Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Janowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 marca 2011 roku (znak: RIO.I.6001-20/10), o treści jak niżej:

Pan

Zbigniew Dziedzicki

Wójt Gminy Janów

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Janów za okres 2009 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Janów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, realizację wybranych dochodów oraz wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w gminie Janów nie został zatrudniony zastępca Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Janów może być powołany jeden zastępca Wójta. Według art. 28g ustawy, w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Wskazana regulacja w sposób jednoznaczny określa zasady kierowania gminą, z tego względu, przy zaistnieniu okoliczności w niej przewidzianych, nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta może prowadzić do naruszenia ciągłości działania organu wykonawczego gminy, w tym w zakresie wykonania budżetu – str. 3 protokołu kontroli.

         Analiza zakresu czynności Skarbnika Gminy wykazała, że nie wyczerpywał on zakresu obowiązków i odpowiedzialności przypisanych temu stanowisku przepisami art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zakres czynności Skarbnika został uzupełniony w trakcie kontroli – str. 3-4 protokołu kontroli.

Jak wynika z ustaleń kontroli, Urząd Gminy Janów prowadzi skoncentrowaną obsługę finansowo-księgową jednostek oświatowych (Zespołu Szkół Samorządowych w Janowie i Szkoły Podstawowej w Białousach), Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Turystyki.

W odniesieniu do jednostek niebędących jednostkami oświatowymi należy wskazać, że stan taki sprzeciwia się postanowieniom art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Jednostki te, działające jako odrębna osoba prawna (GOKSiT) oraz jako jednostka budżetowa (GOPS), są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych wyłącznie przedsiębiorcom wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy o rachunkowości, a zatem nie Urzędowi Gminy.

W zakresie dotyczącym obsługi jednostek oświatowych stwierdzono zaś, że nie została podjęta przez Radę Gminy uchwała w sprawie prowadzenia przez Urząd wspólnej obsługi administracyjnej i finansowej szkół. Unormowanie zagadnienia sposobu prowadzenia wspólnej obsługi należy do kompetencji Rady Gminy zgodnie z art. 5 ust. 9 w zw. z  art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – str. 6 i 11 protokołu kontroli. Postanowienia regulaminu organizacyjnego Urzędu wskazują jedynie na utworzenie stanowiska ds. księgowości oświatowej. Faktycznie obsługa finansowo-księgowa jednostek oświatowych prowadzona jest przez inspektora zatrudnionego w Urzędzie Gminy. Z zakresu czynności i odpowiedzialności tego pracownika nie wynika wprost, aby został zobowiązany do prowadzenia ksiąg rachunkowych jednostek oświatowych. Kontrola problemowa przeprowadzona przez RIO w Białymstoku w Zespole Szkół Samorządowych w Janowie wykazała szereg nieprawidłowości, w tym istotnych, w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, sprawozdawczości i inwentaryzacji ZSzS, które polegały w szczególności na:

- prowadzeniu ksiąg rachunkowych nie dla faktycznie utworzonej jednostki budżetowej (ZSzS w Janowie), lecz dla szkół, z połączenia których powstał ZSzS, tj. odrębnie dla SP w Janowie i Gimnazjum, co narusza zakres podmiotowy ustawy o rachunkowości, określony w jej art. 2,

- sporządzaniu jednego sprawozdania Rb-28S dla Szkoły Podstawowej w Janowie (niebędącej jednostką budżetową) oraz Szkoły Podstawowej w Białousach, które zawiera jedynie podpis inspektora ds. oświaty (bez daty sporządzenia) – brak podpisu Pana Wójta lub kierownika którejkolwiek z jednostek budżetowych, których dotyczą dane w sprawozdaniu (ZS w Janowie i SP w Białousach); sprawozdanie Rb-27S sporządzano jako sprawozdanie SP w Janowie, czyli formalnie nieistniejącej jednostki budżetowej; sprawozdawczość w układzie odpowiadającym formalnie utworzonym dwóm jednostkom budżetowym (Zespół Szkół w Janowie i Szkoła Podstawowa w Białousach) nie były sporządzane – także str. 17-19 protokołu kontroli kompleksowej,

- prowadzeniu księgi głównej z pominięciem wykazu kont wprowadzonego przez Pana Wójta przepisami wewnętrznymi, w których wskazano, że mają zastosowanie do prowadzenia rachunkowości szkół,

- braku możliwości jednoznacznego powiązania zapisów w księgach rachunkowych z dowodami księgowymi, co narusza art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

- zaniechaniu sporządzenia na dzień 31 grudnia 2009 r. zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, prowadzonych dla środków trwałych i pozostałych środków trwałych, czym naruszono art. 18 ust. 2 ustawy o rachunkowości; ze sporządzonych w trakcie kontroli zestawień stanu majątku jednostki wynika, że ewidencja analityczna zgodna jest z ewidencją syntetyczną prowadzoną do konta 011 „Środki trwałe”, zaś ewidencja analityczna do konta 013 „Pozostałe środki trwałe” wykazuje różnicę z ewidencja syntetyczną o 4.033,10 zł,

- prowadzeniu ewidencji analitycznej pozostałych środków trwałych niezgodnie z przyjętymi zasadami w zakresie ujmowania składników majątkowych do ewidencji ilościowo-wartościowej,

- niewykazaniu w sprawozdaniu Rb-28S za 2009 r. zobowiązań wymagalnych w kwocie 124,82  zł,

- przyjęciu na rachunek dochodów własnych w ZSzS środków otrzymanych od Wojewody na dokształcanie młodocianych pracowników w wysokości 8.084,77 zł, co nie miało umocowania ani w uchwale określającej źródła dochodów własnych szkoły, ani w umowie zawartej w dniu 30 października 2009 r. pomiędzy Wojewodą Podlaskim a Panem Wójtem; dodatkowo w okazanej wersji sprawozdania jednostkowego Rb-34 za 2009 r. dochody z tego tytułu wykazano w par. 4300, czyli podziałce klasyfikacyjnej o treści „Zakup usług pozostałych” przewidzianej wyłącznie dla wydatków, jak to wynikało w okresie objętym kontrolą z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji odchodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 926 ze zm.). Po stronie wydatków otrzymaną kwotę wykazano również w par. 4300; ponadto stwierdzono także nieprawidłową klasyfikację budżetową w zakresie wydatków, co wynika z zawartych w protokole kontroli problemowej ustaleń w zakresie wydatków ujętych w par. 4270 „Zakup usług remontowych”,

- dokonywaniu zapisów księgowych na kontach rachunków bankowych niezgodnie z danymi wyciągów bankowych poprzez stosowanie zapisów ujemnych do wpływu środków,

- wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S za 2009 r. jako zrealizowanych dochodów kwot tzw. „potrąceń opłat mieszkalnych”. Faktury dokumentujące koszty eksploatacyjne obciążające najemców lokali mieszkalnych wystawiane są przez Urząd Gminy, pracownik Urzędu przekazuje comiesięcznie inspektorowi prowadzącemu ewidencję szkół wykazy „potrąceń opłat”, zaś inspektor dokonuje potrąceń kwot wynikających z faktur z wynagrodzeń, odprowadzając je na rachunek budżetu; w tym zakresie – mimo późniejszego zaliczania tych przelewów do dochodów – nie jest stosowane konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Ponadto nie stwierdzono dowodów dokumentujących wyrażenie zgody przez pracowników szkoły na potrącenia z należnych im wynagrodzeń, co świadczy o naruszeniu postanowień art. 91 § 1 Kodeksu pracy; mimo dokonywania błędnych księgowań i przelewów przy inspektora ds. oświaty, odpowiedzialność za stosowaną praktykę należy przypisać Urzędowi Gminy, jako jednostce generującej dowody w sprawie „potrącenia opłat” – str. 10 protokołu kontroli,

- zaniechaniu naliczania odsetek od nieterminowo wpłacanych należności przez najemcę pomieszczenia sklepiku szkolnego; nienaliczone i niepobrane odsetki w okresie objętym kontrolą wyniosły łącznie 37,82 zł; naruszono w ten sposób § 7 ust. 8 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.),

- zaniechaniu rozliczenia i ujęcia w księgach niedoborów pozostałych środków trwałych na kwotę 522,93 zł, stwierdzonych podczas inwentaryzacji przeprowadzanej na koniec 2007 r. W złożonym wyjaśnieniu Pan Wójt przedstawił, że w dniu 03 grudnia 2007 r. została powołana komisja inwentaryzacyjna (…) Dalsze czynności związane z inwentaryzacją majątku są przypisane i powinno być rozliczone przez panią  D. M., która ma to w zakresie swoich obowiązków. Nie jestem w stanie odpowiedzieć dlaczego inwentaryzacja nie została należycie rozliczona. Ponadto stwierdzono, że inwentaryzacja pozostałych środków trwałych nie została należycie udokumentowana oraz nie okazano dokumentów dotyczących inwentaryzacji podstawowych środków trwałych ujętych w ZSzS na koncie 011, co zgodnie z zarządzeniem Pana Wójta obciąża przewodniczących komisji inwentaryzacyjnych powołanych odrębnie dla SP w Janowie i Gimnazjum, a także Pana Wójta, ponieważ z zarządzeń w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji nie wynika jasno, jakie składniki majątkowe miały być objęte inwentaryzacją.

W zakresie organizacji wspólnej obsługi szkół należy wskazać, że art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. wyłącza czynność opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości z kompetencji kierownika jednostki prowadzącej wspólną obsługę finansowo-księgową szkół. Zatem to dyrektor każdej szkoły winien opracować regulacje wewnętrzne w tym zakresie. Nie mogą one wynikać z przepisów wprowadzonych przez Pana Wójta w związku z określeniem zasad rachunkowości dla Urzędu Gminy.

Stwierdzono także bezpodstawne angażowanie się pracowników Urzędu, w szczególności Sekretarza Gminy, a sporadycznie (w przyjętej próbie) także przez Pana Wójta, w zatwierdzanie dowodów księgowych Zespołu Szkół. Artykuł 44 ust. 1 obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) ustanawiał zasadę odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej. Zasadę tę określa obecnie art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Odpowiedzialność za realizację planów finansowych, które powinny stanowić podstawę gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, ponosi kierownik jednostki (dyrektor szkoły). Dodatkowo, w odniesieniu do jednostek oświaty, art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Przyjęty w kontrolowanej jednostce model skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej prowadzi do ograniczenia samodzielności (w granicach prawa) kierowników jednostek do prowadzenia gospodarki finansowej i wynikającej z niej odpowiedzialności w tym zakresie.

W księgach rachunkowych Zespołu Szkół ujmowane są budynki i budowle. W zakresie podstaw gospodarowania przez Zespół Szkół nieruchomościami nie stwierdzono, aby został formalnie ustanowiony, w drodze decyzji Pana Wójta, trwały zarząd stanowiący prawną formę gospodarowania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej stosownie do przepisów art. 43-45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 107-108 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące jednostek organizacyjnych ustalono także, że zapisy w rejestrze instytucji kultury dotyczące GOKSiT zawierały braki w zakresie informacji wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80 ze zm.). Nie prowadzono zapisów w dziale III rejestru, co narusza § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia – str. 5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że nie określono, które księgi rachunkowe są prowadzone metodą tradycyjną (bez użycia programu komputerowego) – str. 11-12 protokołu kontroli.

Badanie sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych Urzędu Gminy i budżetu, w tym poprawności dokonywanych w nich zapisów w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... wykazało szereg nieprawidłowości, rzutujących na dane sprawozdawczości finansowej, polegających w szczególności na:

a) dokonywaniu zapisów w dziennikach w sposób uniemożliwiający powiązanie ich ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi w zakresie ogólnej (głównej) numeracji danego dowodu księgowego (np. wyciągu bankowego, polecenia księgowania, raportu kasowego), co stanowi naruszenie postanowień art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 12-13 protokołu kontroli,

b) wykazaniu w ewidencji budżetu nierealnego salda Wn konta 240 „Pozostałe rozrachunki” w kwocie 1.708,44 zł, które zgodnie z wyjaśnieniem Skarbnika dotyczy „należności z 2007 r. od GOPS” z tytułu zasiłków rodzinnych zwróconych do budżetu państwa z rachunku budżetu – str. 14 protokołu kontroli; w świetle wyjaśnienia kwota ta nie stanowi należności i powinna zostać wyksięgowana na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu”; stwierdzono także istnienie nierealnego zobowiązania w kwocie 8,10 zł, którego źródła powstania nie ustalono; Skarbnik wyjaśnił, że przy ustalaniu salda na koniec 2010 r. zobowiązanie to zostanie wyksięgowane – str. 16 protokołu kontroli,

c) wykazaniu w ewidencji budżetu nadpłat z tytułu składek ZUS na kwotę 312,25 zł, czyli rozliczeń dotyczących realizacji wydatków, które powinny być uwidocznione w ewidencji Urzędu – str. 14 protokołu kontroli,

d) wykazaniu w ewidencji budżetu nierealnej należności w kwocie 451,09 zł powstałej w związku z przelaniem środków pieniężnych z rachunku budżetu na rachunki środków pomocowych (operacji tej dokonano w związku z potrzebą zasilenia rachunków pomocowych i powinna ona zostać zaksięgowana wyłącznie między kontami rachunków bankowych) – str. 15 protokołu kontroli,

e) bezpodstawnym ujęciu w ewidencji budżetu wartości gwarancji bankowych, otrzymanych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy, w wysokości 16.658 zł; dodatkowo ustalono, że są to gwarancje, których ważność wygasła – str. 15 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowym dokonywaniu zapisów dotyczących dochodów – z naruszeniem zasady kasowego ustalania wyniku budżetu – co skutkowało zniekształceniem wyniku budżetu o kwoty:

- 6.340,25 zł poprzez nieujęcie w 2009 r. dochodów z tytułu odszkodowania z PZU za szkodę w samochodzie; w trakcie kontroli Skarbnik wyjaśniła, że w związku z tym, że przy Urzędzie Gminy nie funkcjonowało konto dochodów własnych - środki te zaksięgowano na kontach 133/240 w budżecie. Na koniec 2009 r. na koncie 240 wystąpiło saldo Ma 6.340,25 zł. W 2010 r. wpłynęła faktura za naprawę samochodu, którą opłacono 12 lutego 2010 r. Opłaconą fakturę zaksięgowano Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133 „Rachunek budżetu”. Następnie na podstawie dowodu PK z dnia 31 marca 2010 r. dokonano zapisu Wn 240 – Ma 902 jako zwrot poniesionych wydatków, zaniżając wydatki 2010 r.; przy braku rachunku dochodów własnych wpływ tych środków powinien zostać zaliczony do dochodów budżetu – str. 15 protokołu kontroli,

- 8.739,40 zł – kwota ta stanowiła dochody budżetu z tytułu zajęcia pasa drogowego; środki wpłynęły w związku z decyzją Pana Wójta w sprawie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym linii światłowodowej i zostały zaksięgowane Wn 133 – Ma 240; Skarbnik wyjaśniła, że powodem nieujęcia tego wpływu na dochody również była okoliczność, że przy Urzędzie nie funkcjonowało konto dochodów własnych, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, bowiem opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowiły przychody środków specjalnych jedynie do końca 2004 r.; kwotę tę przeksięgowano na dochody w 2010 r. – str. 15 protokołu kontroli,

g) przeksięgowaniu pod datą 1 grudnia 2010 r. salda konta 962 „Wynik na pozostałych operacjach” na konto 960; zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, przeksięgowania należało dokonać pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu – str. 17 protokołu kontroli,

h) permanentnym dublowaniu w ewidencji budżetu i Urzędu kwot zobowiązań z tych samych tytułów, co świadczy o braku rozumienia celu ewidencjonowania rozrachunków oraz różnic między zasadami ewidencji w księgach budżetu i Urzędu; na koniec 2009 r. stwierdzono zdublowanie zobowiązań z tytułu: podatku VAT w wysokości 703 zł, odszkodowania z PZU - 6.340,25 zł, środków za zajęcie pasa drogowego 8.739,40 zł oraz zobowiązania wobec powiatu z tytułu dotacji – 3.500 zł – str. 14 i 30 protokołu kontroli; kwoty te zostały następnie zdublowane w sprawozdawczości,

i) ujęciu na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe” w ewidencji Urzędu należności w kwocie 175.271,45 zł oznaczającej przypis należności za użytkowanie wieczyste w wysokości ustalonej za cały czas trwania użytkowania; na koniec roku wyksięgowywana jest z konta 226 należność do wysokości wpłaty rocznej. Należy wskazać, ze hipotetyczna kwota należna za cały przewidziany umową okres trwania użytkowania wieczystego nie stanowi należności w rozumieniu ustawy i rozporządzenia, a w szczególności zasad funkcjonowania kont 226 i 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – str. 29 protokołu kontroli,

j) niewyodrębnieniu subkont dochodów i wydatków w ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, w związku z czym nie jest możliwe ustalenie kwot dochodów i wydatków Urzędu. Dodatkowo na koncie 130 nie jest zachowywana czystość obrotów. Jak wyjaśnił Skarbnik, w celu przeniesienia salda w zakresie zrealizowanych dochodów i wydatków na koniec roku budżetowego na konto 800 „Fundusz jednostki” od salda konta 902 i 901 odjęto wydatki i dochody zrealizowane przez pozostałe jednostki budżetowe – str. 25 protokołu kontroli,

k) bezpodstawnym ewidencjonowaniu na koncie 221 w ewidencji Urzędu należności z tytułu zaliczki i funduszu alimentacyjnego (na koniec roku 2009 – 49.574,64 zł); ustalono, że świadczenia wypłacane są przez GOPS, natomiast powstanie należności z tytułu wypłaty świadczenia wykazywane jest w ewidencji Urzędu, zamiast w ewidencji jednostki dokonującej wypłaty świadczeń, czyli GOPS – str. 28-29 protokołu kontroli,

l) niesporządzeniu na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych prowadzonych dla pozostałych środków trwałych, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 113 protokołu kontroli. W wyniku poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku zalecono: prowadzenie kont ksiąg pomocniczych aktywów trwałych jako systemu ksiąg stanowiących uszczegółowienie zapisów w ewidencji syntetycznej, uzgodnionego z zapisami tej ewidencji w oparciu o sporządzane co najmniej na koniec roku zestawienia sald,

m) ujmowaniu w ewidencji ilościowo-wartościowej, stanowiącej ewidencję analityczną do konta 013, przedmiotów o wartości jednostkowej nieprzekraczającej 500 zł, które zgodnie z dokumentacją opisującą przyjęte zasady rachunkowości powinny być „spisane w koszty pod datą zakupu” (jak należy sądzić, nieobjęte żadną ewidencją) lub – w przypadku pisemnej decyzji kierownika jednostki – objęte ewidencją ilościową – str. 112 protokołu kontroli.

Kontrolę sprawozdawczości budżetowej przeprowadzono pod kątem zgodności z obowiązującymi w okresie objętym kontrolą przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.). Stwierdzono, że Pan Wójt zaniechał w okresie objętym kontrolą sporządzenia sprawozdań jednostkowych Rb-28S, Rb-27S, Rb-N i Rb-Z dla Urzędu jako jednostki budżetowej. Sprawozdania te nie były sporządzane również w 2010 r. – wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247). Z wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynika, że sprawozdania  jednostkowe Urzędu Gminy Rb-27S, RB-28S, RBZ i RBN  nie były sporządzane, z uwagi na fakt prowadzenia  jednego rachunku bankowego dla jednostki i dla budżetu. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami obowiązującego zarówno w okresie objętym kontrolą, jak i obecnie rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, do sporządzania i przekazywania sprawozdań w imieniu jednostki są obowiązani, w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego (wójtowie). Zgodnie z § 6 rozporządzenia, sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek na podstawie ksiąg rachunkowych, zaś sprawozdania zbiorcze są sporządzane przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu.

Należy wskazać, że spowodowanie sporządzania na podstawie ksiąg rachunkowych wymaganych jednostkowych sprawozdań budżetowych i bilansów przez kierowników wszystkich podległych jednostek organizacyjnych oraz sprawozdań jednostkowych Urzędu Gminy było jednym z wniosków pokontrolnych wystosowanych do badanej jednostki w dniu 19 marca 2007 r.

Według danych sprawozdania Rb-28S za 2009 r. kwota zobowiązań wynosiła 475.343,15 zł, zobowiązań wymagalnych nie wykazano. W trakcie kontroli ustalono, że jednostka posiadała zobowiązania wymagalne w kwocie 2.767,15 zł. Skarbnik złożył wyjaśnienie, zgodnie z którym Do sprawozdania o wydatkach budżetowych przyjęto mylną zasadę, że wszystkie zobowiązania są niewymagalne.  Nie zweryfikowano danych w zakresie terminu zapłaty ani daty dokonania zapłaty. Uzupełnienie tabeli zobowiązań o dodatkowe pozycje  nastąpiło  po sporządzeniu sprawozdania RB-28S. Korekty nie sporządzono – str. 27-28 protokołu kontroli. Wszystkie zobowiązania zostały opłacone do 5 lutego 2010 r. Ustalono, że jednostka zobowiązania opłaca z opóźnieniem (w zakresie zobowiązań figurujących na koniec 2009 r. przekroczono termin płatności maksymalnie o 56 dni). W 2009 r. poniesiono koszty odsetek od nieterminowo regulowanych zobowiązań za energię elektryczną w kwocie 73,31 zł. Gospodarka finansowa gminy prowadzona jest zatem z naruszeniem zasady określonej obecnie w art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, nakazującej dokonywanie wydatków w terminach wynikających z zaciągniętych zobowiązań (art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy w okresie objętym kontrolą). Skarbnik podał następujące powody opłacania zobowiązań z opóźnieniem:

- brak planu w budżecie po stronie wydatków w rozdziale 75412 na opłacenie zobowiązania,

- niedostarczenie do księgowości przez pracowników faktur, które wpływają do poszczególnych komórek wraz z zamawianą publikacją książkową.

         Treść wyjaśnienia świadczy o nieprawidłowym funkcjonowaniu obiegu dokumentów w Urzędzie oraz braku należytego monitorowania poziomu wykonania wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacyjnych.

Analiza rocznego sprawozdania zbiorczego Rb-27S za 2009 r. (którego dane w zakresie dotyczącym Urzędu pochodziły bezpośrednio z ksiąg rachunkowych) wykazała rozbieżność w zakresie danych dotyczących dochodów z tytułu najmu i dzierżawy (rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy)” z danymi ksiąg rachunkowych. Należności w sprawozdaniu (kolumna 5 „Należności”) wykazano w kwocie 42.938,23 zł, zaś przypis w ewidencji z tytułu najmu i dzierżawy na koniec 2009 r. wynosił 43.747,22 zł (różnica 808,99 zł). W wyjaśnieniu złożonym do protokołu kontroli Skarbnik przedstawił, że Po przeanalizowaniu przypisów i wpłat z tytułu czynszów dzierżawnych za mieszkania i lokale użytkowe, jak również po ustaleniu zaległości na koniec roku budżetowego z tego tytułu ustalono, że prawidłowa kwota została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S. Mając na uwadze wyjaśnienie złożone przez Skarbnika, niewłaściwe dane w ewidencji dotyczące kwoty 808,89 zł należało skorygować w księgach rachunkowych przed ich zamknięciem.

W zakresie zagadnień dotyczących gospodarki pieniężnej (str. 21-23 protokołu kontroli) ustalono, że:

a) nie są sporządzane protokoły przekazania kasy, co jest nieprawidłowością w świetle obowiązującej w Urzędzie instrukcji kasowej,

b) wpływy do kasy, jak i odprowadzenie gotówki do banku nie są ujmowane na bieżąco do raportów kasowych (w dniu kontroli kasy stwierdzono także brak niektórych raportów, które okazano następnego dnia), co stanowi naruszenie wymagań stawianych przez art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości,

c) nienależycie przechowywano środki pieniężne – osoba zastępująca kasjera w dniu kontroli kasy wyjaśniła, że do godz. 12.30 dnia 29 października 2010 r. zgromadziła z tytułu wpłat do kasy środki pieniężne w wysokości 1.608,87 zł, których nie wpisała do raportu kasowego w dniu dokonania operacji, przechowując je w „kopercie” – kopertę okazano kontrolującym, stan gotówki zgadzał się. Jak wyjaśnił pracownik zastępujący kasjera, miały one zostać przekazane kasjerowi w następnym dniu.

Stwierdzono, że doraźne kontrole kasy w jednostce nie są przeprowadzane. Obowiązek takich kontroli nie wynika z procedur wewnętrznych.

Kontroli poddano prawidłowość procedury opracowania planów finansowych jednostek budżetowych na 2009 rok oraz ich projektów. Zgodnie z obowiązującym w okresie  objętym kontrolą przepisem art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, Pan Wójt powinien w terminie 7 dni od przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy przekazać jednostkom podległym informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych. Z okazanej dokumentacji wynika, że informacja o wysokości limitów na 2009 r., z prośbą o opracowanie projektów planów finansowych, została przekazana podległym jednostkom, jednakże nie zawiera ona daty jej sporządzenia. Informacja została wystosowana do dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Janowie i dyrektora Szkoły Podstawowej w Białousach. W zakresie GOPS okazano jedynie „Plan finansowy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Janowie” podpisany bez daty przez Pana Wójta. Kierownicy jednostek budżetowych zobowiązani byli do sporządzenia i przekazania organowi wykonawczemu projektów planów finansowych do 22 grudnia (art. 185 ust. 2 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy o finansach publicznych). Na podstawie okazanych dokumentów ustalono, że jednostki nie przedłożyły projektów planów finansowych. W okazanej dokumentacji znajdują się „projekty budżetu na 2009 r.”, jednakże data ich sporządzenia (30 października 2009 r.) wskazuje, że należy je potraktować jako założenia planistyczne do sporządzenia projektu budżetu.

Na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych Pan Wójt był zobowiązany do przekazania podległym jednostkom, w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej, informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek służących opracowaniu planów finansowych. Informacja taka nie została przekazana, zaś plany finansowe nie zostały sporządzone. Kontrola wykazała również, że nie został sporządzony plan finansowy Urzędu Gminy, o którym w okresie objętym kontrolą stanowił art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. W trakcie kontroli, jako plan finansowy Urzędu, Skarbnik okazał wydruk komputerowy do klasyfikacji budżetowej sporządzony z datą 8 kwietnia 2009 r. – str. 31-32 protokołu kontroli.

Aktualnie, analogiczne do nieprzestrzeganych w okresie objętym kontrolą, zasady opracowywania planów finansowych określają przepisy art. 248 i 249 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sporządzania planów finansowych jednostek organizacyjnych było jednym z zaleceń wystosowanych wystąpieniem pokontrolnym z dnia 19 marca 2007 r.

Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, że:

a) wpływ ze sprzedaży żaglówek w wysokości 4.920 zł ujęto w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, zamiast w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” – str. 52 i 57-58 protokołu kontroli,

b) w jednym przypadku wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży został opisany jako wywieszony na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy na okres obejmujący 19 dni; wykaz należało wywiesić na okres 21 dni, jak tego wymaga art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 53 protokołu kontroli,

c) organizator przetargu nie zawiadamiał pisemnie osób wyłonionych jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, do czego jest zobowiązany na mocy art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia powiadomienia (co przesądza o formie pisemnej powiadomienia). Dodać też należy, że w zawiadomieniu powinna być zamieszczona informacja o przysługującym organizatorowi przetargu uprawnieniu do odstąpienia od zawarcia umowy i zatrzymania wadium w przypadku, gdy osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie przystąpi bez usprawiedliwienia do zawarcia umowy w miejscu i w terminie podanych w tym zawiadomieniu – art. 42 ust. 2 ustawy – str. 54 i 57 protokołu kontroli.

W zakresie udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości i ustalania podstaw egzekwowania zwrotu udzielonych bonifikat stwierdzono, że zarówno zakres czynności pracownika zajmującego się prowadzeniem spraw dotyczących realizacji dochodów z mienia, jak i procedury wewnętrzne jednostki, nie odnoszą się do obowiązku kontroli procesów mających wpływ na ustalanie ewentualnych podstaw egzekwowania zwrotu bonifikat udzielonych przy sprzedaży nieruchomości. W wyjaśnieniu wskazano, że obrót nieruchomościami jest bieżąco monitorowany poprzez analizę otrzymywanych aktów notarialnych – str. 62 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji dochodów z najmu lokali oraz dzierżawy gruntów (str. 38-47 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) nie sporządzano wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, o którym mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 71 i 73 protokołu kontroli,

b) wniosek od najemcy o zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego na dalszy okres wpłynął do Urzędu po upływie terminu wskazanego w § 7 pkt 1 uchwały Rady Gminy Janów z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości…, a w jednym przypadku dzierżawca nie złożył wymaganego wniosku, mimo czego umowa została przedłużona – str. 71 i 73 protokołu kontroli,

c) w jednym przypadku nie dokonano zwaloryzowania czynszu dzierżawnego o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za 2008 r. (czynsz za II-IV kwartał 2009 r.); czynsz za 2009 r. został zaniżony o 54,43 zł – str. 73 protokołu kontroli,

d) ewidencja analityczna prowadzona według najemców nie pozwala na ustalenie, w niektórych przypadkach, w jakim terminie wnoszona jest opłata za lokal. Ewidencja zawiera rubryki: „wpłaty, w tym: wpłaty bieżące i zaległości”. W związku z tym kontrolujący nie mogli ustalić, w jakiej wysokości powinny zostać naliczone odsetki za nieterminowe płatności. Ponadto należy wskazać, że data wpłaty (jako operacji gospodarczej) jest elementem zapisu księgowego wymaganym przez art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono również, że terminy płatności wskazane w umowach nie odpowiadały terminom określonym w fakturach. W wystawianych fakturach regułą było wskazywanie terminu zapłaty – ostatni dzień każdego miesiąca; przy przekroczeniu terminu wniesienia opłaty w niektórych przypadkach nie naliczano odsetek – str. 64, 68, 70, 72 i 74 protokołu kontroli. Nienaliczanie i nieujmowanie w księgach odsetek stwierdzono także w odniesieniu do nieterminowego wnoszenia opłat za użytkowanie wieczyste – str. 76-77 protokołu kontroli. Zgodnie z postanowieniami  § 7 ust. 8 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... odsetki od należności należało ujmować w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Obecnie zasadę tę reguluje § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… z dnia 5 lipca 2010 r.

W wyniku kontroli dochodów z tytułu użytkowania wieczystego stwierdzono, że dopuszczono do przedawnienia należności w wysokości 3.770,16 zł. Należność dotyczyła lat 1997-2007. Kontrolowana jednostka wysyłała jedynie wezwania do zapłaty. Z wyjaśnienia złożonego przez pracownika Urzędu prowadzącego ewidencję szczegółową użytkowników wieczystych wynika, że księgowość Urzędu Gminy w Janowie od 2002 roku posiadała  ewidencję analityczną dla najemcy z tytułu opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie działki Nr 413 położonej w Janowie. Wcześniejsze, tj. od 1997 roku, należności z wyżej wymienionego tytułu nie były pracownikowi znane, ponieważ żadne dokumenty, z których wynikałby obowiązek wnoszenia opłat rocznych nie zostały przekazane z działu gospodarki nieruchomościami. Dlatego też wszelkie upomnienia na wyegzekwowanie powstałych zaległości były wystawiane od 2002 roku – str. 77 -78 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 118 k.c. świadczenia okresowe przedawniają się po upływie trzech lat. Bieg przedawnienia może zostać przerwany, jednakże, w braku uznania roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje, może to nastąpić jedynie przez czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia – art. 123 § 1 pkt 1 i 2 k.c.

Kontrola dochodów ze sprzedaży wody wykazała, że w 2009 r. obowiązywały uchwały Rady Gminy w sprawie zatwierdzenia taryf:

- z dnia 6 listopada  2008 r. zatwierdzająca cenę 1m³ wody w wysokości 1,62 zł brutto (kwota netto 1,51 zł) oraz opłatę stałą od wodomierza (lub podłączenia w przypadku odbiorców ryczałtowych) miesięcznie w wysokości 1,27 zł  brutto  (kwota  netto 1,19 zł).  Wskazane stawki obowiązywały w okresie  od 1 grudnia 2008 r. do 30 listopada 2009 r.,

- z dnia 12 listopada 2009 r. obowiązująca od 1 grudnia 2009 r. do 30 listopada 2010 r., zatwierdzająca m.in. cenę 1m³ wody w wysokości 1,71 zł brutto (kwota netto 1,60 zł) oraz  stawkę opłaty abonamentowej za okres rozliczeniowy (miesiąc) w wysokości 1,31 zł brutto (kwota netto 1,22 zł).

Ustalono, że opłaty za wodę oraz opłaty od wodomierza za grudzień 2009 r. i za okres styczeń-listopad 2010 r. pobierane były na podstawie uchwały z dnia  6 listopada 2008 r., w związku z czym cenę za 1m³ wody zaniżano o 0,09 zł, zaś opłatę o 0,04 zł miesięcznie od użytkownika.

Realizacja dochodów z tytułu wprowadzania ścieków do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych gminy wykazała, że opłatę za 1m³ ścieków ustalono w wysokości 2,81 zł plus VAT oraz od przywożonych wozem asenizacyjnym do punktu zlewnego w wysokości 5,15 zł za 1m³ plus VAT. W trakcie kontroli ustalono, że nie została sporządzona kalkulacja, która winna stanowić podstawę ustalenia opłat za ścieki wprowadzane do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych gminy. Jak wyjaśnił Skarbnik, podstawą wyceny były wydatki w rozdziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdz. 90001 „Gospodarka ściekowa i ochrona wód”, które stanowiły w 2009 r. 89.716,13 zł. Należy zauważyć, że osiągnięte przychody z tego tytułu (50.838,34 zł) nie pokrywały w całości wydatków związanych z odprowadzaniem ścieków.

Przyjęta metoda kalkulacji cen za odprowadzane ścieki świadczy o zupełnym pominięciu zasad określonych przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) – str. 65-66 protokołu kontroli.

W gminie Janów nie zostały dotychczas ustalone stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Z okazanej kontrolującym dokumentacji nie wynika, aby Pan Wójt przedstawiał Radzie Gminy projekt przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym kontrolowana jednostka nie pobierała dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej. Stosownie do postanowień art. 98a i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia – w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych – oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę Gminy stawki procentowej opłaty odnoszącej się do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, potencjalne źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – str. 81-82  protokołu kontroli.

W zakresie realizacji wydatków na podróże służbowe (str. 86-88 protokołu kontroli) stwierdzono uchybienia naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), polegające na tym, że:

a) w przypadku podróży odbywanych samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy brak jest wniosków pracowników o odbycie podróży samochodem prywatnym, o których mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Z pracownikami zawarte zostały natomiast, na czas nieokreślony, umowy na wyjazdy służbowe. W umowach postanowiono, że zwrot kosztów za podróż służbową będzie następował na podstawie polecenia wyjazdu służbowego w wysokości iloczynu przejechanych kilometrów i stawki za jeden km przebiegu ustalonej według obowiązującego w tej sprawie rozporządzenia; z przywołanego § 5 ust. 3 rozporządzenia wynika, że możliwość zlecenia podróży samochodem prywatnym jest uzależniona od wyrażenia przez pracownika woli w tym zakresie. Przesądza to o niezbędności elementu wniosku, ponieważ pracodawca nie może z własnej inicjatywy zlecić odbywania podróży samochodem prywatnym. Przepisy rozporządzenia nie przewidują formy umowy jako podstawy odbywania podróży przez pracownika pojazdem niebędącym własnością pracodawcy, mającej charakter ogólnego zobowiązania do odbywania podróży własnym środkiem lokomocji,

Powyższy fragment  (pkt a) wystąpienia pokontrolnego, do którego wydano wnioski pokontrolne nr 24 pkt a) i pkt b), został objęty zastrzeżeniami Wójta Gminy Janów. Uchwałą nr 1411/11 z dnia 19  kwietnia 2011 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku uwzględniło zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych nr 24 pkt a) i pkt b). 

b) do rozliczeń kosztów podróży nie załączano dowodów potwierdzających wydatki (biletów) w przypadku podróży służbowej publicznymi środkami lokomocji, wymaganych postanowieniami § 8a ust. 3 rozporządzenia; przywołany przepis przewiduje nieprzedstawienie dowodów poniesienia wydatków jedynie wówczas, gdy uzyskanie dokumentu (rachunku) nie było możliwe – wówczas podstawą zwrotu kosztów jest oświadczenie pracownika o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania (nie stwierdzono składania takich oświadczeń),

c) polecenia wyjazdu służbowego Pana Wójta podpisywane były przez Sekretarza Gminy bez odpowiedniego umocowania; Sekretarz podpisywał także polecenia wyjazdu służbowego innych pracowników; w trakcie kontroli Sekretarz został upoważniony przez Pana – jak wynika z protokołu kontroli – do „wykonywania w imieniu Wójta czynności z zakresu prawa pracy”. Jako podstawę upoważnienia wskazano art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), zatem odnosi się ono tylko do podpisywania poleceń wyjazdu służbowego innych niż Pan Wójt pracowników. Należy wskazać, że skuteczne wyznaczenie Sekretarza do podpisywania poleceń wyjazdu służbowego Pana Wójta powinno mieć za podstawę art. 8 ust. 2 tej ustawy. Ponadto wydane w 2010 r. regulacje wewnętrzne zawierają błędne wskazanie, że polecenia wyjazdu służbowego Wójta podpisuje Przewodniczący Rady Gminy.

W Urzędzie nie zostały ustanowione procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z  dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. stanowiła w art. 35 ust. 3 pkt 1, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Od 1 stycznia 2010 r. zasadę tę określa art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Wewnętrzne procedury winny więc zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług. Analiza okazanej dokumentacji nie wskazywała, aby jakakolwiek procedura (zwyczajowa, nieregulowana w formie pisemnej) w tym zakresie była stosowana – str. 92 protokołu kontroli.

Kontrola udzielania zamówień publicznych wykazała, że wartość zamówienia na przebudowę nawierzchni dróg gminnych w miejscowościach Marchelówka i Nowowola oszacowano na podstawie dwóch kosztorysów inwestorskich na 458.837,61 zł. W przetargu nieograniczonym wpłynęły 2 oferty: PEUiM – cena 497.911,15 zł brutto i Sokólskiego Przedsiębiorstwa Drogowego – cena 473.698,39 zł brutto. Analiza złożonych ofert wykazała, że SPD nie objęło ofertą części robót. Ustalono, że kosztorys ofertowy (wymagany specyfikacją) zawierający przedmiar robót został prawidłowo wypełniony przez PEUiM, obejmując wszystkie pozycje zgodnie z przedmiarem robót. Oferta złożona przez SPD nie obejmowała robót z pozycji kosztorysu nr 5, 7 i 8 (droga w Nowowoli) oraz pozycji nr 6, 7, 9, 11 i 12  (droga w Marchelówce). Stwierdzona niezgodność treści oferty ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia powinna skutkować odrzuceniem oferty – zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

W dniu 27 kwietnia 2009 r. zamawiający poinformował uczestników postępowania, że zostało ono unieważnione na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy, podając jako uzasadnienie, że zamawiający na sfinansowanie zamówienia może przeznaczyć kwotę 400.000 zł. Kwota ta jest zabezpieczona przez zamawiającego w budżecie Gminy Janów na rok 2009. Powyższa kwota została podana wykonawcom obecnym przy otwarciu ofert. (...) Z uwagi, iż cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia zamawiający unieważnił postępowanie.

W trakcie kontroli ustalono, że w uchwale budżetowej gminy na 2009 r., podjętej dnia 30 grudnia 2008 r., przewidziano wydatki inwestycyjne w wysokości 4.696.346 zł, w tym na przebudowę drogi gminnej we wsi Marchelówka 300.000 zł. Przebudowa drogi w Nowowoli nie była ujęta w uchwale budżetowej. Dopiero uchwałą z dnia 24 czerwca 2009 r. dokonano zmiany w uchwale budżetowej poprzez zwiększenie środków na przebudowę obu dróg do kwoty 463.286 zł, wprowadzając jednocześnie drogę w Nowowoli do załącznika inwestycyjnego. Postępowanie na ten sam zakres zadania zostało ponownie wszczęte w dniu 18 maja 2009 r. (mimo braku limitu w budżecie na realizację drogi w Nowowoli), a umowa z wybranym wykonawcą podpisana 30 czerwca 2010 r. Do prawidłowości zakresu rzeczowego zadania przyjętego w ofertach wykonawców w drugim postępowaniu uwag nie wniesiono – str. 100-106 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień dotyczących podstaw gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że Pan Wójt nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości wbrew obowiązkowi nałożonemu przepisami art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 23 ust. 1d ustawy, plan wykorzystania zasobu winien zostać opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wymagane przywołanym przepisem – str. 107 protokołu kontroli.

W wyniku analizy postanowień uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata, podjętej przez Radę Gminy w dniu 28 kwietnia 2003 r., stwierdzono, że postanowienia dotyczące wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości nie zostały dostosowane do aktualnego brzmienia delegacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie odnoszą się do zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony – str. 106-107 protokołu kontroli.

W uregulowaniach wewnętrznych dotyczących rzeczowych składników aktywów obrotowych ustalono, że w Urzędzie Gminy w zakresie opału oraz paliwa przyjmuje się – jako metodę prowadzenia kont ksiąg pomocniczych – odpisywanie w koszty wartości tych materiałów w momencie zakupu oraz korektę kosztów o wartość stanu tych zapasów nie później niż na dzień bilansowy, ustaloną w drodze inwentaryzacji. W sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji w 2009 r. Pan Wójt wydał 15 grudnia 2009 r. zarządzenie, którym postanowił o przeprowadzeniu na dzień 31 grudnia 2009 r. inwentaryzacji m.in. ilościowego stanu substancji płynnych w zbiornikach (paliwa) oraz ilościowego stanu opału.

Kontrolującym okazano „Protokół weryfikacji dla salda 310 na dzień 31 grudnia 2009 r.”, z którego wynika, że 25 marca 2010 r. dokonano weryfikacji salda konta 310 „Materiały” i potwierdzono jego realność. Wartość paliwa i opału wykazana na koncie 310 w kwocie 99.069,01 zł wynikała z dwóch dokumentów pod nazwą „Stan paliwa i opału na dzień 31 grudnia 2009 r.” (sporządzony przez inspektora Urzędu z datą 2 lutego 2010 r.), z którego wynika łączny stan paliwa w samochodach na kwotę 2.539 zł i stan drewna opałowego na kwotę 94.900 zł oraz „Stan paliwa w autobusach szkolnych na dzień 31 grudnia 2009 r.” (brak daty sporządzenia protokołu przez podpisanego na nim inspektora Urzędu), w którym wykazano stan paliwa w 4 autobusach o wartości 1.630,01 zł. Nie stwierdzono dokumentacji poświadczającej, którą z metod, spośród dopuszczonych przepisami art. 26 ustawy o rachunkowości, dokonano sprawdzenia rzeczywistego stanu aktywów – str. 108-109 protokołu kontroli.

Sprawdzenie dokumentacji inwentaryzacji środków trwałych wykazało, że zarządzeniem nr 19/08 z dnia 16 grudnia 2008 r. Pan Wójt zarządził „przeprowadzenie rocznej inwentaryzacji składników majątkowych i środków pieniężnych”. Zarządzeniem tym powołana została komisja inwentaryzacyjna, określono obowiązki przewodniczącego komisji oraz postanowiono, że inwentaryzację należy przeprowadzić w terminie do 15 stycznia 2009 r., jednakże nie określono rodzaju aktywów podlegających inwentaryzacji oraz nie wskazano, według stanu na jaki dzień należało dokonać inwentaryzacji. W wyniku analizy arkuszy spisowych stwierdzono, że spisem zostały objęte tylko pozostałe środki trwałe. Brak udokumentowania, aby ustalony w drodze spisu z natury stan tych składników został porównany ze stanem ewidencyjnym w celu ustalenia ewentualnych różnic inwentaryzacyjnych (art. 27 ustawy o rachunkowości). Środki trwałe ujmowane na koncie 011 zostały zinwentaryzowane na przełomie 2009 i 2010 r.; inwentaryzacja została rozliczona – str. 114-116 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z opisu na stronie 33 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych, do których wykonywania jest zobowiązany treścią art. 281 § 1 ustawy Ordynacji podatkowej. Istotą kontroli podatkowej jest zweryfikowanie jak podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających przepisów prawa podatkowego. W przypadku organu podatkowego jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent będzie to m.in. sprawdzenie czy dane wykazane w deklaracjach i informacjach podatkowych są zgodne ze stanem faktycznym tj. czy zachowano powszechność i prawidłowość opodatkowania. Bardzo często jest to również jedyny sposób na pozyskanie kompletnych informacji na temat przedmiotów opodatkowania będących w posiadaniu podatnika oraz sposobu ich wykorzystania. Należy podkreślić, iż wykonywanie kontroli podatkowych jest obowiązkiem organu podatkowego, a nie potencjalną możliwością, z której korzysta na zasadach uznania administracyjnego. Niewykonywanie obowiązków ustawowych może zostać uznane za niedopełnienie obowiązków służbowych, o którym mowa w art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, pod poz. 553 ze zm.), w myśl którego funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Przepisy prawa podatkowego nie regulują zakresu, tematyki i ilości przeprowadzanych kontroli. Określenie tych spraw leży w kompetencji organów podatkowych. 

Stwierdzono, że w badanej jednostce nie rejestrowano danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów dla podatników wskazanych w opisie na stronach 34-35 protokołu kontroli. Uniemożliwia to weryfikację danych, zawartych w złożonych przez podatników deklaracjach podatkowych na podatek rolny, w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Analogiczną sytuację stwierdzono w grupie osób prawnych – podatników deklarujących podatek leśny – str. 35 protokołu kontroli.

W opisie zawartym na stronie 35 protokołu kontroli, dotyczącym osoby prawnej deklarującej podatek rolny wykazano przypadek błędnego ustalenia „hektarów przeliczeniowych”, stanowiących podstawę opodatkowania podatkiem rolnym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Dokonane ustalenia dotyczyły również braku reakcji organu podatkowego na nieprawidłowości w samoopodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podatnika wskazanego w opisie na stronach 37-42 protokołu kontroli. Z przywołanych tamże interpretacji przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz orzeczeń sądów jednoznacznie wynika, że przyjęty w tej sprawie przez organ podatkowy punkt widzenia nie był właściwy. Brak konsekwencji oraz niekompetentne podejście do kwestii opodatkowania gruntów podlegających rekultywacji spowodowało utratę dochodów. W badanym obszarze stwierdzono także przypadek, opisany na stronie 36 protokołu kontroli, dotyczący złożenia przez podatnika deklaracji podatkowej na wzorze innym niż ustalony przed Radę Gminy w Janowie.

           Kontrola prawidłowości stosowania zwolnień i ulg w podatku rolnym, wynikających z ustawy o podatku rolnym wykazała, że nie dokonano odpisu podatku podatnikowi, któremu prawomocną decyzją zwolniono z opodatkowania nowonabyte grunty. Z dokumentacji podatkowej wynika, że podatnik złożył wniosek o zastosowanie ulgi miesiąc po zakupie gruntów czego konsekwencją jest zastosowanie zwolnienia z miesięcznym przesunięciem i powstaniem zobowiązania podatkowego za 1 m-c. Nie dokonanie odpisu narusza zasady prowadzenia ewidencji podatkowej wynikające z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Zgodnie z § 3 rozporządzenia zadaniem komórki rachunkowości jest w szczególności prowadzenie w księgach rachunkowych prawidłowej ewidencji przypisów, odpisów, wpłat, zwrotów i zaliczeń nadpłat z tytułu podatków. Decyzja podatkowa, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest podstawą do dokonania odpisów i przypisów, a zatem pominięcie w ewidencji księgowej decyzji będącej w obrocie prawnym należy uznać za nieprawidłowe. – str. 43 prot. kontroli.

Z ustaleń kontroli dokonanych w zakresie prawidłowości osiągania dochodów z tytułu opłaty targowej wynika, iż inkasent tej należności, na pozostającą w bloczku część biletu, nie nanosił daty jego wydania zobowiązanemu do uiszczenia opłaty, co powoduje brak możliwości zweryfikowania jego pracy pod kątem terminowości poboru i odprowadzenia pobranej opłaty na rachunek urzędu gminy. W obowiązującej w tym okresie uchwale, dotyczącej zasad poboru opłaty targowej Rada Gminy nie określiła terminów wpłaty pobranej opłaty i nie zmieniła terminu płatności wynikającego z art. 47 §4a Op, a zatem zgodnie z tym przepisem był to dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata podatku powinna nastąpić czyli najpóźniej następnego dnia po pobraniu opłaty. Dokonana analiza dat wydania i zdania bloczków oraz wpłat pobranej opłaty dokonanych na rachunek bankowy urzędu pozwala domniemywać, iż co najmniej część opłaty została wpłacona po terminie płatności, wynikającym z przywołanego przepisu Op – str. 47 protokołu kontroli. Opisana sytuacja oznacza, iż obszar ten nie został poddany analizie ryzyka i w jego obrębie nie zastosowano mechanizmów kontroli wewnętrznej, które w trosce o kompletność i terminowość realizacji dochodów winien ustanowić kierownik jednostki. Obowiązki w tym zakresie wynikały tak z przepisów ustawy o finansach publicznych obowiązującej do końca roku 2009, jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku, z której przepisów wynika, że obowiązkiem kierownika jednostki sektora finansów publicznych jest zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej. Jest zatem wskazane ustanowienie w opisywanym obszarze odpowiednich mechanizmów kontroli, dających gwarancję, iż dochody z tego tytułu realizowane będą w sposób zgodny z prawem i terminowo.

Ustalono, że przed wydaniem decyzji przyznających ulgi w zapłacie podatków, kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadzał postępowania dowodowego, co skutkowało brakiem materiału dowodowego potwierdzającego, podnoszone we wnioskach podatników ubiegających się o ulgi, fakty wskazujące na ich trudną sytuację. Istotne znaczenie mają tu art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa oraz że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, ale jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalno prawnej zgodności wydawanych decyzji. Wskazać trzeba także art. 180 Op, z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Z treści przywołanego artykułu wynika również, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej – str. 51 protokołu kontroli.

Jednocześnie ustalono, że organ podatkowy wzywając podatników postanowieniem do uzupełnienia wniosków, w celu uzupełnienia dowodów istotnych dla sprawy stosował niedozwoloną formułę, niezgodną z treścią art. 169 Op. W przypadkach gdy podatnicy nie zastosowali się do postanowienia kończono tym postanowieniem postępowanie podatkowe. Praktyka ta, stosowana przez organ podatkowy stoi w sprzeczności z art. 207 § 1 i 2 Op, który wskazuje, że organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, decyzja natomiast rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej wykładni przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nienależytego wykonywania obowiązków przez pracowników.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie wewnętrznej kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Zakres obowiązków Skarbnika określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych. Odpowiedzialność za stan rachunkowości spoczywa także na Panu Wójcie stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Zapewnienie warunków umożliwiających wykonywanie przez kierowników GOPS, GOKSiT obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości.

3. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podstaw i sposobu wykonywania przez Urząd obsługi jednostek oświatowych, poprzez:

a) przedłożenie Radzie Gminy uchwały określającej sposób zorganizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkół, tj. formalnie wskazującej Urząd Gminy jako podmiot prowadzący wspólną obsługę,

b) określenie w regulaminie organizacyjnym Urzędu zakresu zadań faktycznie wykonywanych przez stanowisko ds. księgowości oświatowej i inne stanowiska zaangażowane we wspólną obsługę szkół oraz przypisanie tych zadań pracownikom zakresami obowiązków, w szczególności mając na uwadze obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych jednostek oświatowych,

c) objęcie należytym nadzorem prowadzenia ksiąg rachunkowych jednostek oświatowych, mającym na celu usunięcie nieprawidłowości wskazanych w części opisowej wystąpienia, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku prowadzenia ksiąg rachunkowych dla faktycznie utworzonych jednostek budżetowych i sporządzania dotyczącej tych jednostek sprawozdawczości,

d) zapewnienie należytego realizowania obowiązków w zakresie inwentaryzacji,

e) usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w Urzędzie Gminy postanowień odnoszących się do jednostek oświatowych; objęcie nadzorem wykonania przez dyrektorów ZSzS w Janowie i SP w Białousach obowiązku opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości na podstawie przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...

f) zaniechanie zatwierdzania do wypłaty dowodów księgowych szkół przez pracowników Urzędu, mając na uwadze, że dysponowanie środkami planu finansowego należy do obowiązków dyrektora szkoły,

g) zapewnienie realizacji przez dyrektorów szkół obowiązków w zakresie sporządzania planów finansowych i ich projektów, mając jednakże na uwadze, że prawidłowe wykonanie tych obowiązków zależy przede wszystkim od wyeliminowania nieprawidłowości powodowanych przez Pana Wójta w zakresie procedury opracowywania planów finansowych.

4. Dokonywanie potrąceń zobowiązań pracowników szkół, związanych z najmem lokali gminnych, wyłącznie w stosunku do pracowników, którzy wyrażą na piśmie zgodę na potrącanie konkretnie określonych zobowiązań.

5. Ustanowienie w drodze decyzji trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz władających nimi faktycznie jednostek nieposiadających osobowości prawnej.

6. Uzupełnienie rejestru instytucji kultury o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

7. Wskazanie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości ksiąg rachunkowych prowadzonych bez użycia komputera.

8. Objęcie należytym nadzorem wykonywania przez Skarbnika obowiązków w zakresie rachunkowości. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów w księgach w sposób umożliwiający jednoznaczne ich powiązanie z dowodami księgowymi,

b) zaniechanie ujmowania w ewidencji budżetu rozrachunków związanych z realizacją wydatków budżetowych, podlegających wykazaniu w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej,

c) zaniechanie dublowania tych samych rozrachunków w ewidencji budżetu i Urzędu,

d) zaniechanie ujmowania w ewidencji bilansowej wartości gwarancji uzyskanych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umów,

e) przestrzeganie zasady ustalania wyniku budżetu w zakresie kwoty zrealizowanych dochodów,

f) wyksięgowanie nierealnych sald rozrachunków, wykazanych w ewidencji budżetu, w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

g) dokonywanie zapisów na koncie 960 w zakresie przeniesienia wyników zakończonego roku budżetowego pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

h) wyksięgowanie z konta 226 przypisu „należności” z tytułu użytkowania wieczystego ustalonego za cały przewidywany czas trwania umowy,

i) utworzenie subkont dochodów i wydatków w ramach konta 130 oraz dokonywanie na tym koncie zapisów zgodnie z zasadą czystości obrotów,

j) przeniesienie sald dotyczących rozrachunków z dłużnikami alimentacyjnymi do ksiąg rachunkowych GOPS,

k) sporządzanie zestawienia sald wszystkich kont ksiąg pomocniczych na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych,

l) ewidencjonowanie pozostałych środków trwałych zgodnie z zasadami przyjętymi w regulacjach wewnętrznych,

m) dokonywanie pod datą ostatniego dnia roku stosownych korekt w ewidencji, w odniesieniu do danych zweryfikowanych w związku ze sporządzeniem sprawozdawczości, w celu zachowania zgodności danych ewidencyjnych ze sprawozdawczością,

n) prowadzenie ewidencji analitycznej rozliczeń z kontrahentami z tytułu dochodów z majątku w sposób zgodny z ogólnymi zasadami prowadzenia ksiąg rachunkowych,

o) ujmowanie w księgach rachunkowych należności z tytułu odsetek od nieterminowo wpłacanych należności z tytułu dochodów.

9. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27S, Rb-28S, Rb-Z i Rb-N Urzędu Gminy,

b) sporządzanie sprawozdań zbiorczych na podstawie danych wynikających ze sporządzonych sprawozdań jednostkowych,

c) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S zobowiązań wymagalnych w przypadku ich wystąpienia; w tym celu zobowiązanie Skarbnika do analizy terminów płatności zobowiązań jednostki według stanu na dzień sprawozdawczy.

10. Zapewnienie terminowego regulowania zobowiązań, mając na uwadze przyczyny powstawania zjawiska opóźnień wskazane przez Skarbnika.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie gospodarki pieniężnej, poprzez:

a) sporządzanie protokołów przekazania kasy,

b) zobowiązanie osób prowadzących kasę do bezwzględnego przestrzegania zasady ujmowana operacji gotówkowych w raportach kasowych w dniu ich faktycznego dokonania,

c) zobowiązanie osób prowadzących kasę do należytego przechowywania gotówki.

12. Rozważenie wprowadzenia obowiązku przeprowadzania przez Skarbnika doraźnych kontroli kasy w celu zapewnienia prawidłowości dokumentowania obrotu gotówkowego.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sporządzania planów finansowych jednostek budżetowych, poprzez:

a) przekazywanie kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych,

b) egzekwowanie od kierowników jednostek przedkładania projektów planów finansowych celem ich weryfikacji przez Pana Wójta,

c) przekazywanie kierownikom jednostek informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej,

d) zaniechanie zatwierdzania przez Pana Wójta planu finansowego GOPS.

14.  W zakresie dochodów ze sprzedaży nieruchomości:

a) pisemne zawiadamianie wyłonionych nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) upublicznianie wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nieruchomości przez okres przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

15. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów.

16. Przypisanie odpowiedniemu pracownikowi zakresem czynności obowiązku analizy obrotu nieruchomościami na terenie gminy w celu ustalania ewentualnych podstaw egzekwowania zwrotu bonifikat udzielonych przy sprzedaży nieruchomości.

17. W zakresie dochodów z dzierżawy nieruchomości i najmu lokali użytkowych:

a) sporządzanie wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, o którym mowa w art. 35 ust. 1  ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) zawieranie umów z dotychczasowymi najemcami i dzierżawcami na kolejne okresy po przedstawieniu przez nich w terminie dokumentów wymaganych uchwałą Rady Gminy w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości...

c) wyeliminowanie rozbieżności między zawartymi w fakturach i umowach terminami płatności czynszu,

d) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do waloryzowania czynszu dzierżawnego zgodnie z postanowieniami umów.

18. Podejmowanie przewidzianych prawem czynności windykacyjnych w celu uniknięcia przypadków upływu terminu przedawnienia należności.

19. Obliczenie kwoty zaniżenia dochodów ze sprzedaży wody spowodowanego stosowaniem nieobowiązujących stawek w okresie grudzień 2009 – listopad 2010, jako sumy iloczynów:

- kwoty zaniżenia opłaty za 1 m³ i liczby metrów sześciennych wody zafakturowanej wszystkim odbiorcom we wskazanym okresie,

- kwoty miesięcznego zaniżenia opłaty abonamentowej, liczby wszystkich odbiorców wody i okresu zaniżania opłaty (12 miesięcy),

oraz poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o ogólnej wysokości zaniżenia dochodów, obliczonej w przedstawiony wyżej sposób, w odpowiedzi o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych.

20. Ustalenie kwot dopłat dla wszystkich odbiorców wody, uwzględniając ilość zużytej przez nich wody w okresie wskazanym w poprzednim wniosku pokontrolnym.

21. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia należytej staranności przy fakturowaniu sprzedaży wody.

22. Kalkulowanie wysokości taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na podstawie ewidencji obrazującej wysokość przychodów i kosztów dotyczących tej działalności oraz przy zachowaniu trybu przewidzianego przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia. Zobowiązanie Skarbnika do prowadzenia ewidencji przychodów i kosztów działalności kanalizacyjnej w sposób wymagany przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem.

23. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i podziałem nieruchomości.

24. W zakresie zlecania i rozliczania kosztów podróży służbowych:

a) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodem niebędącym własnością pracodawcy na podstawie wniosku pracownika w tej sprawie i po określeniu stawki za kilometr przebiegu,

b) rozwiązanie umów przewidujących używanie samochodów prywatnych w podróżach służbowych,

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku uchwałą nr 1411/11 z dnia 19 kwietnia 2011 roku uwzględniło zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych nr 24 pkt a) i pkt b), złożone przez Wójta Gminy Janów.

c) rozliczanie kosztów podróży służbowej udokumentowanych zgodnie z przepisami § 8a rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia; zobowiązanie osób odpowiedzialnych za formalno-rachunkową kontrolę rozliczenia kosztów podróży do egzekwowania odpowiedniego udokumentowania poniesionych wydatków na przejazdy środkami komunikacji publicznej,

d) formalne wyznaczenie Sekretarza jako właściwego do podpisywania poleceń wyjazdu służbowego Pana Wójta; dokonanie zmian w regulacjach wewnętrznych dotyczących delegowania Pana Wójta w podróż, mając na uwadze ich sprzeczność z obowiązującymi przepisami.

25. Wdrożenie procedur określających zasady wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro.

26. Odrzucanie ofert wykonawców złożonych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, które zawierają postanowienia sprzeczne ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia w zakresie przedmiotu zamówienia.

27. Wszczynanie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w stosunku do zadań inwestycyjnych przyjętych w uchwale budżetowej.

28. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

29. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... polegającej na uregulowaniu zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony.

30. W zakresie realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych:

a) zapewnienie należytego udokumentowania inwentaryzacji paliwa i opału,

b) zapewnienie należytego udokumentowania czynności w zakresie rozliczenia inwentaryzacji, tj. porównania potwierdzonych inwentaryzacją danych z danymi ksiąg rachunkowych w celu ustalenia ewentualnych różnic,

c) każdorazowe określanie w aktach zarządzających inwentaryzację rodzaju składników majątkowych podlegających inwentaryzacji oraz dnia, na jaki należy dokonać inwentaryzacji.

31. Rzetelną realizację wniosków pokontrolnych.

32. Przestrzeganie przepisów Działu VI Ordynacji podatkowej regulującego sprawy z zakresu kontroli podatkowych.

33. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatku od nieruchomości oraz rolnego a w szczególności prawidłowe opodatkowanie gruntów kopalnianych poddanych procesowi rekultywacji w roku 2010 oraz poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o skutkach finansowych tych działań.

34. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

35. Przestrzeganie przepisów regulujących zasady rachunkowości podatków i opłat lokalnych.

36. Opracowanie wewnętrznych regulacji w celu kontroli sposobu poboru i terminowości odprowadzania dochodów z tytułu opłaty targowej.

37. Przestrzeganie wskazanych przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej przy wydawaniu decyzji podatkowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

   Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

W wyniku złożonych przez Wójta Gminy Janów zastrzeżeń do  wniosków pokontrolnych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku podjęło uchwałę nr 1411/11 z dnia 19 kwietnia 2011 roku:

UCHWAŁA Nr 1411/11

z dnia 19 kwietnia 2011 r.

                 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

                 w składzie:

                               Przewodniczący: Stanisław Srocki

                                      Członkowie: Bogusław Dębski

                                               Krystyna Domańska

Agnieszka Gerasimuk

Danuta Kubylis

Aleksander Piszczatowski

                                               Maria Wasilewska

         Na podstawie art.18 ust.1 pkt 5 a ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 55, poz.577 ze zm.)

po rozpatrzeniu zastrzeżeń wniesionych w trybie art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przez Wójta Gminy Janów do wniosków: nr 25, nr 24 pkt a) i pkt b) oraz nr 24 pkt c) zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia 18 marca 2011 r. wydanym w wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Janów

postanawia

- oddalić zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego nr 25,

- uwzględnić zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych nr 24 pkt a) i pkt b),

- oddalić zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego nr 24 pkt c)

Uzasadnienie

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w IV kwartale 2010 r. w Urzędzie Gminy Janów kompleksową kontrolę gospodarki finansowej gminy Janów za okres 2009 roku i inne wybrane okresy. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli podpisanym w dniu 28 stycznia 2011 r.

         Na podstawie wyników kontroli Izba skierowała do Wójta Gminy Janów wystąpienie pokontrolne z dnia 18 marca 2011 r. (RIO.I.6001-20/10), zawierające m.in. opis stwierdzonych nieprawidłowości oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wójt Gminy Janów, pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. (Or.1710.2.2011), wniósł zastrzeżenia do wniosków:

1) nr 25 o „Wdrożenie procedur określających zasady wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro”,

2) nr 24 pkt a) i pkt b), rekomendujących w zakresie zlecania i rozliczania kosztów podróży służbowych „a) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodem niebędącym własnością pracodawcy na podstawie wniosku pracownika w tej sprawie i po określeniu stawki za kilometr przebiegu, b) rozwiązanie umów przewidujących używanie samochodów prywatnych w podróżach służbowych”,

3) nr 24 pkt c) o „rozliczanie kosztów podróży służbowej udokumentowanych zgodnie z przepisami § 8a rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia; zobowiązanie osób odpowiedzialnych za formalno-rachunkową kontrolę rozliczenia kosztów podróży do egzekwowania odpowiedniego udokumentowania poniesionych wydatków na przejazdy środkami komunikacji publicznej”

- zarzucając wymienionym wnioskom oparcie ich na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa.

         Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku zważyło, co następuje:

Ad 1) Zalecenie pkt 25, dotyczące w istocie wdrożenia procedur kontroli wewnętrznej, jest zasadne. Z ustaleń kontroli wynika, że w obszarze zlecania odpłatnych dostaw, usług i robót budowlanych, które nie są objęte reżimem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), Urząd Gminy nie posiada procedur wyłaniania wykonawców, przy czym procedury takie nie zostały wdrożone zarówno w formie pisemnej, jak i nie wynikały ze stosowanej praktyki (zwyczaju postępowania). W protokole kontroli i wystąpieniu pokontrolnym wskazano na jedną z podstawowych zasad gospodarowania środkami publicznymi, wyrażoną obecnie w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem m.in. zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Podniesiono też, trafnie zdaniem Kolegium Izby, że w celu urzeczywistnienia wskazanej normy ustawowej jednostka sektora finansów publicznych powinna wprowadzić wewnętrzne, udokumentowane normy postępowania. Składający zastrzeżenie podniósł natomiast, że zarówno przepis art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych (ustanawiający wyłączenie z reżimu ustawy z uwagi na wartość zamówień), jak i zasady z art. 44 ustawy o finansach publicznych nie obligują „do opracowywania procedur postępowania w sprawie dokonywania wydatków publicznych, natomiast wskazane w wymienionym przepisie zasady są w Gminie bezwzględnie przestrzegane”. Wójt Gminy nie podał przy tym, w jaki sposób następuje owo „bezwzględne przestrzeganie zasad”. W ocenie Kolegium Izby respektowanie w omawianym przypadku zasad gospodarowania środkami publicznymi nie polega tylko na stosowaniu Prawa zamówień publicznych w sytuacji, gdy (ze względu na wartość) zamówienia publicznego należy udzielić wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami tej ustawy – zastosowanie się do jej wymogów świadczy przede wszystkim o zgodności działania z przepisami prawa. Zwłaszcza w obszarach, w których ustawodawca nie ustanowił powszechnie obowiązujących reguł postępowania jednostki sektora finansów publicznych winny ustanowić procedury wewnętrzne, zapewniające m.in. prawidłowe, w tym oszczędne i efektywne, wydatkowanie środków publicznych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy o finansach publicznych od wielu lat nakazują ustanowienie w jednostkach sektora finansów publicznych odpowiednich systemów kontroli wewnętrznej. Również obecnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych odnosi się do kontroli wewnętrznej – określając ją mianem kontroli zarządczej. Zgodnie z przepisami art. 68 ustawy, kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zaś zapewnienie m.in. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi (art. 68 ust. 2 pkt 1), skuteczności i efektywności działania (pkt 2), ochrony zasobów (pkt 4). Przywołane cele kontroli zarządczej są zbieżne z zasadami wyrażonymi w art. 44 ustawy oraz mają służyć ich urzeczywistnieniu. Wyraźne odniesienie w ustawie do procedur wewnętrznych świadczy zaś, że procedury takie winny stanowić jedno z podstawowych narzędzi zapewniających należyte funkcjonowanie kontroli wewnętrznej. Mając na uwadze przywołane regulacje prawne, a także wartość zamówień publicznych nieobjętych ustawowymi procedurami wyłaniania wykonawców (mogą one generować wydatki publiczne o wartości jednostkowej do 53.746 zł netto), Kolegium Izby podziela pogląd, że wewnętrzne, pisemne procedury w tym obszarze powinny być przez kierownika jednostki ustanowione. Forma pisemna procedur wewnętrznych jest najbardziej właściwa dla zapewnienia ich należytego zakomunikowania pracownikom, jednolitego stosowania, monitoringu efektów ich wdrażania. Przywołania tu również wymagają standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, ogłoszone komunikatem nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. MF nr 15, poz. 84). Nie stanowią one wprawdzie źródła prawa powszechnie obowiązującego, określają jednakże podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów obowiązujących w ich jednostkach. Ze standardów tych wynika, że system kontroli zarządczej powinien być dokumentowany, dokumentacja powinna być spójna i dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna (standard nr 10). W ocenie Kolegium Izby nie można przyjąć za zasadną tezy, prezentowanej jak się zdaje przez składającego zastrzeżenia, że dokumentowanie procedur kontroli wewnętrznej wymagane jest tylko tam, gdzie prawodawca expressis verbis ustanowił taki obowiązek. Obowiązek ten, jak wskazano wyżej, należy wywodzić z zasad gospodarowania środkami publicznymi oraz powinności zapewnienia należytej realizacji celów i zadań jednostki poprzez ustanowienie odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej.

Ad 2) Kolegium uwzględniając zastrzeżenia opisane na wstępie w pkt. 2 miało na względzie, że pracodawca i pracownik, którzy spełniają wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.), mogą dodatkowo swe wzajemne prawa i obowiązki określić w umowie, byleby ta umowa nie naruszała bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Ad 3) Zdaniem składającego zastrzeżenie obowiązek załączania przez pracownika do rozliczenia kosztów podróży dokumentów potwierdzających poszczególne wydatki, w przypadku podróży służbowej publicznymi środkami lokomocji, odnosi się wyłącznie do rozliczenia zaliczki udzielonej na koszty podróży, a nie całościowego rozliczania tych kosztów. Kolegium Izby nie podziela tego poglądu. Prawo pracownika do pobrania zaliczki na niezbędne koszty podróży służbowej ustanawia przepis § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Natomiast przywołany w wystąpieniu pokontrolnym, stanowiący podstawę kwestionowanego zalecenia, przepis § 8a ust. 3 wyraźnie traktuje o rozliczeniu kosztów podróży przez pracownika, nie zaś o rozliczeniu zaliczki pobranej na koszty podróży. Określa ponadto, że obowiązek dokumentowania kosztów podróży nie dotyczy diet oraz wydatków objętych ryczałtami. Z § 8a rozporządzenia nie sposób zatem wywieść, że prawodawca unormował jedynie zasady rozliczania zaliczek – poprzez obowiązek udokumentowania wydatków poniesionych w jej ciężar, pozostawiając poza regulacją zasady rozliczania całości kosztów podróży służbowej pracownika, w tym w sytuacji, gdy pracownik nie ubiegał się o zaliczkowanie tych kosztów. Interpretacja taka przeczy literalnemu brzmieniu przepisów rozporządzenia.

Z przedstawionych względów, Kolegium Izby orzekło jak w sentencji.

Przewodniczący Kolegium

Stanisław Srocki

Otrzymuje:

Wójt Gminy Janów