Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Jednostce Organizacyjnej do Obsługi Finansowej Szkół w Boćkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01 kwietnia 2010 roku (znak: RIO.I.6002-1/10), o treści jak niżej:

Pani Hanna Puchalska

Kierownik

Jednostki Organizacyjnej

do Obsługi Finansowej Szkół

w Boćkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Jednostki Organizacyjnej do Obsługi Finansowej Szkół w Boćkach za okres 2009 r., przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania jednostki, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planów finansowych, gospodarowanie mieniem przekazanym w zarząd, rozliczenia jednostki z budżetem gminy.

W zakresie spraw dotyczących podstaw organizacji i funkcjonowania Jednostki Organizacyjnej do Obsługi Finansowej Szkół w Boćkach ustalono, że Zarząd Gminy Boćki uchwałą nr 30/96 z dnia 24 maja 1996 r. zatwierdził jej regulamin organizacyjny. Uchwała w § 2 wskazała, że kierowanie jednostką powierza się Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Boćkach. Statut jednostki w § 6 stanowi, że strukturę organizacyjną określa regulamin organizacyjny. W przywołanym regulaminie ograniczono się, w zakresie organizacji Jednostki, do wskazania, iż „Na czele zespołu stoi kierownik, który kieruje jego działalnością, reprezentuje na zewnątrz i jest za niego odpowiedzialny.” Regulamin nie określa struktury organizacyjnej Jednostki, wbrew wymogom § 6 Statutu. W okresie objętym kontrolą w Jednostce zatrudniony był formalnie przez Panią Kierownik jedynie starszy specjalista.

Zgodnie z § 2 ust. 1 Statutu, Jednostką kieruje kierownik, który jest powoływany i odwoływany przez organ wykonawczy gminy. Podstawą powierzenia Pani stanowiska kierownika Jednostki jest uchwała nr 60/106/02 Zarządu Gminy Boćki z dnia 26 sierpnia 2002 roku. Nie stwierdzono jednakże, aby w wykonaniu postanowień uchwały została z Panią zawarta umowa o pracę dotycząca pełnienia funkcji kierownika Jednostki; nie ustalono w konsekwencji warunków pracy i płacy dla kierownika Jednostki. Uchwała w sprawie powołania Pani na kierownika Jednostki w § 2 stanowi, że „Zakres czynności zostanie określony odrębnym pismem.” Nie stwierdzono ustalenia zakresu czynności dla Pani Kierownik. Okazano jedynie zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności Dyrektora Szkoły obowiązujący od dnia 1 września 2002 roku. Zakres zadań w pkt 30 przypisuje „Nadzór nad pracą zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół” (faktycznie jednostka o takiej nazwie nie istnieje).

Umowę o pracę z głównym księgowym Jednostki zawarł w dniu 2 stycznia 1996 r. ówczesny Wójt Gminy i nadał głównemu księgowemu zakres obowiązków. Z treści umowy wynika, że pracownik został zatrudniony „w Urzędzie Gminy w Boćkach w zespole ekonomiczno-administracyjnym szkół”. Nie stwierdzono, aby Pani Kierownik zawierała z głównym księgowym umowę o pracę. Obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości Jednostki (brak postanowień dotyczących prowadzenia rachunkowości obsługiwanych jednostek) zostały powierzone przez Panią Kierownik głównemu księgowemu 1 września 2006 r. Nie określono natomiast w formie pisemnej zakresu czynności starszego specjalisty – str. 2-6 i 33 protokołu kontroli.

W sprawie nieprawidłowości dotyczących organizacji Jednostki skierowałem odrębne pismo do Wójta Gminy Boćki.

W zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej z poczynionych ustaleń wynika, że sposób opisania niektórych zagadnień składających się na procedury kontroli wewnętrznej różni się od faktycznej praktyki (np. w zakresie sposobu dysponowania środkami pieniężnymi oraz zatwierdzania dowodów do wypłaty) – str. 8-9 protokołu kontroli. Przepisy wewnętrzne nie określają ponadto procedur w zakresie pobierania i rozliczania gotówki za obiady przez intendentów oraz zasad ewidencjonowania i rozliczania godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw – str. 24 i 36 protokołu kontroli.

Analiza kompletności dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że nie została formalnie ustalona metoda prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych. Obowiązek wyboru przez kierownika jednostki jednej z metod ewidencji tych składników, spośród dopuszczonych prawem, wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) – str. 46 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała uchybienia naruszające wymogi ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające w szczególności na:

a) opatrywaniu zapisów księgowych jedną datą. Ustalono, że wskazana w zapisie księgowym data odnosi się do daty dokonania operacji gospodarczej – brak daty zapisu księgowego i daty sporządzenia dowodu księgowego, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji). Przyjęty sposób opatrywania zapisów księgowych datami nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o rachunkowości – str. 11 protokołu kontroli,

b) dokonywaniu zapisów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” niezgodnie z danymi z wyciągów bankowych, co narusza zasady funkcjonowania konta 130 zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 14-15 protokołu kontroli,

c) dokonaniu zapisów między ewidencjami księgowymi obsługiwanych jednostek, z naruszeniem zasady podwójnego zapisu określonej w art. 15 ust. 1 ustawy. Zapis ten dotyczył przekazania kwoty 5.000 zł z rachunku bankowego Zespołu Szkół w Boćkach na rachunek bankowy Szkoły Podstawowej w Andryjankach (zwrot nastąpił 31 grudnia 2009 r.). Operacje te udokumentowano zapisami: 130/101 Wn (Andryjanki) – 130/1 Ma (Zespół) oraz 130/1 Ma (Zespół) – 130/101 Wn (Andryjanki) – str. 21 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowej ewidencji należności za żywienie. Zgodnie z uchwałą nr XI/46/08 Rady Gminy Boćki z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek szkolnych oraz wysokości opłat w Zespole Szkół w Boćkach należność za korzystanie z posiłków winna być wnoszona miesięcznie w terminie do 15 każdego miesiąca za dany miesiąc. Powyższa zasada ustalania wysokości należności z tytułu korzystania z posiłków była przestrzegana na koniec II i IV kwartału 2009 r. Należności wymagalne wykazane w sprawozdaniach Rb-N na koniec I kwartału 2009 r. zostały zaś ustalone na podstawie informacji przekazanych przez intendentki dotyczących należności na dzień 15 marca 2009 r. Należności te ewidencjonowane były pozabilansowo – str. 16 i 25-26 protokołu kontroli. Opisany stan faktyczny naruszał przepisy art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy, w myśl których do ksiąg danego okresu sprawozdawczego należy ująć wszystkie operacje dotyczące tego okresu, zaś pochodzące z ksiąg informacje winny umożliwiać sporządzenie obowiązujących jednostkę sprawozdań,

e) zaniechaniu ewidencji operacji przekazania do budżetu gminy zrealizowanych dochodów budżetowych poprzez konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 47 protokołu kontroli, przekazanie dochodów budżetowych księgowano za pośrednictwem konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, tj. niezgodnie z zasadami ustalonymi w załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Jak wynika z ustaleń opisanych na str. 34-35 protokołu kontroli, stwierdzone nieprawidłowości w zakresie wyliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe spowodowały, iż w miesiącach październiku i grudniu 2009 roku zaniżono wynagrodzenie dla dyrektora Szkoły Podstawowej w Andryjankach oraz wskazanych w protokole nauczycieli. Ustalona przez kontrolującego kwota zaniżenia wynosiła ogółem 836,24 zł.

Kontrola wykazała, że odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w 2009 roku został zawyżony o kwotę 6.540,61 zł. Na kwotę zawyżenia składa się zarówno nieprawidłowo ustalony odpis dotyczący nauczycieli, jak i pracowników niepedagogicznych. Szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 39-41 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczące prawidłowości pobierania dochodów własnych z tytułu wpłat za żywienie i funkcjonowania stołówek szkolnych w świetle art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wskazują, iż zasady funkcjonowania stołówek nie zostały określone w sposób wynikający z przywołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2008 r. W dalszym ciągu stosowana jest uchwała Rady Gminy Boćki nr XI/46/08 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek szkolnych oraz wysokości opłat w Zespole Szkół w Boćkach. Przy czym zaznaczenia wymaga, że nie odnosi się ona do warunków korzystania ze stołówki w Szkole Podstawowej w Andryjankach. Tymczasem od 23 sierpnia 2008 r. art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty zalicza ustalenie warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki, do kompetencji dyrektora szkoły, który winien działać w porozumieniu z organem prowadzącym, tj. wójtem gminy (art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty). Podczas kontroli nie stwierdzono, aby Pani Kierownik (jako dyrektor Zespołu Szkół) oraz dyrektor Szkoły Podstawowej w Andryjankach ustalali warunki korzystania ze stołówek w trybie aktualnego brzmienia art. 67a ust. 3 ustawy – str. 44-45 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowej organizacji kontroli wewnętrznej.

 Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku każdej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, któremu kierownik jednostki winien powierzyć obowiązki i odpowiedzialność w zakresie wskazanym w art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji wewnętrznej składającej się na procedury kontroli wewnętrznej poprzez:

a) nadanie zakresu czynności starszemu specjaliście,

b) uregulowanie zasad przebiegu i kontroli procesów wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

2. Wyeliminowanie rozbieżności między ustanowionymi procedurami wewnętrznymi a faktycznie stosowaną praktyką.

3. Uregulowanie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stosowanej metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych.

4. Wskazanie głównemu księgowemu na konieczność wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) dokonywanie zapisów na koncie 130 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

c) przestrzeganie zasady podwójnego zapisu w księdze głównej danej jednostki, mając na uwadze, że nie jest możliwe w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o rachunkowości dokonanie zapisu dwustronnego między księgami obsługiwanych jednostek,

d) prowadzenie ewidencji księgowej należności w sposób zapewniający możliwość sporządzenia sprawozdań Rb-N,

e) ewidencjonowanie operacji przekazania zrealizowanych dochodów do budżetu gminy poprzez konto 222.

5. Rozliczenie z nauczycielami wskazanymi w protokole kontroli zaniżonego im wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, wynoszącego w próbie przyjętej do kontroli 836,24 zł. Przeanalizowanie prawidłowości ustalania wynagrodzenia za te godziny w całym 2009 r. oraz poinformowanie Izby o wynikających stąd ewentualnych skutkach finansowych w informacji o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych.

6. Zmniejszenie o kwotę 6.540,61 zł wysokości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w 2010 roku, tj. o kwotę odpowiadającą jego zawyżeniu w 2009 roku.

7. Ustalenie, w porozumieniu z Wójtem Gminy, warunków korzystania ze stołówki w Zespole Szkół oraz wysokości opłat za posiłki, zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Poinformowanie dyrektora Szkoły Podstawowej w Andryjankach o ciążącym na nim obowiązku w tym zakresie w odniesieniu do stołówki funkcjonującej przy Szkole Podstawowej w Andryjankach.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 01 kwietnia 2010 roku, do organu wykonawczego:

Pan

                                                                                              Stanisław Derehajło

                                                                                              Wójt Gminy Boćki

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2009 r., przeprowadzonej w Jednostce Organizacyjnej do Obsługi Finansowej Szkół w Boćkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia przedstawione w protokole kontroli oraz wystąpieniu pokontrolnym, które przekazuję Panu w załączeniu. Wyeliminowanie niektórych z nich wymaga podjęcia odpowiednich działań przez Pana Wójta. W szczególności należy wskazać na niedomagania organizacyjne w zakresie funkcjonowania Jednostki Organizacyjnej do Obsługi Finansowej Szkół – nie został formalnie zatrudniony kierownik tej jednostki oraz jej główny księgowy. W związku z tym, że obowiązki kierownika Jednostki Organizacyjnej pełni faktycznie dyrektor Zespołu Szkół w Boćkach, utrudnione będzie zatrudnienie tej osoby na stanowisku kierownika Jednostki. Okoliczność, iż oprócz kierownika jedynie dwie osoby wykonują zadania Jednostki w zakresie obsługi finansowej szkół, czyni zasadnym rozważenie sensu dalszego istnienia Jednostki Organizacyjnej. Uniknięciu problemów organizacyjnych służyłoby powierzenie obsługi finansowej Szkoły Podstawowej w Andryjankach Zespołowi Szkół w Boćkach oraz zatrudnienie przez dyrektora Zespołu głównego księgowego i starszego specjalisty – będącego obecnie jedynym formalnie zatrudnionym pracownikiem Jednostki. Ewentualne przeniesienie obsługi finansowej szkół do Zespołu Szkół w Boćkach winno mieć swoje umocowanie w odpowiedniej uchwale Rady Gminy podjętej na podstawie art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku