności wymienione w art. 20 i 20a  ustawy o drogach publicznych.

Ustalono, że pomoc powiatowi na przebudowę dróg powiatowych, niemająca umocowania w odrębnych uchwałach Rady Miejskiej, w 2008 r. wyniosła 563.323,16 zł a w 2010 r. 215.287,24 zł. Charakter poniesionych nakładów wskazuje, że zwiększały one wartość początkową przebudowywanych dróg, jako poszczególnych obiektów środków trwałych – w tym przypadku będących własnością powiatu. Zrealizowane przez gminę nakłady na drogach powiatowych zostały wyksięgowane z ewidencji Urzędu na koncie 011 „Środki trwałe”, natomiast brak dokumentów, aby powiatowi zostały przekazane dane umożliwiające ujęcie w księgach rachunkowych Starostwa zwiększenia wartości środków trwałych – str. 123-126 protokołu kontroli.

Badając organizację wewnętrzną jednostki stwierdzono, że nie została wypełniona dyspozycja zawarta w art. 5 ust. 1 obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), nakazująca utworzenie stanowiska sekretarza w Urzędzie Miejskim – str. 2 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości stosowania przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) wykazała nieprawidłowości, opisane na str. 3-6 protokołu kontroli,  polegające na tym, że:

a) wniosek Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Stawiskach (zakładu budżetowego), wykonującego obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie gminy, o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2010 r., sporządzony został 19 stycznia 2009 r. (ostateczna wersja – po korektach – 17 lutego 2009 r.). Wniosek został zatem sporządzony ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu wyznaczonego przez art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wniosek powinien być przedstawiony Panu Burmistrzowi w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie. W konsekwencji, z naruszeniem terminu wyznaczonego ustawą, taryfy uchwalone zostały przez Radę Miejską dopiero w dniu 26 lutego 2009 r. Artykuł 24 ust. 5 ustawy wskazuje, że Rada Miejska powinna podjąć uchwałę o zatwierdzeniu taryf, albo o odmowie ich zatwierdzenia jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. Zatem taryfy nie powinny być uchwalone później niż 25 dni przed dniem wejścia ich w życie,

b) z naruszeniem przepisów ustawy Rada Miejska uchwaliła taryfy niższe niż przedstawione przez ZGKiM we wniosku, skalkulowane na zasadach określonych w art. 20 ustawy. Jak wynika z ustaleń kontroli, Rada odrzuciła stawki przedstawione we wniosku, a następnie przyjęła „stawki wypracowane przez Radę”, wynoszące 2,26 zł za 1 m³ wody (we wniosku po korektach 2,59 zł) i 4 zł za 1 m³ ścieków (we wniosku po korektach 6,69 zł). Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 20 ustawy, określanie taryf należy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, natomiast do Rady Miejskiej, w myśl art. 24 ust. 5 ustawy, należy podjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf bądź o odmowie ich zatwierdzenia (przesłanką odmowy zatwierdzenia może być tylko sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami). Rada Miejska, stosownie do art. 24 ust. 6 ustawy, może natomiast podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Zapis ten nie daje Radzie Miejskiej podstawy do uchwalania innej (niż wnioskowana przez przedsiębiorstwo) wysokości taryf.

Rada Miejska w związku z uchwaleniem mniejszych taryf niż wynikające z kalkulacji przedłożonej przez ZGKiM zadecydowała o przyznaniu dotacji na „dopłaty do ceny wody, oczyszczania ścieków, odpadów stałych” określając w uchwale budżetowej na 2009 r. jej wysokość na 366.165 zł, bez wskazania wysokości dopłat do poszczególnych rodzajów usług. Przyjęcie tylko ogólnej kwoty dotacji nie spełniało wymagań stawianych dopłacie przez art. 24 ust. 6 ustawy. Brak wskazania przez Radę stawek jednostkowych dopłat do poszczególnych rodzajów usług uchybia ponadto zasadom określania dotacji przedmiotowych, zawartym w okresie objętym kontrolą w art. 174 ustawy o finansach publicznych, a obecnie w art. 219 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.

Kontrola rozliczeń budżetu z ZGKiM wykazała ponadto, że Pan Burmistrz nie określił szczegółowości rozliczenia dotacji, w związku z czym kierownik ZGKiM nie miał wytycznych co do sposobu rozliczenia dotacji na podstawie obowiązującego w okresie objętym kontrolą § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.). Kwestia szczegółowości rozliczenia dotacji przedmiotowej została uregulowana przez Pana Burmistrza w trakcie kontroli, zarządzeniem z dnia 30 listopada 2010 r. – str. 7 protokołu kontroli.

Analiza sprawozdań ZGKiM wykazała, że od kilku lat jednostka ta znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, czego jedną z przyczyn może być ingerowanie przez Radę Miejską w kalkulowane przez Zakład taryfy i określanie kwoty dotacji z pominięciem elementu dopłaty do wysokości skalkulowanych przez Zakład jednostkowych cen usług. Według sprawozdań za 2007 r. ujemny stan środków obrotowych wynosił 9.681,68 zł, a za 2008 r. – 121.396,54 zł. Za 2009 r. wykazano wprawdzie dodatni wynik finansowy w wysokości 17.277,48 zł, jednakże w sposób istotny nie poprawiło to sytuacji płatniczej. Wystąpiły problemy z utrzymaniem płynności finansowej, a w efekcie przypadki nieterminowego opłacania zobowiązań. Według sprawozdań Rb-Z Zakładu zobowiązania wymagalne na koniec 2008 r. wynosiły 57.810,67 zł, a na  koniec 2009 r. – 33.509 zł. Wskutek nieterminowego regulowania zobowiązań ZGKiM poniósł straty w postaci opłacenia karnych odsetek w 2008 r. w wysokości 1.226,07 zł, w 2009 r. w  wysokości 508,99 zł, a za II kwartały 2010 r. w kwocie 71,79 zł – str. 7 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie spraw związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że:

a) po przekształceniu w 2008 r. Szkoły Podstawowej w Sokołach w szkołę filialną Szkoły Podstawowej w Stawiskach nie został zaktualizowany załączony do Statutu Gminy wykaz jednostek organizacyjnych – str. 7-8 protokołu kontroli,

b) nieruchomości, którymi dysponują jednostki oświatowe nie zostały im oddane w trwały zarząd będący prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ustanawianą decyzją administracyjną stosownie do postanowień art. 43-45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 8 protokołu kontroli, 

c) Urząd Miejski prowadzi księgi rachunkowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury, co sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębna osoba prawna (GOK) oraz jako jednostka budżetowa (OPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Miejskiemu – str. 8-9 protokołu kontroli,

d) poddana kontroli – w świetle zgodności z postanowieniami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80) – dokumentacja rejestrowa Gminnego Ośrodka Kultury nie zawiera m.in. danych określających mienie tej instytucji kultury (dział trzeci – § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Faktycznie instytucja kultury działa korzystając z mienia stanowiącego własność gminy, tj. budynku przy ul. Krótkiej 4 w Stawiskach oraz pomieszczeń w budynku Szkoły Podstawowej w Porytem, jednak brak pisemnego określenia formy prawnej władania. Nadmienić należy, iż po poprzedniej kontroli kompleksowej Izby założono nowy rejestr i zamiast – stosownie do zalecenia pokontrolnego – uzupełnienia w nim brakujących zapisów, pominięto niektóre informacje zawarte w poprzednim rejestrze. Stosownie do postanowień § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia rejestr powinien zawierać kolejne wpisy oraz zmiany i uzupełnienia – str. 9-10 protokołu kontroli.

Badając przestrzeganie postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu dotyczących organizacji kontroli wewnętrznej stwierdzono, że nie był sporządzany plan kontroli wewnętrznej, o którym mowa w § 28 ust. 1 i 2 regulaminu. Brak też udokumentowania wykonywania czynności kontrolnych (protokołów i wystąpień pokontrolnych) na zasadach określonych regulaminem – str. 14 protokołu kontroli.

Analiza obowiązującej w okresie objętym kontrolą dokumentacji opisującej przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości oraz procedury kontroli wewnętrznej wykazała brak, niedostateczne lub niewłaściwe unormowanie niektórych kwestii. W szczególności należy wskazać, że:

a) nie określono stosowanych wersji oprogramowania komputerowego wykorzystywanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych i daty rozpoczęcia ich eksploatacji, tj. elementów dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wymaganych przepisami art. 10 ust 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości. Obowiązek ustalenia w formie pisemnej i aktualizacji dokumentacji spoczywa na kierowniku jednostki zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy – str.  16 protokołu kontroli,

b) nie określono, które księgi rachunkowe są prowadzone metodą tradycyjną (bez użycia programu komputerowego) – str. 22 protokołu kontroli,

c) niejasno określono procedury kontroli merytorycznej. Przyjęta przepisami wewnętrznymi wzorcowa treść opisu mającego dokumentować wykonanie kontroli merytorycznej dowodów księgowych nie odpowiada przyjętemu celowi tej kontroli, bowiem nakazuje potwierdzenie, że wydatek znajduje pokrycie w planie finansowym, co w istocie stanowi element kontroli formalno-rachunkowej, przypisanej w art. 54 ust 1 pkt 3 lit. a) ustawy o finansach publicznych głównemu księgowemu – str. 17-18 protokołu kontroli,

d) do grudnia 2010 r. nie aktualizowano bieżąco zakładowego planu kont w celu dostosowania do zmian przepisów stanowiących podstawę jego opracowania. W grudniu 2010 r. opracowano nowy zakładowy plan kont w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861) – str.  19 protokołu kontroli,

e) w przepisach wewnętrznych nie została określona kwota, poniżej której środki trwałe nie są objęte ewidencją ilościowo-wartościową, w związku z czym brak formalnych podstaw do ujmowania środków trwałych o nieistotnej wartości w ewidencji ilościowej – str. 20 protokołu kontroli,

f) nie opracowano pisemnych procedur wyłaniania wykonawców dostaw, robót i usług, które ze względu na wartość nieprzekraczającą 14.000 euro nie wymagają stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w art. 35 ust. 3 pkt 1 stanowiła, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Procedury wewnętrzne jednostki powinny być skonstruowane w sposób zapewniający udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wydatkowaniu środków. Na podstawie postanowień art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., kierownik jednostki obowiązany był do ustalenia, w formie pisemnej, procedur w odniesieniu do m.in. udzielania zamówień publicznych i dokonywania wydatków ze środków publicznych. Aktualnie obowiązki kierownika jednostki w zakresie organizacji kontroli zarządczej wynikają z art. 68 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. oraz Standardów kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych ogłoszonych komunikatem nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Brak procedur skutkował tym, że wybór wykonawców zamówień następował bez udokumentowania stosowania przywołanej zasady – str. 20, 116 i 120 protokołu kontroli,

g) niedookreślono zasad gospodarowania samochodami służbowymi; nie przewidują one m.in. wzorów stosowanych kart drogowych i zasad dysponowania pojazdami – str. 20 i 135-136 protokołu kontroli,

h) niedookreślono kwestii dotyczących gospodarki magazynowej, w szczególności zasad obrotu materiałami i dowodów służących udokumentowaniu obrotu – str. 133-135 protokołu kontroli.

Kontrola przestrzegania regulacji wewnętrznych wykazała, że:

a) w praktyce ewidencja kart drogowych prowadzona jest przez pracowników merytorycznie zajmujących się rozliczaniem paliwa, podczas gdy przepisy wewnętrzne przewidują prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowana (do których zaliczono karty drogowe) przez kasjera – str. 135 protokołu kontroli,

b) nie przestrzegano obowiązku rozliczania zużytych materiałów po wykonaniu remontu; zamiast tego na koniec 2009 r. sporządzono zbiorcze rozliczenie materiałów zużytych w ciągu roku do wszystkich prowadzonych remontów (remontów nawierzchni chodników), przy czym sporządzony na okoliczność rozliczenia dowód zawierał jedynie ilości materiałów zużytych na poszczególnych obiektach (ulicach, placach) bez odniesienia do wyremontowanej powierzchni – str. 133-135 protokołu kontroli,

c) rozliczeń zużycia oleju opałowego dokonywano raz na rok, wbrew przyjętej zasadzie przewidującej dokonywanie rozliczeń raz na kwartał – str. 133-135 protokołu kontroli.

         Kontrola poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała szereg nieprawidłowości naruszających przepisy ustawy o rachunkowości, obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) oraz regulacji wewnętrznych w zakresie dokumentowania zmian w stanie składników majątkowych. Nieprawidłowości polegały na:

a) ujmowaniu na subkoncie do konta 133 „Rachunek budżetu” środków uzyskanych z PFRON na realizację projektu „Uczeń na wsi – pomoc w zdobyciu wykształcenia przez osoby niepełnosprawne zamieszkujące gminy wiejskie oraz gminy miejsko-wiejskie”, niezaliczonych do dochodów budżetu. Konto to przeznaczone jest do ewidencji operacji pieniężnych dokonywanych na bankowych rachunkach budżetu. Ewidencja tego typu środków powinna być prowadzona w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 27-28 protokołu kontroli,

b) braku zgodności (o 18.667,75 zł) między stanem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wyrażonym saldem konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” w wysokości 77.816,57 zł, a sumą aktywów Funduszu w wysokości 59.148,82 zł, co było efektem omyłkowego zarachowania w 2007 r. wypłaconych nauczycielom świadczeń urlopowych na kwotę 18.667,75 zł na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, zamiast w ciężar Funduszu na koncie 851. Spowodowało to zniekształcenie sald kont 231 i 851 o kwotę 18.667,75 zł, ujmowanych następnie w niewłaściwej wysokości do bilansów. Odpowiednich księgowań korygujących dokonano w trakcie kontroli – str. 30 i 43 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowym ewidencjonowaniu zobowiązań z tytułu pożyczki w wysokości 200.000 zł na koncie 134 „Kredyty bankowe”, zamiast na koncie 260 „Zobowiązania finansowe” – str. 36 protokołu kontroli,

d) wykazaniu w ewidencji budżetu na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” na koniec 2009 r. salda strony Ma w wysokości 4.902,06 zł, sprzecznego z treścią ekonomiczną tego konta. Jak ustalono, saldo to było skutkiem operacji ewidencjonowanych w szkołach. Wchodząca w skład tego salda kwota 2.293,48 zł wpłynęła na rachunek budżetu tytułem zwrotu nienależnego wynagrodzenia i zamiast dodatkowych księgowań korygujących (zapis techniczny po obu stronach konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” oraz na zmniejszenie kosztów) wpłatę tę drugostronnie zarachowano na koncie 231, tworząc w ten sposób rzekome zobowiązanie. W efekcie, oprócz salda kont 223 i 231 zawyżono o 2.293,48 zł zrealizowane w 2009 r. wydatki, ujęte następnie w błędnej wysokości w sprawozdaniu Rb-28S. Pozostała cześć salda strony Ma konta 223 wynikała z angażowania w jednostkach w realizację wydatków środków przyjętych na konto 130, a niestanowiących środków na wydatki (np. na wydatki przeznaczono w ten sposób kwotę 805 zł stanowiącą środki ZFŚS). Odpowiednich księgowań korygujących dokonano w 2010 r. – str. 40 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowym ujęciu w ewidencji budżetu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” kwoty 28.791,08 zł, czym spowodowano zaniżenie dochodów zrealizowanych w 2009 r. Środki te dotyczyły wpłat kontrahentów na poczet ceny za sprzedane przez gminę lokale mieszkalne, które to transakcje sfinalizowano zawarciem umów w 2010 roku. W związku z tym, że kasowa realizacja dochodu ze zbycia składników majątkowych nastąpiła w 2009 r., to w księgach 2009 r. należało dokonać księgowania na koncie 901 „Dochody budżetu”, stosownie do § 5 rozporządzenia – str. 41protokołu kontroli,

f) bezpodstawnym prowadzeniu za pośrednictwem konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” rozliczeń dochodów pozyskiwanych z tytułu odpłatności za uczęszczanie do przedszkola i żywienie dzieci w przedszkolu. Przedszkole jest jednostką budżetową posiadającą własne księgi rachunkowe (prowadzone przez Urząd), w których powinny być ewidencjonowane operacje dotyczące działalności tej jednostki, w tym realizowane przez przedszkole dochody i ich rozliczenie z budżetem gminy – str. 42 protokołu kontroli,

g) nieprawidłowym ujmowaniu na koncie 221, zamiast za pośrednictwem konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, rozliczeń z pracownikami dotyczących obciążenia kosztami prywatnych rozmów telefonicznych – str. 43 protokołu kontroli,

h) nieujęciu w ewidencji księgowej, a w efekcie i w sprawozdawczości, należności z tytułu odsetek od należności przypisanych. Stosownie do postanowień § 7 ust. 8 rozporządzenia, odsetki od należności należało ujmować w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec kwartału. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. obowiązek ten zawarto w § 8 ust. 5. Niezarachowane odsetki od należności podatkowych na 31 grudnia 2009 r. wyniosły 1.352 zł, a na koniec III kwartału 2010 r. 3.575,30 zł – str. 43 protokołu kontroli,

i) nieprawidłowym, naruszającym zasadę memoriału wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy, zarachowaniu kosztów wynagrodzenia pracownika w kwocie 1.169 zł w księgach 2010 r. (wynagrodzenie dotyczyło zatrudnienia w 2009 r. i wypłacono je w grudniu 2009 r.), czym zaniżono koszty 2009 r. Ponadto odniesienie wypłaconej w 2009 r. kwoty wynagrodzenia na stronę Wn konta 231, zamiast w koszty, spowodowało powstanie nierealnego salda na koncie 231, wskazującego na nadpłatę wynagrodzeń – str. 43 protokołu kontroli,

j) nieprawidłowym ujmowaniu po stronie Ma konta 234 kwot potrąconych z wynagrodzeń stanowiących zajęcia komornicze, co powodowało powstawanie na tym koncie nierealnych sald, wskazujących – ze względu na treść ekonomiczną tego konta – na istnienie rzekomych zobowiązań wobec pracowników. Właściwym kontem do ewidencji tego typu rozliczeń jest konto 240 – str. 47 protokołu kontroli,

k) zaksięgowaniu opłacenia prowizji pobranych przez bank za prowadzenie rachunku sum depozytowych w sposób zmniejszający o całość prowizji zobowiązania wobec wykonawców z tytułu zabezpieczenia należytego wykonania umów; stosownie do art. 148 ust. 5 Prawa zamówień publicznych, zamawiający zwraca zabezpieczenie wniesione w pieniądzu z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy. W przypadku, gdy na rachunku przechowywane są też inne środki niż zabezpieczenia, koszty prowizji za prowadzenie rachunku powinny zostać proporcjonalnie rozliczone na poszczególne tytuły środków i poszczególnych kontrahentów – str. 48 protokołu kontroli,

l) zarachowaniu kwoty 3.485,60 zł wpłaconej przez dłużników alimentacyjnych, jako depozytu (Wn 139 – Ma 240 w ewidencji Urzędu) i nieprawidłowym pozostawieniu jej na tym koncie, zamiast odprowadzenia na rachunek budżetu w celu rozliczenia na zasadach określonych w obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej... (Dz. U. Nr 135, poz. 955 ze zm.). W konsekwencji rozliczeń z Podlaskim Urzędem Wojewódzkim dokonywano co prawda terminowo, lecz nieprawidłowo za pośrednictwem rachunku depozytowego Urzędu. Rozliczenia z PUW powinny być dokonywane w ewidencji budżetu, za pośrednictwem rachunku budżetu i konta 224 „Rozrachunki budżetu”. Obecnie zasada ta wynika z art. 255 ustawy o finansach publicznych,

m) nieobjęciu ewidencją księgową w OPS należności od dłużników alimentacyjnych; kwota należności na koniec 2009 r., według sprawozdania Rb-27ZZ, wynosiła 264.330,96 zł. W efekcie wartości obrazujące rozliczenia z dłużnikami alimentacyjnymi nie były ujmowane w sprawozdawczości finansowej. Dane do sprawozdawczości budżetowej dotyczące stanu rozliczeń z dłużnikami oraz budżetem państwa i budżetami gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika uzyskiwano z pozaksięgowych urządzeń prowadzonych w OPS – str. 48-49 protokołu kontroli,

n) zaniechaniu prowadzenia konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” (przewidzianego zakładowym planem kont), na którym do końca 2010 r. powinna być ujmowana wartość odpisów aktualizujących należności oraz równowartość przypisanych odsetek od nieterminowo regulowanych należności; począwszy od 2011 r. konto to służy wyłącznie do dokonywania odpisów aktualizujących należności w przypadku wystąpienia przesłanek uzasadniających dokonanie odpisu, o których mowa w art. 35b ustawy; zasada ta dotyczy obecnie zarówno należności głównych, jak i odsetek – str. 49 protokołu kontroli,

o) nieprawidłowym księgowaniu udzielonych dotacji bezpośrednio na konto 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”, które przeznaczone jest do ewidencji dotacji przekazanych z budżetu w części uznanej za wykorzystane lub rozliczone. Wartość dotacji przekazanych przez organ dotujący powinna być ujmowana na stronie Wn konta 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych”, zaś na stronie Ma tego konta powinna być ujmowana wartość dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone, w korespondencji z kontem 810. Ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 224 powinna zapewniać możliwość ustalenia wartości przekazanych dotacji według jednostek oraz przeznaczenia dotacji. Analogicznie zasady rozliczania dotacji, za pośrednictwem kont 224 i 810, określa obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – str. 95-96 protokołu kontroli,

p) nieujęciu w księgach rachunkowych należności w wysokości 1.000 zł, stanowiącej ustaloną w umowie cenę za sprzedany przez gminę w 2009 r. zestaw do koszenia trawy (kosiarka samobieżna i przyczepka) i zaniechaniu działań w celu windykacji należności wynikającej z umowy. Z wyjaśnień Pana Burmistrza wynika, że przyczepka, stanowiąca element zestawu, nie została sprzedana. Zatem umowę należy ocenić jako sporządzoną niezgodnie ze stanem faktycznym (wolą stron), co świadczy o braku należytej staranności w zarządzaniu mieniem gminy. W konsekwencji przyczepka nie figuruje w ewidencji, ponieważ na podstawie nierzetelnie sporządzonej umowy została wyksięgowana wraz z całym zestawem o wartości ewidencyjnej 19.450 zł –  str.  84 i 130 protokołu kontroli,

q) nieterminowym i nierzetelnym (z naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy) sporządzeniu w 2009 r. dwóch dowodów księgowych (w postaci wykazów) w celu wyksięgowania sprzedanych nieruchomości o wartości ewidencyjnej 374.553,63 zł. W skład tej sumy, jak ustalono w trakcie kontroli, wchodziła kwota 35.830,99 zł oznaczająca wartość ewidencyjną działki, która faktycznie nie została sprzedana, a więc zaniżono o nią wartość mienia w ewidencji i bilansie. W trakcie kontroli Skarbnik sporządził dowód PK w celu ponownego ujęcia tej działki do ewidencji. Ustalono ponadto, że spośród 31 pozycji w obu wykazach transakcje dokonane w 2009 r. dotyczyły jedynie 5 pozycji o wartości ewidencyjnej 7.453,05 zł, zaś pozostałe pozycje o wartości ewidencyjnej 331.269.59 zł odnosiły się do nieruchomości sprzedanych przed rokiem 2009. Niebieżące sporządzanie dowodów dokumentujących operacje gospodarcze, a w efekcie księgowanie ich do innych okresów, niż okresy, w których miały miejsce operacje, narusza zarówno przywołany art. 20 ust. 1 ustawy, jak i wewnętrzne regulacje przywołane w protokole kontroli, nakazujące merytorycznemu pracownikowi prowadzącemu sprawy gospodarki nieruchomościami przekazywanie stosownych danych do referatu księgowości najpóźniej w ciągu 2 dni po sporządzeniu aktu notarialnego. Konsekwencją niebieżącego usuwania z ewidencji wartości sprzedanych nieruchomości było zawyżenie na koniec 2008 r. wartości środków trwałych o 331.269,59 zł, a w efekcie zniekształcenie wyników w tym zakresie w bilansie za 2008 r.

         Niebieżące księgowanie operacji stwierdzono ponadto w przypadku operacji dotyczącej sprzedaży w 2008 r. wyeksploatowanego samochodu ŻUK, który zdjęto z ewidencji dopiero w 2009 r., w związku z czym zawyżono stan majątku na koniec 2008 r. o wartość ewidencyjną pojazdu wynoszącą 2.469,60 zł – str. 129 i 131 protokołu kontroli,

r) wyksięgowaniu z ewidencji pozostałych środków trwałych składników o wartości 1.988,13 zł na podstawie „protokołu kasacji” niezawierającego udokumentowania sposobu fizycznej ich likwidacji, tj. pełnego opisu operacji gospodarczej, wymaganego w treści dowodu księgowego na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy – str. 132 protokołu kontroli.

         Badając zagadnienia dotyczące opracowania budżetu, pod kątem zgodności z procedurą określoną ustawą o finansach publicznych,  stwierdzono że projekt uchwały budżetowej na 2009 r., przyjęty zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 14 listopada 2008 r., przekazano Radzie Miejskiej oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej dopiero 25 listopada 2008 r., czym naruszono obowiązek przedłożenia projektu wskazanym organom do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, uregulowany w okresie objętym kontrolą w art. 181 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. (obecnie art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.) – str. 50 protokołu kontroli.

Analiza rozliczeń z pracownikami z tytułu wynagrodzeń wykazała na koniec 2009 r. saldo strony Wn konta 231 w wysokości 35.069,97 zł oznaczające wysokość zaliczek wypłaconych pracownikom na poczet przyszłych wynagrodzeń. Zasadniczą część stanowiły zaliczki wypłacone Panu Burmistrzowi i Zastępcy Burmistrza z naruszeniem wewnętrznych regulacji wprowadzonych Pana zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miejskim w Stawiskach. Zarządzenie określa wysokość zaliczek (75% wynagrodzenia przysługującego pracownikowi za przepracowany okres w danym miesiącu)  i obowiązkowy termin spłaty (przy wypłacie najbliższych wynagrodzeń). Regulamin wynagradzania nie przewiduje natomiast w ogóle możliwości wypłaty zaliczek.

Suma zaliczek na poczet wynagrodzeń pobranych w 2008 r. przez Pana Burmistrza wyniosła 17.500 zł, zaś pobranych przez Zastępcę Burmistrza w 2009 r. 14.900 zł (Zastępca Burmistrza w trakcie kontroli dokonał spłaty tych zaliczek). Z kolei suma dalszych zaliczek, pobranych przez Zastępcę Burmistrza w 2010 roku, wyniosła 15.900 zł. Zaliczki wypłacane były także innym pracownikom, przy czym w ich przypadku rozliczeń dokonano w terminie określonym w wewnętrznej regulacji. Pan Burmistrz do czasu kontroli w ogóle nie dokonywał spłat pobranych zaliczek. W złożonym wyjaśnieniu przyczynę takiego stanu rzeczy tłumaczy Pan zapomnieniem o tym fakcie:  nikt z pracowników nie przypomniał mi o tym. Z dalszej treści wyjaśnienia wynika, że wiedza na ten temat dotarła do Pana Burmistrza w drugiej połowie 2010 roku i podpisałem odpowiednie oświadczenie, aby odciągano mi od wynagrodzenia comiesięcznie część kwoty niespłaconych zaliczek do czasu całkowitej spłaty. Skarbnik wyjaśnił, że Nie potrącano zaliczek (...) ponieważ nie miałam odwagi przypomnieć Panu Burmistrzowi o powyższej kwestii. Z oświadczenia z dnia 10 września 2010 r. wynika, że Pan Burmistrz zwrócił się o comiesięczne potrącanie tytułem spłaty zaliczek kwoty 2.500 zł począwszy od stycznia 2011 r. lub z odprawy w przypadku niewybrania mnie na następną kadencję. Nadmienić należy, że – z jednym wyjątkiem – wszystkie dyspozycje wypłaty kolejnych zaliczek Pan Burmistrz wydawał sam sobie, z naruszeniem kompetencji Przewodniczącego Rady (upoważnionego w 2008 r. do wykonywania wobec Pana Burmistrza czynności z zakresu prawa pracy, z wyjątkiem ustalania wynagrodzenia).

Wyłączono dane objęte tajemnicą skarbową - podstawa wyłączenia art.5 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.293 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (dane zawarte w deklaracji podatkowej i innych dokumentach składanych przez podatników). Wyłączenia dokonał Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Białymstoku Dariusz Renczyński.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że brak bieżących potrąceń zaliczek spowodował, że otrzymywał Pan faktycznie miesięczne wynagrodzenie w kwocie wyższej niż ustalona przez Radę Miejską.

Urząd Miejski prowadzi wspólną działalność socjalną z OPS i Gminnym Ośrodkiem Kultury. Stwierdzony stan faktyczny nie wynika z ustaleń między kierownikami poszczególnych jednostek, jako pracodawcami, co do prowadzenia wspólnej działalności socjalnej. W świetle postanowień art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, prowadzenie przez pracodawców wspólnej działalności socjalnej powinno być oparte o umowę określającą w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy. Umowa może także określać warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu. W badanym przypadku umowy między pracodawcami nie stwierdzono – str. 31 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość gospodarowania w 2009 r. Zakładowym Funduszem Świadczeń Socjalnych stwierdzono wypłaty zapomóg pieniężnych oraz dopłat do zakupu okularów sprzecznie z zasadami udzielania świadczeń określonymi w regulaminie ZFŚS. W dniu 6 marca 2009 r. wypłacono 71 zapomóg w łącznej kwocie 15.850 zł (po 100, 150 i 500 zł) oraz 52 zasiłki określone jako „zdrowotne” w łącznej kwocie 17.900 zł (również po 100, 150 i 500 zł) dla wszystkich pracowników (łącznie z Panem Burmistrzem, Zastępcą Burmistrza i innymi osobami zaliczanymi do kadry kierowniczej) oraz emerytów i rencistów. Zróżnicowane stawki zapomóg określiła Rada Pracownicza Urzędu Miejskiego na zebraniu odbytym z udziałem Pana Burmistrza w dniu 26 lutego 2009 r. – bez określenia kryteriów przyznania ich w różnych wielkościach. Powszechny charakter wypłat (wszystkim pracownikom) przeczy zasadzie udzielania pomocy w wypadkach losowych, jak to określono w § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu.

Zakup okularów w 2009 r. dofinansowano ze środków Funduszu sześciu pracownikom na kwotę 1.740 zł. Należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 grudnia 1998 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe (Dz. U. Nr 148, poz. 973), pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom okulary korygujące wzrok, zgodnie z zaleceniem lekarza, jeżeli wyniki badań okulistycznych przeprowadzonych w ramach profilaktycznej opieki zdrowotnej wykażą potrzebę ich stosowania podczas pracy przy obsłudze monitora ekranowego. Zatem wydatki związane z zakupem okularów, po spełnieniu warunków określonych rozporządzeniem, powinny stanowić koszt zakładu pracy, a nie Funduszu. Ponadto potrzeba stosowania okularów musi wynikać z zalecenia lekarza i dotyczyć stanowiska pracy wyposażonego w monitor ekranowy. Stwierdzono zaś, że dofinansowanie zakupu okularów przyznano m.in. kierowcy – str. 31-33 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków stwierdzono nieprawidłowe kwalifikowanie niektórych operacji (a także ich planowanie) w świetle przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.), polegające na tym, że:

a) kwotę 10.000 zł przekazaną na Fundusz Wsparcia Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku, z przeznaczeniem na potrzeby Komendy Powiatowej Policji w Kolnie, ujęto nieprawidłowo do par. 6220 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych”, zamiast do par. 3000 „Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy” – str. 95 protokołu kontroli,

b) dochody ze sprzedaży nieruchomości w kwocie 98.671,80 zł ujęto do par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”, zamiast do par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 83-84 protokołu kontroli,

c) dotację z Powiatu Kolneńskiego w wysokości 100.000 zł, pokrywającą część kosztów realizowanej przez gminę przebudowy odcinka drogi powiatowej Nr 1863B Kuczyny-Barżykowo ujęto do rozdziału 60016 „Drogi publiczne gminne”, zamiast do rozdziału 60014 „Drogi publiczne powiatowe”. Podobnie wydatek na przebudowę drogi powiatowej na kwotę 165.537,74 zł ujęto nieprawidłowo do rozdziału 60016, zamiast do rozdziału 60014 – str. 123-125 protokołu kontroli,

d) dotację w wysokości 20.000 zł na dofinansowanie zakupu sprzętu ratowniczego, określoną w umowie jako pomoc finansowa z budżetu Województwa Podlaskiego, ujęto po stronie dochodów w par. 2330 „Dotacje celowe otrzymane od samorządu województwa na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, zamiast, stosownie do treści umowy i przedmiotu dofinansowania, do par. 6300 „Wpływy z tytułu pomocy finansowej udzielanej między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych” – str. 126-127 protokołu kontroli,

e) dotację w wysokości 40.000 zł na dofinansowanie zakupu sprzętu ratowniczego, uzyskaną  z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku, ujęto nieprawidłowo do par. 2440 „Dotacje otrzymane z państwowych funduszy celowych na realizację zadań bieżących jednostek sektora finansów publicznych”, zamiast do par. 6280 „Środki otrzymane od pozostałych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych”– str. 127 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowo zaplanowano w budżecie środki na zakup sprzętu hydraulicznego za 76.505 zł w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”. Zakupiony sprzęt nieprawidłowo ujęto na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, po czym w dniu 30 września 2009 r. dokonano odpowiedniej korekty polegającej na przeksięgowaniu na konto 011 „Środki trwałe” – str. 127 protokołu kontroli.

Badanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów z art. 24h i nast. ustawy o samorządzie gminnym wykazało, że w 2009 r. Pan Burmistrz i Przewodniczący Rady Miejskiej terminowo przedstawili Radzie Miejskiej wymagane informacje, w których, poza uchybieniami polegającymi na nieprawidłowym wypełnianiu niektórych pozycji, wskazano, że niektórzy pracownicy i niektórzy radni w pkt VIII oświadczeń nie wpisywali wszystkich dochodów, a zatem oświadczenia nie były kompletne. Nie stwierdzono, by Przewodniczący Rady i Pan Burmistrz wezwali pracowników i radnych do uzupełnienia oświadczeń o brakujące dane (art. 24h ust. 12 pkt 3 ustawy). Natomiast w 2010 r. (do dnia kontroli tego zagadnienia, tj. 14 grudnia) Pan Burmistrz i Przewodniczący Rady Miejskiej nie przedłożyli Radzie wymaganych informacji - zgodnie z art. 24h ust. 12 ustawy termin wykonania tych czynności minął 30 października. Z treści analiz oświadczeń majątkowych przesłanych przez Urząd Skarbowy wynika, że wszyscy zobowiązani złożyli oświadczenia w terminie, oraz że stwierdzono nieprawidłowości. Nieprawidłowości miały podobny charakter jak w 2009 r., co można uznać za konsekwencję braku działań Pana Burmistrza i Przewodniczącego Rady w tym zakresie – str. 97-98  protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wydatków z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży radnych wykazała, że od 1 grudnia 2010 r., na podstawie uchwały z dnia 8 grudnia 2010 r., Rada Miejska wprowadziła nowe stawki diet, w tym dietę dla Przewodniczącego Rady określiła w formie miesięcznego ryczałtu w wysokości 115% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z wyliczenia wynika, że dieta ta byłaby o 269,05 zł wyższa od diety maksymalnej przysługującej radnemu w kontrolowanej gminie, wynoszącej 1.324,85 zł. W skali roku nadpłata wyniosłaby 3.228,60 zł. W trakcie kontroli okazano przygotowany odpowiedni projekt uchwały zmieniającej wysokość diety Przewodniczącego Rady – str. 98-99 protokołu kontroli.

Analiza zagadnienia pobierania przez gminę dochodów z opłat adiacenckich na podstawie art. 98a i art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami wykazała, że gmina realizowała inwestycje w zakresie budowy infrastruktury technicznej mogące mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, jak również wydawano decyzje w sprawie podziału nieruchomości. Nie stwierdzono jednakże ze strony gminy działań skierowanych na stwierdzenie ewentualnej podstawy do ustalenia opłat. Było to efektem niepodjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wskazanymi wyżej zdarzeniami. W złożonym wyjaśnieniu podnosi Pan – jako powód niewystępowania z inicjatywą uchwałodawczą – że art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a także orzecznictwo sądowe, aczkolwiek nie przywołał Pan orzeczeń) nie nałożył na organ wykonawczy obowiązku egzekwowania opłaty adiacenckiej. Jako kolejny powód niewystępowania z inicjatywą uchwałodawczą przywołuje Pan fakt, że zdecydowaną większość infrastruktury technicznej wybudowano przed  objęciem przez Pana funkcji Burmistrza (poza budową dróg), i że wcześniej nie pobierano tej opłaty, zatem egzekwowanie jej przeze mnie byłoby przejawem niesprawiedliwości społecznej.

Należy wskazać, że nieokreślenie przez Radę Miejską stawek procentowych opłaty adiacenckiej uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – str. 89-90 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym oraz podatkiem leśnym, w grupie podatników-osób fizycznych, wykazała nieprawidłowości polegające na nie przedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. Wskazuje to na naruszenie przez organ podatkowy art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazywanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy m.in. powinien podjąć działania w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionej informacji, przy wykorzystaniu procedur wskazywanych przepisami działu V Op. – str. 57 i 64-65 protokołu kontroli.

Badaniu poddano także zagadnienia związane ze stosowaniem ulg w podatku rolnym i ustalono, że część decyzji, wydanych przez organ podatkowy w tym zakresie, nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, wymaganej treścią art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 58 i 60 protokołu.

Stwierdzono ponadto, że na wszystkich wnioskach dotyczących ulg z tytułu nabycia gruntów brak adnotacji dotyczącej daty ich wpływu do Urzędu. Uniemożliwia to ustalenie czy wnioski podatników zostały załatwione w terminie wynikającym z treści art. 139 O.p. Taki stan rzeczy wskazuje, iż część dokumentów wpływa do Urzędu z pominięciem kancelarii. Tym samym naruszono także wskazania § 6, obowiązującego w kontrolowanym okresie, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319 ze zm.) – str. 58-59 protokołu kontroli. Należy zauważyć, iż aktualnie kwestie wewnętrznych uregulowań w zakresie obsługi kancelaryjnej rozstrzyga rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67).

Z kolei w aktach spraw dotyczących ulg inwestycyjnych stwierdzono brak informacji, istotnych z punktu widzenia możliwości zastosowania ulgi, a mianowicie, czy zakończona inwestycja ma przymioty modernizacji oraz czy wszystkie wykazane w przedłożonych fakturach materiały wykorzystane zostały przy realizacji inwestycji. Potwierdza to, iż organ podatkowy nie prowadził oględzin co narusza zasady prowadzenia postępowania podatkowego. Zgodnie z art. 122 O.p. organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym – str. 60 prot. kontroli.

Z opisu zawartego na stronach 60-61 protokołu wynika, że Burmistrz Stawisk nie wystąpił z wnioskiem do Rady Miasta dotyczącym podjęcia uchwały określającej tryb oraz szczegółowe warunki zwolnienia od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej, która umożliwiłaby ewentualne stosowanie zwolnienia ustanowionego treścią art. 12 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku rolnym. W związku, z czym Rada Miasta na podstawie art. 12 ust 9 przywołanej ustawy powinna była podjąć stosowną uchwałę dotyczącą tego typu zwolnienia, po przedłożeniu jej projektu przez organ wykonawczy.

Kontrola działań organu podatkowego związanych z udzielaniem ulg w zapłacie podatków wykazała, że w 46 przypadkach wydano decyzje z naruszeniem art. 210 Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie w nich uzasadnienia prawnego. Zgodnie z tym przepisem integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego (prowadzonego także na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej), decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie – str. 61 protokołu kontroli.

Ponadto w opisywanym obszarze ustalono, że organ podatkowy nie zastosował się do postanowień zawartych w art. 37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz.404 ze zm.), zgodnie z którym podmioty ubiegające się o pomoc o charakterze de minimis są zobowiązane do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy:

- wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis, otrzymanej w roku, w którym ubiega się o pomoc, oraz w ciągu 2 poprzedzających go lat, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie,

- oświadczenia o wielkości i przeznaczeniu pomocy publicznej otrzymanej w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, na pokrycie których ma być przeznaczona pomoc de minimis.

Tym samym organ podatkowy nie zebrał i nie przeprowadzał w sposób wyczerpujący prowadzonych postępowań dowodowych naruszając art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej.

Przeprowadzona kontrola powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości wykazała, że deklaracji na podatek od nieruchomości nie złożył Urząd Miejski w Stawiskach pomimo, iż był do tego zobowiązany art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Kontrolowana jednostka nie wykazała posiadanych 593.035 m² gruntów sklasyfikowanych jako dr-drogi, wykorzystywanych jako drogi wewnętrzne. Nie naliczono należnego podatku w kwocie 118.607,00 złotych – str. 69 protokołu kontroli.

Poddanie badaniu terminowości wpłat oraz powszechności naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po upływie ustawowego terminu płatności pozwoliło ustalić, że nie naliczono i nie wyegzekwowano odsetek w kwocie 219,59 złotych. Nieprawidłowość ta narusza przepis art. 53 ustawy Ordynacja podatkowa, stanowiący, że od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373), stosując stawki określone w obwieszczeniach Ministra Finansów – str. 70 protokołu kontroli.

Działania kontrolne dotyczące prawidłowości poboru opłaty targowej wykazały, że obowiązująca w roku 2009 uchwała w sprawie stawek opłaty targowej i zasad jej poboru, wskazana w opisie na stronie 73 protokołu kontroli, nie została w trybie nadzoru przesłana do Regionalnej Izby Obrachunkowej, z naruszeniem art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Nieobjęta nadzorem uchwała nie zawiera również wskazania inkasenta opłaty. W 2009 r. Urząd Miejski w Stawiskach zlecił osobie wskazanej w opisie pobieranie opłat na targowiskach na terenie gminy Stawiski. Natomiast zgodnie z art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zarządzenie poboru tej opłaty w drodze inkasa oraz określenie inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego j.s.t. (Rady Miejskiej) – str. 73 protokołu kontroli.

Ustalono, że Rada Miejska w Stawiskach nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie, w dbałości o kompletność dochodów, przedłożyć Burmistrz Stawisk – str. 74 protokołu kontroli.

Badając dokumentację przyjętych zasad (polityki) rachunkowości ustalono, że w kontrolowanej jednostce nie wprowadzono – do zakładowego planu kont – pozabilansowego konta 991 „Rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników” i konto to nie funkcjonuje co narusza zapisy obowiązującego w kontrolowanym okresie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761 ze zm.) – str. 75 protokołu kontroli. Należy równocześnie zauważyć, iż aktualnie, od dnia 1 stycznia 2011 roku obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 października 2010 roku w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Należy zatem uaktualnić obowiązujące regulacje w oparciu o rozwiązania wynikające z nowych przepisów.

Równocześnie, jak wskazuje opis zawarty na stronach 78-79 protokołu kontroli, kierownik kontrolowanej jednostki nie wprowadził zarządzeniem instrukcji w sprawie ewidencji i poboru podatków i opłat lokalnych oraz obowiązku prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera.

Przeprowadzona kontrola działań windykacyjnych organu podatkowego wykazała, że nie objęto postępowaniem egzekucyjnym zaległości w kwocie 697,60 złotych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – str. 77 protokołu kontroli. 

         Weryfikacja działań kontrolowanego organu podatkowego, dokonana w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych wykazała, że Urząd Miasta Stawiski, w regulacjach wewnętrznych nie posiadał zasad przeprowadzania kontroli podatkowych ani ustalonego planu kontroli. Organy podatkowe I instancji mają obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowych, których celem jest sprawdzanie w jaki sposób podatnicy wywiązują się ze swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przepisach prawa podatkowego określono prawa i obowiązki kontrolującego i kontrolowanego, sposób prowadzenia czynności kontrolnych i ich dokumentowanie, czynności, jakie mogą wykonywać kontrolujący. Brak jest natomiast uregulowań dotyczących częstotliwości i zakresu kontroli, przez co należy uznać, że jest to w gestii organu podatkowego. Wyjątkiem są podatnicy będący przedsiębiorcami. W ich przypadku organ podatkowy dokonuje kontroli w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W zakresie częstotliwości przeprowadzania kontroli należy również mieć na uwadze przepisy rozdziału 8 ustawy Ordynacja podatkowa, w którym uregulowane są kwestie dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. W 2009 r. organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli w siedzibie podatnika wobec czego nie wykorzystał upoważnień ustawowych wynikających z art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 81 protokołu kontroli.

Kontrola rzetelności i prawidłowości sporządzania sprawozdania Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy za 2009 rok wykazała, że w zakresie:

- podatku od środków transportowych - zaniżono w kolumnie 6 sprawozdania Rb-PDP (Skutki decyzji wydanych przez organ podatkowy… rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności) kwoty skutków o 4.440,00 zł, w wyniku nieprawidłowego wyliczenia kwoty skutków wynikających z decyzji Burmistrza Stawisk,

- podatku od nieruchomości - zawyżono w kolumnie 4 sprawozdania Rb-PDP (Skutki udzielonych ulg i zwolnień…) kwoty skutków o 13.266,18 zł. Ujęto w kolumnie 4 sprawozdania zamiast w kolumnie 3 kwotę skutków wynikającą z obniżenia górnych stawek podatków od przedmiotów zwolnionych na podstawie uchwały Rady Miejskiej oraz nie wykazano w kolumnie 3 skutków nieobjęcia opodatkowaniem nieruchomości zwolnionych na podstawie uchwały, zadeklarowanych w trakcie roku podatkowego oraz zaniżeniu w kolumnie 3 sprawozdania Rb-PDP (Skutki obniżenia górnych stawek podatków…) kwoty skutków o 114.082,25 zł w wyniku nieujęcia skutków obniżenia stawki podatkowej od nieruchomości zwolnionych na podstawie uchwały Rady Miejskiej (częściowo niewłaściwie wykazane w kolumnie 4 sprawozdania) oraz nie ujęto kwoty skutków wynikających z opodatkowania dróg wewnętrznych, jako że Rada Miejska podjęła uchwałę o obniżeniu stawki podatku od gruntów pozostałych.

Wyliczenie kwoty skutków zawarto na stronach 81-82 protokołu kontroli. 

         Nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków ma wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej wchodzącej w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin. W sprawozdaniu Rb–PDP „Półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania dochodów podatkowych gminy” należy wykazywać kwoty stanowiące rzeczywiste skutki obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych przez gminę ulg i zwolnień, obliczone za okres sprawozdawczy, stosownie do aktualnie obowiązujących przepisów § 3 ust. 1 pkt 9 i 10 w związku z przepisami § 7 ust. 3 „Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, stanowiącej załącznik Nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103).  

Przy obliczaniu skutków obniżenia górnych stawek podatkowych (jako różnicy pomiędzy dochodami, jakie gmina mogłaby uzyskać stosując górne stawki podatkowe, a dochodami, jakie powinna uzyskać stosując niższe stawki uchwalone przez Radę Miejską) – wykazywanych w kolumnie „Skutki obniżenia górnych stawek podatków obliczone za okres sprawozdawczy” – należy uwzględniać wszystkie przedmioty opodatkowania zwolnione z opodatkowania uchwałami Rady Miejskiej. Natomiast w kolumnie „Skutki udzielonych ulg i zwolnień…” należy wykazywać skutki zwolnienia tych przedmiotów opodatkowania, przyjmując do ich wyliczenia stawkę podatku ustaloną w uchwale Rady Miejskiej. 

Kontrola rzetelności i poprawności wykonania zarządzeń pokontrolnych zleconych przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej, pismem RIO.IV.6011-11/06 z dnia 2 kwietnia 2007  roku wykazała, że jedno z zaleceń, o treści - „uzupełnienie obowiązujących przepisów wewnętrznych ustalających zasady (politykę) rachunkowości …” nie zostało wykonane – str. 83 protokołu kontroli. 

Badając dokumentację obrazującą przebieg w 2009 r. inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych w Urzędzie ustalono istotne wady wskazujące, że nie dopełniono obowiązków nałożonych przez art. 27 ustawy o rachunkowości, w zakresie wyjaśnienia i rozliczenia wyników inwentaryzacji, oraz postanowienia instrukcji inwentaryzacyjnej, co polegało na tym, że:

a) komisja inwentaryzacyjna nie odnotowała na arkuszach spisu z natury numerów inwentarzowych poszczególnych składników, co w konsekwencji uniemożliwiło porównanie spisanych pozycji z zapisami w ewidencji,

b) w wyniku wyceny wyników inwentaryzacji stwierdzono różnice, rozliczone – zgodnie z wnioskiem komisji – w sposób następujący:

- niedobory ustalone ogółem na kwotę 13.812,12 zł „skompensowano” z nadwyżkami (ustalonymi ogółem na 14.261 zł) do kwoty 11.785,18 zł,

- pozostałe niedobory w wysokości 2.026,94 zł komisja uznała za niedobór niezawiniony i poleciła wyksięgowanie wartości składników,

- pozostałe nadwyżki w wysokości 2.475,82 zł nie zostały ujęte w ewidencji ze względu na, jak określiła komisja, „niską wartość i krótki okres użytkowania”. Nadmienić należy, że zestawienie nadwyżek obejmowało 87 pozycji, zaś wyceniono jedynie 24 pozycje bez wskazania przyczyny takiego postępowania.

Nie stwierdzono udokumentowania działań w kwestii wyjaśnienia przyczyn niedoborów i nadwyżek, które uzasadniałyby wyżej przedstawione wnioski postawione przez komisję, na podstawie których dokonano następnie zarachowań w ewidencji – str. 136-137 protokołu kontroli.  

W obszarze zagadnień dotyczących podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że Pan Burmistrz nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości wbrew obowiązkowi nałożonemu przepisami art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 23 ust. 1d ustawy, plan wykorzystania zasobu winien zostać opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wymagane przywołanym przepisem – str. 138 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej wykładni przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym prowadzenia gospodarki finansowej z naruszeniem podstawowych zasad planowania i wykonywania budżetu

Organem wykonawczym gminy miejskio-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki Skarbnika określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie planowania i realizacji budżetu:

a) niezwłoczne przeanalizowanie postanowień budżetu na 2011 r. i dokonanie ich modyfikacji w celu zapewnienia możliwości: sfinansowania zadań gminy, dokonania obowiązkowych płatności z tytułu wydatków i rozchodów, a także osiągnięcia poziomu długu na koniec 2011 r. zgodnego z art. 170 u.f.p., mając na uwadze ograniczone możliwości zaciągania przez gminę Stawiski w 2011 r. zobowiązań na finansowanie budżetu oraz zawierania umów powodujących zaliczenie do długu gminy zobowiązań związanych z finansowaniem dostaw, usług i robót budowlanych poprzez wywołanie skutków ekonomicznych podobnych do umowy kredytu i pożyczki,

b) zaciąganie zobowiązań w granicach kwot limitów określonych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej planu wydatków,

c) dokonywanie wydatków w granicach limitów określonych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej,

d) zobowiązanie Skarbnika i Zastępcy Skarbnika do blokowania operacji, których realizacja skutkuje przekroczeniem planu wydatków, mając na uwadze, że pełnienie funkcja Skarbnika wiąże się z obowiązkiem kontroli zgodności z budżetem działań podejmowanych przez osoby upoważnione do zaciągania zobowiązań,

e) każdorazowe przedkładanie Skarbnikowi, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych mogących powodować powstanie zobowiązań pieniężnych,

f) zaniechanie zapożyczania, w celu finansowania wydatków budżetu, środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz środków z innych źródeł nieprzeznaczonych na finansowanie budżetu.

2.  W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) udzielanie zamówień publicznych o wartości przekraczającej równowartość 14.000 euro w trybie określonym Prawem zamówień publicznych,

b) egzekwowanie od wykonawców ustanowienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy na okres wymagany umową,

c) zamieszczanie w BZP ogłoszeń o udzieleniu zamówienia,

d) dokumentowanie przeprowadzenia postępowania w trybie z wolnej ręki,

e) regulowanie w umowach z wykonawcami inwestycji zasad rozliczeń z tytułu korzystania przez nich z mediów (woda, energia elektryczna, itp.),

f) rozwiązanie zawartej na czas nieokreślony umowy na obsługę bankową budżetu; przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia na tę usługę na czas oznaczony, stosując procedury Prawa zamówień publicznych, jeżeli planowany czas zlecenia obsługi będzie skutkował wartością zamówienia (ustaloną zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa zamówień publicznych) przekraczającą równowartość 14.000 euro,

g) ustalanie zasad funkcjonowania komisji przetargowej w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac,

h) zaniechanie rozstrzygania przetargu bez uprzedniego, stosownie do postanowień art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, wezwania wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów potwierdzających  spełnianie udziału w postępowaniu, do ich złożenia w wyznaczonym terminie; wykluczanie z postępowania wykonawców, którzy nie udokumentują spełniania warunków udziału w postępowaniu,

i) zawieranie w treści zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty informacji wymaganych przepisami art. 92 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych.

3. Udzielanie pomocy rzeczowej lub finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego w oparciu o odrębną uchwałę Rady Miejskiej w sprawie udzielenia pomocy, mając na uwadze, że uchwała taka jest wymagana w każdym przypadku finansowania środkami budżetu gminy zadań własnych innej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od przyjętej nazwy umowy.

4. Zawieranie umów określanych jako porozumienie w sprawie przejęcia przez gminę zadań powiatu wyłącznie w przypadku zapewnienia przez powiat środków finansowych na realizację przejętego zadania i podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie przyjęcia do realizacji zadania na podstawie porozumienia.

5. Przekazanie Powiatowi Kolneńskiemu informacji o poniesionych przez gminę nakładach na drogi powiatowe, zwiększających ich wartość początkową.

6. Wykonanie dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez utworzenie stanowiska sekretarza w Urzędzie Miejskim.

7. Zobowiązanie kierownika ZGKiM do przedkładania wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w terminie umożliwiającym przeprowadzenie procedury ich uchwalenia i ogłoszenia zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... w świetle planowanego terminu wejścia w życie wnioskowanych taryf.

8. Przedkładanie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zawierającej stawki wynikające ze zweryfikowanego przez Pana wniosku ZGKiM, ze wskazaniem Radzie na możliwość uchwalenia dopłaty do taryf oraz brak kompetencji do uchwalania innych stawek.

9. Zapewnienie kalkulowania i ustalania kwoty dotacji przedmiotowej dla ZGKiM jako dopłaty w formie stawki jednostkowej do uchwalonych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zmniejszającej obciążenia odbiorców, jak tego wymagają przepisy art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... i art. 219 ustawy o finansach publicznych.

10. Podjęcie działań zmierzających do poprawy płynności finansowej ZGKiM w celu zapobieżenia stratom z tytułu odsetek za opóźnienia w regulowaniu zobowiązań.

11. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany Statutu Gminy w zakresie wykazu gminnych jednostek organizacyjnych.

12. Formalne uregulowanie podstaw władania mieniem przez gminne jednostki organizacyjne, mając na uwadze, że prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd, zaś przez instytucję kultury jako osobę prawną – forma cywilnoprawna.

13. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników OPS i GOK obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

14. Prowadzenie rejestru instytucji kultury w sposób zgodny z wymaganiami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury poprzez uzupełnienie rejestru o brakujące dane.

15. Przestrzeganie postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego zobowiązujących do sporządzania i realizacji planu kontroli wewnętrznej.

16. Dokonanie zmian i uzupełnień w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz w procedurach kontroli wewnętrznej poprzez:

a) wskazanie aktualnych wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych i daty rozpoczęcia ich eksploatacji; zwrócenia uwagi wymaga także przestrzeganie obowiązku bieżącego aktualizowania zakładowego planu kont, w dostosowaniu do zmian przepisów stanowiących podstawę jego opracowania,

b) wskazanie ksiąg rachunkowych prowadzonych bez użycia komputera,

c) dookreślenie procedur kontroli merytorycznej; wyeliminowanie zapisów włączających w zakres kontroli merytorycznej elementy kontroli przypisanej ustawą o finansach publicznych głównemu księgowemu (skarbnikowi), 

d) określenie wartości, poniżej której środki trwałe obejmowane są jedynie ewidencją ilościową,

e) opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur wyboru wykonawców dostaw, robót i usług, które ze względu na wartość nie wymagają stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych,

f) dookreślenie zasad gospodarowania samochodami służbowymi w zakresie wskazanym w protokole kontroli,

g) dookreślenie zasad prowadzenia gospodarki magazynowej, w szczególności zasad obrotu materiałami i dowodów służących udokumentowaniu obrotu.

17. Zapewnienie przestrzegania ustanowionych procedur wewnętrznych w zakresie:

a) ewidencjonowania kart drogowych przez kasjera, jako druków ścisłego zarachowania, ewentualnie rozważenie zmiany regulacji dotyczących kart drogowych w zależności od potrzeb jednostki,

b) egzekwowania obowiązku rozliczania zużytych materiałów po wykonaniu każdego remontu,

c) dokonywania rozliczeń zużycia oleju opałowego za okresy przyjęte w regulacjach wewnętrznych.

18. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie środków uzyskiwanych z PFRON i niezaliczonych do dochodów budżetu na koncie 139 w ewidencji Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej,

b) uzgadnianie stanu ZFŚS wyrażonego saldem konta 851 z sumą aktywów Funduszu,

c) ujmowanie zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek na koncie 260,

d) bieżące monitorowanie stanu rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu przekazanych środków na wydatki, uwidocznionych na koncie 223, i podejmowanie stosownych działań w przypadku stwierdzenia niedozwolonego finansowania wydatków,

e) zaliczanie wszystkich zrealizowanych na rachunki wpływów stanowiących dochody budżetowe do dochodów okresu, w których miała miejsce kasowa realizacja, za wyjątkiem operacji szczególnych wskazanych przepisami prawa,

f) przeniesienie do ewidencji Przedszkola rozrachunków z tytułu dochodów realizowanych przez tę jednostkę,

g) ujmowanie rozliczeń z pracownikami dotyczących należności za prywatne rozmowy telefoniczne na koncie 234,

h) ujmowanie w ewidencji księgowej należności z tytułu odsetek od nieopłaconych należności pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec kwartału,

i)  przestrzeganie zasady memoriału wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

j) prowadzenie rozliczeń z komornikiem z tytułu kwot stanowiących zajęcia komornicze, potrąconych z wynagrodzeń, za pośrednictwem konta 240,

k) wyeliminowanie niezgodności stanu depozytów określonego kontem 240 z kwotą środków zgromadzonych na rachunku sum depozytowych poprzez dokonanie stosownej refundacji po ustaleniu kosztów obsługi bankowej przypadających na poszczególnych kontrahentów,

l) dokonywanie rozliczeń z PUW z tytułu dochodów z zadań zleconych za pośrednictwem rachunku budżetu,

m) spowodowanie objęcia ewidencją księgową OPS należności od dłużników alimentacyjnych, która to ewidencja powinna stanowić podstawę sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ,

n) rozliczanie udzielonych dotacji za pośrednictwem konta 224 w ewidencji Urzędu,

o) ujęcie w ewidencji należności za sprzedany zestaw do koszenia trawy w wysokości 1.000 zł i wyegzekwowanie tej kwoty od nabywcy.

19. Zapewnienie przez Pana Burmistrza prawidłowego funkcjonowania procedur mających wpływ na rzetelność danych wykazywanych w księgach rachunkowych, dotyczących:

a) bieżącego obiegu rzetelnych dowodów między merytorycznymi komórkami (tworzącymi te dowody) a komórką księgowości, warunkującego możliwość bieżącego prowadzenia ksiąg w zakresie zmian w stanie składników majątkowych, a w efekcie rzetelność danych wykazanych w księgach i sprawozdawczości,

b) dokumentowania sposobu fizycznej likwidacji składników majątkowych uznanych za zniszczone, jako warunku należytego opisu operacji gospodarczej w treści dowodu księgowego.

20. Wyjaśnienie sprawy zbycia przyczepki w świetle postanowień umowy sprzedaży zestawu i ewentualnie przekazanie Skarbnikowi danych umożliwiających ujęcie jej ponownie w ewidencji.

21. Przekazywanie projektu uchwały budżetowej Radzie Miejskiej oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej w terminie wyznaczonym ustawą o finansach publicznych.

22. Niezwłoczne dokonanie zwrotu zaliczek na wynagrodzenia pobranych przez Pana Burmistrza oraz zobowiązanie do zwrotu zaliczek Zastępcy Burmistrza.

23. Zobowiązanie Skarbnika i inspektora ds. płac do bieżącego potrącania pobranych przez pracowników zaliczek na wynagrodzenia.

24. Wykazywanie w oświadczeniach majątkowych wszystkich dochodów w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

25. Uregulowanie, w formie umowy z kierownikami jednostek organizacyjnych, zasad prowadzenia wspólnej działalności socjalnej.

26. Zaniechanie dokonywania wypłat z ZFŚS:

a) zapomóg pieniężnych niezgodnie z zasadami ich udzielania określonymi w zakładowym regulaminie Funduszu,

b) dopłat do zakupu okularów, których koszt powinien ponieść pracodawca w przypadku zaistnienia przesłanek określonych przepisami rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

27. Zapewnienie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetowych w planowaniu i wykonaniu budżetu.

28. Wyeliminowanie opisanych w protokole i części opisowej wystąpienia uchybień w zakresie realizacji przez Pana Wójta i Przewodniczącego Rady obowiązków informacyjnych nałożonych przepisami art. 24h ustawy o samorządzie gminnym.

29. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości, mając na uwadze uwarunkowania prawne zawarte w części opisowej wystąpienia.

30. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie  podatku rolnego i leśnego.

31. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie naliczania odsetek od nieterminowych wpłat podatków. 

32. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy przewidziane w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa.   

33. Dostosowanie przyjętych zasad rachunkowości, w tym rozwiązań zawartych w zakładowym planie kont do wymogów aktualnie obowiązujących przepisów. 

34. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady, terminy i plany przeprowadzania kontroli podatkowych z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych.

35. Rozważenie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej z zachowaniem obowiązujących w tej materii przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

36. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

37. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały określającej tryb oraz szczegółowe warunki zwolnienia od podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji rolnej w oparciu o wskazane przepisy ustawy o podatku rolnym. 

38. Zachowanie powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości.  

39. Sporządzenie skorygowanego sprawozdania Rb-PDP za 2009 r. (również w formie elektronicznej) oraz przekazanie go do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 14 dni od daty otrzymania tego wystąpienia.       

40. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych  przepisach Ordynacji podatkowej, w odniesieniu do powszechności i terminowości składania deklaracji podatkowych.

41. Przestrzeganie obowiązku ewidencjonowania wpływu pism do Urzędu wynikającego z treści rozporządzenia.

42. Prowadzenie w sposób wyczerpujący postępowań dowodowych w zakresie ulg podatkowych a także przy udzielaniu pomocy publicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

43. Przestrzeganie obowiązku przesyłania uchwał Rady Miejskiej organowi sprawującemu nadzór w tym zakresie.

44. Zapewnienie prawidłowego przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji w drodze spisu z natury, w szczególności poprzez:

a) wpisywanie na arkuszach spisowych numerów inwentarzowych poszczególnych składników w celu umożliwienia poprawnego rozliczenia inwentaryzacji,

b) wyjaśnianie przyczyn ujawnionych w wyniku inwentaryzacji niedoborów i nadwyżek i ustalanie na tej podstawie uzasadnionych danych stanowiących podstawę zapisów w księgach rachunkowych.

45. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Przewodniczący Rady Miejskiej Stawisk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży