Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Sokółce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 grudnia 2010 roku (znak: RIO.I.6002-17/10), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Kułakowski

Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Sokółce

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2009 r. i I półrocze 2010 r., przeprowadzonej w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Sokółce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakres czynności kontrolnych obejmował zagadnienia związane ze sprawami organizacyjnymi, unormowaniami wewnętrznymi w zakresie gospodarki finansowej, w tym kontroli wewnętrznej, ewidencją i sprawozdawczością w zakresie należności i zobowiązań, gospodarowaniem majątkiem SP ZOZ, udzielaniem zamówień publicznych, relacjami pomiędzy Powiatem Sokólskim a SPZOZ oraz sporządzaniem i realizacją planów finansowych SP ZOZ na 2009 i 2010 r.

Badając przyjęte w Zakładzie zasady rachunkowości stwierdzono, że zasady funkcjonowania kont syntetycznych zostały oparte na rozwiązaniach zawartych w przyjętym do stosowania „Wzorcowym planie kont samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej” autorstwa T. Żyznowskiego. Przedstawiony w tym opracowaniu opis konta 801 „Fundusz założycielski”, oprócz postanowień wynikających z regulacji zawartych w art. 56 i 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), przewiduje w typowych zapisach strony Ma operacje wykraczające poza ramy określone w przywołanych przepisach. Zgodnie z art. 57 ustawy, fundusz samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zwiększają przekazane z budżetu dotacje na remonty, inwestycje, w tym zakup aparatury i sprzętu medycznego, dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na cele rozwojowe oraz dary mające charakter aktywów trwałych lub przeznaczonych na cele rozwojowe. Zacytowany katalog źródeł zwiększeń funduszu ma charakter katalogu zamkniętego. Wśród typowych zapisów strony Ma konta przyjęto natomiast dodatkowo, jako podstawę zwiększenie funduszu założycielskiego:                                        

- środki otrzymane z PFRON lub Funduszu Ochrony Środowiska na sfinansowanie zakupu lub budowy środków trwałych oraz dotacje, subwencje i dopłaty na ten cel z innych źródeł, także z pomocy Unii Europejskiej i od innych darczyńców zagranicznych – zapis Wn 130 lub 131 – Ma 801;

- umorzenie pożyczki otrzymanej od jednostki samorządu terytorialnego lub PFRON przeznaczonej na sfinansowanie zakupu lub budowy środków trwałych – zapis Wn 240 „Pożyczki” – Ma 801.

Z kolei w opisie konta 840 „Rozliczenia międzyokresowe przychodów” w przyjętym do stosowania opracowaniu postanowiono, że: „Przepisy  art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości nie dotyczą SPZOZ, bowiem w tej grupie jednostek otrzymane środki pieniężne w formie dotacji, subwencji i dopłat na sfinansowanie nabycia lub budowy środków trwałych zalicza się (...) na zwiększenie funduszu założycielskiego tych jednostek. Dotyczy to także przepisów art. 41 ust. 2 ustawy o rachunkowości – w myśl których przejęte nieodpłatnie (w tym także w drodze darowizny) środki trwałe w budowie, środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne ujmuje się w księgach rachunkowych analogicznie jak otrzymane dotacje, subwencje i dopłaty na sfinansowanie nabycia lub budowy środków trwałych. W warunkach SP ZOZ taka sytuacja także nie ma zastosowania, bowiem (zgodnie z art. 57 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) dary mające charakter majątku trwałego zwiększają również fundusz założycielski”. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości,  rozliczenia międzyokresowe przychodów, dokonywane z zachowaniem zasady ostrożności, obejmują w szczególności środki pieniężne otrzymane na sfinansowanie nabycia lub wytworzenia środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie oraz prac rozwojowych, jeżeli stosownie do innych ustaw nie zwiększają one kapitałów (funduszy) własnych. Zaliczone do rozliczeń międzyokresowych przychodów kwoty zwiększają stopniowo pozostałe przychody operacyjne, równolegle do odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych od środków trwałych lub kosztów prac rozwojowych sfinansowanych z tych źródeł. W związku z przywołanym przepisem, do przychodów przyszłych okresów powinno się zaliczać środki pieniężne otrzymane ze źródeł nie wymienionych w art. 57 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Zasady funkcjonowania kont 801 i 840 określone w przyjętym do stosowania wzorcowym planie kont nie odpowiadają zatem regulacjom ustawowym. Należy przy tym nadmienić, że stosowane rozwiązania mają negatywny wpływ na wynik finansowy Zakładu, ponieważ nie jest zachowana współmierność kosztów amortyzacji środków trwałych, których zakup został dofinansowany ze środków funduszy celowych, środków z budżetu Unii Europejskiej lub ze środków pochodzących z innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z uzyskanymi przychodami. Wpływ środków z tych źródeł na inwestycje i zakupy inwestycyjne nie jest odnoszony na pozostałe przychody operacyjne równolegle do odpisów amortyzacyjnych, lecz zwiększa fundusz założycielski Zakładu – bezpodstawnie w świetle art. 57 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – str. 5-7 protokołu kontroli.      

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na poziom zobowiązań z tytułu wynagrodzeń na koniec 2008 r. rzutowały wynagrodzenia wypłacone w 2009 r. na podstawie art. 59a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w łącznej kwocie 718.801,98 zł. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku wzrostu kwoty zobowiązania Narodowego Funduszu Zdrowia, o której mowa w art. 136 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), wobec samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w stosunku do kwoty wynikającej z poprzedniej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dotyczącej tego samego rodzaju lub zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest obowiązany do przeznaczenia nie mniej niż 40% kwoty, o którą wzrosło zobowiązanie, na wzrost wynagrodzeń osób zatrudnionych w tym zakładzie. Na podstawie akt osobowych ustalono, że poszczególni pracownicy otrzymali pisma z datą 19 stycznia 2009 r. i 26 lutego 2009 r., podpisane przez Pana Dyrektora,  o następującej treści: „W miesiącu styczniu/marcu 2009 r. przyznaję Panu/i/ jednorazowy dodatek kwotowy w wysokości (kwota dodatku dla danej osoby) zł. Pozostałe warunki umowy o pracę pozostają bez zmian.” Jako podstawę wypłaty jednorazowych dodatków w każdym przypadku wskazano art. 59a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.  Z treści pism przekazanych pracownikom jednoznacznie wynika, że jednorazowe dodatki zostały przyznane za styczeń i marzec 2009 r., mimo że w rzeczywistości dodatki te dotyczyły wypłat wynagrodzeń, które powinny obciążyć koszty 2008 r. Z ustaleń kontroli wynika, że dodatki te prawidłowo zostały odniesione w ciężar kosztów 2008 r., ale dokumenty, na podstawie których dokonano tych księgowań nie stanowiły formalnej podstawy pozwalającej na odniesienie ich w koszty 2008 r., bowiem dodatki należało przyznać za 2008 r., a nie za styczeń i marzec 2009 r. – str. 12-13 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej umowę o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne zawiera się na czas udzielania określonych świadczeń zdrowotnych lub na czas określony, na podstawie wyników przeprowadzonego konkursu ofert na udzielenie zamówienia.  Z ustaleń kontroli wynika, że dotychczas na podstawie konkursu ofert zostały zawarte umowy tylko z trzema podmiotami wskazanymi w protokole kontroli, z którymi jednakże w drodze aneksów przedłużano pierwotny okres obowiązywania umów oraz dokonywano zmian pierwotnie ustalonego wynagrodzenia. Okoliczność przedłużenia okresu obowiązywania umów i zmiany ich warunków nie była poprzedzona postępowaniem konkursowym. W odniesieniu do pozostałych podmiotów, z którymi zawarto umowy o świadczenie usług zdrowotnych, postępowanie konkursowe nie było w ogóle przeprowadzane. Zakup procedur i usług medycznych w 2009 r. dotyczył kwoty 2.130.554,63 zł, a za I półrocze 2010 r. kwoty 1.584.088,93 zł – str. 13-14 protokołu kontroli, załączniki nr 14 i 15 do protokołu kontroli.

W zakresie terminowości regulowania zobowiązań Zakładu stwierdzono, że wymagalne zobowiązania z tytułu nieprzekazanej na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych równowartości dokonanych odpisów, wynoszące na początek 2009 r. 421.707,74 zł, wzrosły na koniec 2009 r. do kwoty 707.662,86 zł, a na koniec I półrocza 2010 r. zmniejszyły do kwoty 572.662,86 zł. Za lata 2008-2009 odpisy na ZFŚS wyniosły łącznie 711.309,49 zł, co oznacza że wymagalne zobowiązania na koniec 2009 r. z omawianego tytułu stanowiły aż 99,5% odpisów odniesionych w koszty w latach 2008-2009. Zmniejszeniu zobowiązań wymagalnych z omawianego tytułu będzie służyło porozumienie zawarte w dniu 18 lutego 2010 r. z organizacjami związkowymi, zgodnie z którym w 2010 r. wysokość odpisów na jednego pracownika wynosi 1 zł – str. 14 protokołu kontroli.

W ramach czynności kontrolnych przeanalizowano także zobowiązania wymagalne wobec 10 kontrahentów według stanu na 31 grudnia 2009 r. i na dzień 31 marca 2010 r. Do próby wytypowano kontrahentów o najwyższym poziomie zadłużenia według stanu na koniec 2009 r. (w przedziale od 26.757,56 zł do 65.094,68 zł). Wartość zbadanej próby wynosiła na koniec 2009 r. 399.429,72 zł (137 nieopłaconych faktur) i stanowiła 48,7% wymagalnych zobowiązań z omawianego tytułu na koniec tego okresu (820.184 zł). W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na koniec 2009 r. nie były opłacone faktury dostawców i usługodawców z III kwartału 2009 r. (27% zobowiązań) i wymagalne faktury wystawione w IV kwartale 2009 r. (73% zobowiązań). Stwierdzono, że wszystkie zobowiązania wymagalne według stanu na koniec 2009 r. zostały opłacone w całości w I kwartale 2010 r., z wyjątkiem częściowej zapłaty faktury 20072/9321290 z dnia 26 listopada 2009 r. (opłacono 50%, tj. kwotę 2.401,08 zł, a pozostała część została opłacona w kwietniu 2010 r.). Według stanu na koniec I kwartału 2010 r. nie zostały opłacone objęte analizą faktury wystawione w 2009 r. w łącznej kwocie 29.401,64 zł, co stanowiło 7,3% całości sprawdzonych zobowiązań wymagalnych na koniec I kwartału. Zobowiązania wymagalne na koniec I kwartału 2010 r., w porównaniu ze stanem na koniec roku, nie uległy istotnej zmianie i wynosiły 401.290,29 zł. Czynności kontrolne pozwalają na stwierdzenie, że zobowiązania wobec dostawców i wykonawców są regulowane z co najmniej 2-3 miesięcznym opóźnieniem. Z ustaleń kontroli wynika, że z tytułu nieterminowej zapłaty faktur za zakupione usługi i dostawy zapłacono w 2009 r. odsetki za zwłokę w wysokości 32.828,01 zł, a w 2010 r. w wysokości 55.308,42 zł – str. 15-17 protokołu kontroli, załączniki nr 3, 4 i 16 do protokołu kontroli.

Stosownie do postanowień art. 44 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Z analizy umów najmu zawartych z niepublicznymi podmiotami wykonującymi świadczenia zdrowotne wynika, że poza należnościami z tytułu najmu byli oni obciążani kosztami energii elektrycznej i cieplnej, wywozu nieczystości, zużycia wody, odprowadzania ścieków, rozmów telefonicznych. Umowy przewidują możliwość zmiany wysokości czynszu i innych opłat w przypadku wzrostu kosztów, ale zapisy te w praktyce odnoszą się do opłat za media. W odniesieniu do czynszu, jego wysokość za 1 m² wynajętej powierzchni zwiększano w drodze aneksów do zawartych umów lub w nowych umowach najmu. W umowach najmu nie przewidywano możliwości waloryzacji czynszu w powiązaniu ze wzrostem cen towarów i usług w okresie obowiązywania umowy. Główni najemcy  (3 podmioty wynajmujące 530,27 m² powierzchni z wynajmowanej ogółem 755,49 m²) obciążani są aktualnie miesięcznym czynszem wyższym o około 6% w porównaniu z pierwszymi umowami obowiązującymi od 1 stycznia i 1 sierpnia 2005 r. – str. 20-21 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu opieki zdrowotnej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na  Panu Dyrektorze jako  kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego, a także kierownika jednostki, na którym ciąży powinność wdrożenia i aktualizowania dokumentacji opisującej zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy  o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie zasad funkcjonowania kont 801 i 840 do regulacji zawartych w art. 57 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości i dokonanie w związku z tym odpowiednich korekt w księgach 2010 r.

2. Udzielanie zamówień na świadczenia zdrowotne podmiotom wybranym w drodze konkursu, stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

3. Właściwe określanie okresu, za który jest wypłacane wynagrodzenie w przypadku wynagrodzeń wypłacanych w trybie art. 59a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

4. Podjęcie dalszych starań mających na celu zlikwidowanie lub ograniczenie zjawiska nieterminowego regulowania zobowiązań.

5. Rozważenie uzależnienia w umowach wysokości czynszu z tytułu najmu od wskaźników wzrostu cen towarów i usług.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 16 grudnia 2010 roku, do organu wykonawczego Powiatu Sokólskiego:

Zarząd

Powiatu Sokólskiego

Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zakończyła w dniu 8 listopada 2010 r. kontrolę problemową gospodarki finansowej w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Sokółce. W załączeniu przekazuję wystąpienie pokontrolne skierowane w wyniku tej kontroli do dyrektora SP ZOZ.

Ustalenia kontroli dotyczące wynajmowania i wydzierżawiania majątku przez SP ZOZ
w Sokółce wykazały, że uchwała podjęta przez Radę Powiatu Sokólskiego dnia 28 kwietnia 2000 r. (z późniejszą zmianą), regulująca zasady zbycia, wydzierżawiania i wynajmowania majątku trwałego, tj. zagadnienia wskazane w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), nie może stanowić podstawy wynajmowania i wydzierżawiania przez SP ZOZ nieruchomości. Wynika to z definicji majątku trwałego w rozumieniu uchwały, zawartej w § 2 pkt 2 uchwały, która z pojęciem tym wiąże (...) maszyny, urządzenia, w tym w szczególności sprzęt i aparaturę medyczną, środki transportu oraz inne kompletne i zdatne do użytku w momencie przyjęcia do użytku przedmioty (...).

Postanowienia odnoszące się do zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości znalazły się w decyzji Zarządu Powiatu z 5 października 2001 r. w sprawie przekazania SP ZOZ nieruchomości w bezpłatne użytkowanie. Należy jednak mieć na uwadze, że kompetencja określenia m.in. zasad wynajmowania i wydzierżawiania aktywów trwałych została przypisana w art. 53 ust. 2 ustawy podmiotowi, który utworzył zakład. Wskazuje to na właściwość organu stanowiącego do uregulowania przedmiotowych zasad. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ustawa o zakładach opieki zdrowotnej w art. 53 ust. 6 i 7 wiąże nieprawidłowości w zakresie zawierania umów najmu i dzierżawy (w tym w odniesieniu do uchwalonych zasad) z sankcją nieważności tych umów.

Mając na uwadze przedstawione uwarunkowania właściwym jest niezwłoczne przedłożenie Radzie Powiatu projektu uchwały zmieniającej uchwałę z 28 kwietnia 2000 r. w sposób umożliwiający powiązanie definicji aktywów trwałych, którymi gospodarowanie jest przedmiotem uchwały, z nieruchomościami przekazanymi SP ZOZ w bezpłatne użytkowanie.

          Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku